ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 18 del d.P.R.
24 aprile 1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione
degli uffici dell'Amministrazione civile del Ministero dell'interno),
promosso con ordinanza emessa il 17 marzo 1988 dal T.A.R. del
Piemonte sul ricorso proposto da Mangini Paolo contro il Ministero
dell'Interno ed altro, iscritta al n. 790 del registro ordinanze 1988
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima
serie speciale dell'anno 1989;
Visto l'atto di costituzione di Mangini Paolo nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Ubaldo Papetti per Mongini Paolo e l'Avvocato dello
Stato Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Adito da Paolo Mongini per l'annullamento del provvedimento
del Ministro dell'interno del 21 dicembre 1983 col quale venivano
promossi per merito comparativo 24 primi dirigenti alla qualifica di
dirigente superiore, il Tribunale amministrativo del Piemonte, su
eccezione del ricorrente, primo dirigente (Vice Prefetto Ispettore)
presso la Prefettura di Alessandria e non compreso tra i promossi,
con ordinanza emessa il 17 marzo 1988 ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, in relazione all'art. 76 della
Costituzione, dell'art. 18 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340
(Ordinamento del personale e organizzazione degli uffici
dell'Amministrazione civile del Ministero dell'interno), perche'
esorbitante dalla delega legislativa conferita al Governo dall'art.
40 della legge 1 aprile 1981, n. 121, alla emanazione di norme per
il nuovo ordinamento della Polizia di Stato, e del personale ed
uffici della Amministrazione civile dell'interno, ma non della
carriera dirigenziale, la cui disciplina e' dettata dal d.P.R. 30
giugno 1972, n. 748.
Premette il giudice a quo che la norma censurata, per il
conferimento delle qualifiche di vice prefetto ispettore, di primo
dirigente di ragioneria, di vice prefetto e di dirigente superiore di
ragioneria, stabilisce che si osservino le disposizioni previste per
il conferimento delle corrispondenti qualifiche dirigenziali di primo
dirigente e di dirigente superiore della Polizia di Stato, dettate
dagli artt. 40 e segg. del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335.
In particolare, la qualifica di dirigente superiore, a norma
dell'art. 43, viene conferita mediante scrutinio per merito
comparativo ai primi dirigenti che abbiano tre anni di effettivo
servizio nella qualifica.
Tale sistema di promozione si discosta sensibilmente, osserva
l'autorita' remittente, da quello introdotto, in via generale,
dall'art. 24 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, secondo cui la
qualifica di dirigente superiore viene attribuita per meta' dei posti
disponibili secondo il turno di anzianita' e per l'altra meta'
mediante concorso per titoli di servizio.
Nel giudizio davanti al T.a.r. il ricorrente, in possesso
dell'anzianita' prescritta dall'art. 24 del d.P.R. n. 748 del 1972,
lamentava di non aver "potuto partecipare alla promozione, quanto
meno mediante concorso", in forza della applicazione del diverso
sistema di promozione previsto, per i dirigenti superiori del
Ministero dell'interno, dal combinato disposto degli artt. 18 del
d.P.R. n. 340 del 1982 e 43 del d.P.R. n. 335 del 1982.
La questione, osserva il giudice a quo, e' quindi rilevante
poiche', applicando la norma speciale, censurata, la domanda del
ricorrente non troverebbe accoglimento, mentre con l'applicazione del
sistema previsto dall'art. 24 del d.P.R. n. 748 del 1972, l'operato
della p.a. si paleserebbe illegittimo con conseguente accoglimento
del ricorso.
Ora, osserva l'autorita' remittente, il potere delegato esercitato
con la norma denunciata trova il suo fondamento nell'art. 40 della
legge n. 121 del 1981 a mente del quale, per l'Amministrazione civile
dell'interno il Governo veniva delegato a provvedere alla
determinazione dell'ordinamento del personale ed all'organizzazione
degli uffici; ferma restando "l'applicazione dei principi generali
dell'ordinamento del pubblico impiego statale, devono essere dettate
norme" - recita l'art. 40 - "per la ristrutturazione e la dotazione
organica delle carriere ausiliarie, esecutive, di concetto e
direttive".
