Ricorso per la regione Umbria, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale Francesco Mandarini, rappresentata
e difesa per procura a margine del presente atto dall'avv. Alberto
Predieri e presso il suo studio elettivamente domiciliata in Roma,
via Nazionale, 230, giusta deliberazione g.r. n. 6131 del 30 agosto
1989, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per
l'annullamento dell'art. 8 del d.-l. 5 agosto 1989, n. 279.
1. - Il d.-l. n. 279/1989 reitera il decreto n. 196/1989 che
reiterava il d.-l. 28 marzo 1989, n. 110, il quale a sua volta
reiterava il d.-l. 30 dicembre 1988, n. 548. Siamo al quarto decreto
con una norma, quella impugnata, ripetuta pari pari, quella dell'art.
6 del d.-l. n. 110/1989, la quale a sua volta riproduceva
integralmente quella dell'art. 11 del d.-l. n. 548/1988. Il secondo,
terzo e quarto comma dell'art. 6 del d.-l. n. 196/1989 sono identici
ai corrispondenti commi dell'art. 6 del d.-l. n. 110/1989, i quali a
loro volta erano di poco diversi dai corrispondenti commi dell'art.
11 del d.-l. n. 548/1988. Si modifica solo la numerazione
dell'articolo che nell'ultima versione da 6 diventa 8 e facendosi
slittare il termine previsto per il giugno al mese di agosto. Il che
e' nuova testimonianza della assoluta inesistenza del presupposto
della urgenza richiesto dalla costituzine, asserito senza alcun
ragguaglio ne' indicazione nella motivazione addotta nel preambolo,
nella continuazione di una prassi da tutti ritenuta illeggittima e
distorsiva ma che persiste.
L'identita' di disposizioni rende invisibile la ripetizione di
argomentazioni gia' esposte nel precedente ricorso, anche se talune
nuove considerazioni vengono sottoposte alla Corte.
2. - Non si puo' tacere che lo strumento adoperato per sottrarre
illegittimamente la competenza alle regioni, cioe' il d.-l. n.
196/1989, e' illegittimo nella sua struttura, oltre che nel suo
contenuto invasivo della sfera regionale, sotto piu' profili, i quali
tutti concorrono a manifestare l'illegittimita' e rafforzano
l'illegittimita' della spoliazione che la regione Umbria denuncia
alla Corte.
La piaga dell'abuso o dell'uso disinvolto (per usare le parole di
un giurista autorevole gia' presidente della Corte) dei decreti-legge
e' aggravata quando all'impiego del decreto-legge fuori dei casi
straordinari previsti dalla Costituzione, si aggiunge la prassi del
tutto incostituzionale delle reiterazioni a catena dello stesso
decreto che, non convertito, viene ritirato e contestualmente
ripresentato via via.
Un decreto-legge reiterato non e' solo illegittimo: e' anche una
manifestazione, divenuta purtroppo istituzionale, delle istituzioni
"materiali" contrarie alla Costituzione, all'unica Costituzione
normativa, e di discredito del diritto e della funzione legislativa.
Esso sancisce, visivamente e simbolicamente, l'inadeguatezza di un
congegno che non produce diritto, cioe' certezza, ma incertezza
continuata, con una sovrapposizione di precetti decaduti, talvolta
poi fatti rivivere in qualche modo, oppure mantenuti in vita
sincronizzando decadenze e riedizioni del decreto, sempre con
stravolgimento delle norme costituzionali. Alla funzione legislativa
esercitata dal Parlamento viene sostituita una funzione legislativa
esercitata indebitamente e illegittimamente dal Governo, con
reiterazioni che assicurano la continuita' della normativa stessa,
sconvolgendo i termini di decadenza posti dall'ordinamento
costituzionale. Nel nostro caso il termine posto oggi dall'art. 8
continua ad essere prorogato; ma in realta' non si tratta di una
proroga vera e propria, sibbene del mantenimento in vita con
decreto-legge degli effetti di un decreto-legge decaduto con
violazione dell'ultimo comma dell'art. 77 della Costituzione.
La reiterazione del decreto-legge comporta sempre una violazione
che rovescia il ruolo costituzionale del Governo nell'ambito della
ripartizione dei poteri che vede il Governo operatore principale,
nella fase dell'iniziativa legislativa. Mentre nella decretazione di
urgenza il Governo diviene legislatore che aggrega la domanda e ad
essa risponde con una legislazione frammentaria, confusa, episodica.
La reiterazione produce, di fatto, una convalidazione dei
comportamenti che la decadenza dei decreti avrebbe reso contra legem
in quanto le disposizioni contenute nel decreto non convertito
perdono di efficacia giuridica completamente, tanto da essere
considerato tantum non esset. Come bene e' stato scritto da un
autorevole presidente della Corte "i decreti-legge sono gli unici
atti normativi, previsti dal nostro sistema, suscettibili di
trasformarsi - nel caso non vengano tempestivamente convertiti - da
fonti di diritto in fonti di illecito, lasciando del tutto privi di
fondamento i rapporti instauratisi ai sensi delle loro prescrizioni.
Di piu': nell'ipotesi scolastica, ma non irrealizzabile, di una
sentenza non piu' impugnabile che sia stata emessa in applicazione di
un decreto-legge destinato a decadere, ne deriva la possibilita' che
venga meno la stessa autorita' della 'cosa giudicata', al di fuori
dei casi tassativamente previsti dalle norme processuali" (L.
Paladin, Lezioni di diritto costituzionale, Padova, 1977, 165). Cfm.
in giurisprudenza: "le disposizioni dei decreti-legge non convertiti
ovvero sostituite o modificate in senso sostanziale in sede di
conversione perdono ex tunc la loro efficacia con la conseguente
illegittimita' degli atti e dei rapporti giuridici sorti in base alle
norme non convertite e sostituite" (Cass., 17 febbraio 1978, n. 781,
in Giust. civ., 1978, I, 869).
3. - Sul punto la Corte si e' pronunciata con chiarezza nella
sentenza n. 307/1983 della Corte costituzionale, punto 7.
Ma tutto cio' viene nullificato dal decretatore, che continua ad
applicare un qualche cosa che norma non e'; che anzi, secondo la
dottrina piu' autorevole, e' solo una fonte di illecito che di fatto
regola la materia, come se non esistesse l'ordine delle competenze
sancito dalla Costituzione; che sta in piedi perche', pur dopo ogni
manifestazione di volonta' del Parlamento, viene perpetuato
autoriproducendosi, in violazione di norme e principi. Cosicche', ad
esempio, il termine per le comunicazioni, ampiamente scaduto ma anche
rispettato, viene artificiosamente prorogato solo per fingere che vi
sia una norma da emanare mentre, in realta', c'e' solo da salvare gli
effetti del precedente decreto dedaduto. Il che e' consentito al
legislatore, ma vietato, addirittura esplicitamente, al decretatore.
4. - Ancora va detto che il d.-l. n. 279/1989 e' privo di
motivazione. Essa, per questo genere di atti normativi, e'
indispensabile: e sarebbe stata tanto piu' necessaria, perche' il
testo della disposizione illegittima mancava nelle precedenti
versioni ne' corrisponde al titolo del decreto e abbisognava,
percio', di una autonoma motivazione che desse ragione della
esistenza di quel caso straordinario di necessita' e di urgenza che
l'art. 77 della Costituzione esige come presupposto per l'esercizio
del potere di decretazione.
La motivazione addotta (e che e' sempre