L'eccesso di delega che vizia l'art. 18 del d.P.R. 24 aprile 1982,
n. 340 "si rivela da un lato sotto il profilo per cui la disciplina
della dirigenza del Ministero dell'interno non era ricompresa nella
delega di cui all'art. 40 della legge n. 121 del 1981; dall'altro
sotto il profilo per cui, tra i principi generali dell'ordinamento
del pubblico impiego e' stato introdotto quello di cui all'art. 16
della legge 18 marzo 1968, n. 249, da cui prende le mosse il d.P.R.
n. 748 del 1972 circa la autonomia e separazione della carriera
dirigenziale, successivamente confermato dall'assetto di cui alla
legge n. 312 del 1980 e dal combinato disposto degli artt. 17 e 26,
u. c. della legge 29 marzo 1983, n. 93", legge quadro sul pubblico
impiego.
L'enucleazione di una autonoma carriera dirigenziale si rinviene
infatti, ad avviso dell'autorita' remittente, nei principi posti
dagli artt. 7, 8, 9 e 19 del d.P.R. n. 748 del 1972; la sua
differenziazione dalla carriera direttiva, dalla cui disciplina gia'
si discostava notevolmente, si accentuo' con la riforma operata dalla
legge 11 luglio 1980, n. 312, che, abolendo le tradizionali
"carriere" e connesse qualifiche e sostituendole con otto qualifiche
funzionali, tuttavia non comprese in esse i dirigenti, che continuano
a reperire il trattamento giuridico e la definizione di mansioni e
compiti nel d.P.R. n. 748 del 1972.
Peculiare invero e' per i dirigenti la responsabilizzazione per i
risultati dell'azione amministrativa (art. 19); essi "precedono" gli
altri impiegati delle altre qualifiche della carriera direttiva (art.
2, ultimo comma) e quindi non appartengono ad essa. Ad escludere che
la qualifica dirigenziale sia mera "specificazione" o "continuazione"
del rapporto di servizio instaurato col dipendente appartenente alla
carriera direttiva e' poi la previsione (art. 16) che la dirigenza di
una direzione generale o di altro ufficio equiparato possa essere
conferita ad un soggetto estraneo all'Amministrazione.
La legge quadro sul pubblico impiego, poi, nel riconfermare
l'abolizione delle carriere e la distinzione in qualifiche funzionali
(art. 17 della legge n. 93 del 1983), "ha mantenuto fermo lo status
giuridico precedente (art. 26 ultimo comma) per la dirigenza, il che,
stante l'abolizione della carriera direttiva, non puo' che
significare la conferma della sua estrapolazione dal novero degli
altri dipendenti dello Stato".
2. - Nel giudizio si e' costituito Paolo Mongini concludendo per
la fondatezza della questione.
3. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
eccependo l'infondatezza della questione sollevata.
Premesso che le qualifiche dirigenziali furono istituite
"nell'ambito delle carriere direttive" (cosi' l'art. 1 del d.P.R. n.
748 del 1972) e che la legge n. 312 del 1980 e' ininfluente per
l'ordinamento del personale dell'Amministrazione civile dell'interno,
in quanto la legge n. 121 del 1981 si esprime nei termini di
"carriere", nozione riferita alla normativa previgente alla legge n.
312 del 1980, l'Avvocatura osserva che la legge di riforma della
Polizia "ha introdotto, per il personale dei ruoli della Polizia e
dell'Amministrazione civile dell'interno, un ordinamento particolare,
caratterizzato dalla peculiarita' delle funzioni e dalla omogeneita'
delle carriere direttive previste nei suddetti ruoli".
Il d.P.R. n. 340 del 1982, in attuazione della delega contenuta
nell'art. 40 della legge n. 121 del 1981, superato il sistema fondato
sui livelli, in analogia a quanto previsto per i funzionari di
polizia, ristrutturo' la carriera direttiva del personale
dell'Amministrazione civile, introducendo analoghe qualifiche e
riaffermando il preesistente istituto della progressione in carriera
mediante passaggio da qualifiche inferiori a qualifiche superiori e
recependo quindi, per il conferimento delle qualifiche dirigenziali,
il procedimento previsto dal d.P.R. n. 335 del 1982 per le
corrispondenti qualifiche dirigenziali della Polizia di Stato.
Cio' conferma, ad avviso dell'Avvocatura, l'assunto circa
"l'unicita', nell'ambito del Ministero dell'Interno, della carriera
direttiva ordinata in qualifiche dirigenziali e non".
Una eventuale separazione dovrebbe trovare fondamento nella
successiva legge 10 luglio 1984, n. 301, che non trova pero'
applicazione per l'Amministrazione dell'interno; cio' conferma, ex
adverso, la peculiarita' dell'ordinamento della carriera direttiva
del personale in questione e la unicita' di tale carriera.
L'innovazione introdotta dal d.P.R. n. 340 del 1982 nella
disciplina della dirigenza, infine, e' limitato ai sistemi di accesso
e di progressione in carriera, fermi restando l'ordinamento
funzionale "e tenendo conto della particolarita' delle attribuzioni
dei Prefetti quali autorita' provinciali di p.s.".
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo del Piemonte ha sollevato in via
incidentale questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
all'art. 76 della Costituzione, dell'art. 18 del d.P.R. 24 aprile
1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione degli uffici
dell'Amministrazione civile del Ministero dell'interno).
La norma impugnata, in tema di conferimento delle qualifiche
dirigenziali dell'Amministrazione civile dell'interno, di
vice-prefetto ispettore, primo dirigente di ragioneria, vice-prefetto
e dirigente superiore di ragioneria, in quanto fa rinvio alle
disposizioni concernenti il conferimento delle corrispondenti
qualifiche di primo dirigente e di dirigente superiore (d.P.R. 24
aprile 1982, n. 335, sul personale della Polizia di Stato), consente
di attribuire tutti i posti di dirigente superiore a seguito di
scrutinio per merito comparativo e non - come stabilito in linea
generale per i dirigenti dello Stato dall'art. 24 del d.P.R. 30
giugno 1972, n. 748 - per turno di anzianita' e per concorso.
Secondo il giudice a quo la norma stessa avrebbe ecceduto dalla
delega conferita con l'art. 40 della legge 1 aprile 1981, n. 121
(Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza):
a) per avere disciplinato la dirigenza dell'Amministrazione
civile dell'interno;
b) per aver obliterato la distinzione tra carriera dirigenziale
e le altre cosi' violando il principio - introdotto dall'art. 16
della legge 18 marzo 1968, n. 249, cui e' conforme il d.P.R. n. 748
del 1972 - dell'autonomia dalla carriera direttiva e particolarmente
della sua separazione dalla carriera dirigenziale; principio da
annoverare tra quelli "generali dell'ordinamento del pubblico impiego
statale", il cui rispetto e' imposto dalla norma delegante.
2. - La questione non e' fondata.
La legge n. 121 del 1981, istitutiva della Polizia di Stato,
riordinando funditus l'Amministrazione di P.S., conferi' al Governo:
a) la delega per l'ordinamento del personale di P.S. (art. 36);
b) la delega per l'ordinamento del personale
dell'Amministrazione civile dell'interno ("Ruoli dell'Amministrazione
civile dell'interno") in relazione ai compiti - e quindi per i posti
e per il personale destinati ad assolverli - concernenti
l'Amministrazione di P.S.
Sulla base della seconda delega fu emanato il d.P.R. n. 340 del
1982, che, all'art. 18 ora impugnato, richiama l'art. 43 del coevo
d.P.R. n. 335, emanato in forza della prima delega.
Cio' premesso, occorre anzitutto verificare se la materia regolata
dal detto art. 18 sia estranea all'oggetto della delega, e cioe' al
riassetto dell'Amministrazione civile dell'interno in relazione alla
nuova Amministrazione di P.S.
A questo riguardo puo' subito rilevarsi che gia' dai lavori
preparatori emerge il proposito di una integrale ristrutturazione del
rapporto del personale dell'Amministrazione civile dell'interno per
adeguarlo alle esigenze connesse con il necessario collegamento delle
relative funzioni con quelle svolte dall'Amministrazione di P.S. La
relazione del Ministro dell'interno al disegno di legge (Camera dei
deputati, n. 885 del 1979) poi divenuto legge 1 aprile 1981, n. 121,
e' in piu' luoghi esplicita nel sottolineare il disegno unitario cui
la riforma della P.S. e' informata: "L'Amministrazione fa capo al
Ministro dell'interno - cosi' la relazione -: si definisce in tal
modo il quadro unitario, lineare ma articolato, in cui trovano la
propria sostanziale compattezza non solo tutte le strutture del
Ministero dell'interno, ma anche tutte le forze di polizia, quale
parte di un organismo complesso in cui il coordinamento operativo ed
il controllo politico piu' rigoroso sono resi 'naturali' dallo stesso
disegno strutturale".
Numerosi poi sono, in particolare, i riferimenti alla dirigenza,
come, tra l'altro, la valorizzazione, nel quadro unitario e per i
compiti complessivi cui si e' fatto cenno, del "comune sbocco, nella
qualifica di Prefetto, della carriera tanto dei funzionari
dell'Amministrazione civile, quanto di quelli dell'Amministrazione
della P.S.".
3. - Che la materia disciplinata dall'art. 18 del d.P.R. n. 340
del 1982 non sia affatto estranea a quella cui fa riferimento la
delega, si desume gia' dalla parte dell'art. 40 della legge n. 121
del 1981, in cui si stabilisce che, nel sostituire le carriere
ausiliarie, esecutive, di concetto e direttive con qualifiche
funzionali, il numero dei posti dirigenziali della carriera di
ragioneria dovra' essere adeguato alle esigenze di funzionamento
degli uffici: disposizione, questa, che, in quanto si riferisce a
qualifiche dirigenziali, mostra come l'espressione "direttive" dianzi
riprodotta debba - contrariamente a quanto ritenuto dal giudice a quo
- essere interpretata in senso lato, cioe' come comprensiva della
posizione dirigenziale.
Ne' varrebbe obbiettare che la disposizione riguarda non tanto
l'ordinamento del personale quanto l'organizzazione degli uffici.
Come e' detto testualmente nel primo comma dell'art. 40, la delega
viene infatti conferita per entrambe le materie, sicche' se essa si
estende alla qualifica dirigenziale per una delle due materie -
l'organizzazione degli uffici -, non vi e' ragione di interpretarla
nel senso che non vi si estende per l'altra. La specificazione che il
numero dei posti dirigenziali della carriera di ragioneria va
adeguato all'esigenza degli uffici certamente riguarda la sola
materia dell'organizzazione, ma l'enunciazione del criterio direttivo
cosi' dettato per questa non implica l'esclusione dalla delega della
materia dell'ordinamento del personale.
L'esame del complesso delle disposizioni concernenti la struttura
e le funzioni dell'Amministrazione della P.S., contenute nella legge
n. 121 del 1981, conferma la ricomprensione nella delega della
materia di cui si tratta. Il viceprefetto e il dirigente di
ragioneria - qualifiche dirigenziali di cui fa parola l'art. 18
denunciato - sono invero posizioni di funzionari addetti ad uffici
dell'Amministrazione di P.S. Si vedano, in proposito, gli artt. 3, 4,
5, primo comma, lettera l), 13, 31, numeri 1 e 2, della legge n. 121
del 1981, che fra l'altro annoverano tra gli uffici centrali
dell'Amministrazione di P.S. l'ufficio centrale ispettivo e la
direzione centrale per i servizi di ragioneria (cosi' l'art. 5),
nonche' il Prefetto, definito (art. 13) autorita' provinciale di
P.S., mentre l'art. 31 stabilisce che l'Amministrazione di P.S. e'
articolata in (numero) organi centrali di cui agli artt. 4 e 5 e (n.
2) Questure ed uffici provinciali.
4. - L'ordinanza di rimessione rimarca come il sistema di
promozione stabilito dalla norma denunciata si discosti sensibilmente
dalla disciplina della dirigenza dello Stato introdotta, in via
generale, dall'art. 24 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748.
Le finalita' perseguite con la riforma della P.S., realizzata con
l'istituzione di una Amministrazione della Pubblica sicurezza -
strettamente connessa all'Amministrazione civile - nell'ambito
dell'Amministrazione dell'interno ed i collegamenti che tra i due
settori si determinano anche con riferimento all'ordinamento del
personale, rivelano, come si e' visto, la specificita' dei problemi -
che toccano anche la dirigenza - cui il legislatore delegato era
chiamato a dare una risposta nella disciplina della materia.
Cio' posto, non puo' farsi carico al legislatore delegato di non
avere, nella disciplina della dirigenza nello specifico settore,
adottato moduli di conformita' assoluta rispetto alla normativa
comune.
Infatti, da un lato la norma delegante si limita a stabilire il
rispetto dei princi'pi generali dell'ordinamento del pubblico impiego
statale (si veda, tra l'altro, la disposta sostituzione del sistema
delle carriere con le qualifiche funzionali), e quindi non e' di
ostacolo all'adozione di una normativa differenziata nel dettaglio
per quanto concerne le promozioni dei dirigenti. Dall'altro, la
differenziazione non appare tale da snaturare la posizione o la
funzione dirigenziale quali risultano dalla stessa normativa comune,
ne' comunque irragionevole, tesa com'e' all'adattamento, per quanto
concerne le promozioni dei dirigenti, dell'Amministrazione civile
dell'interno ai compiti ad essa demandati in relazione
all'istituzione dell'Amministrazione di P.S.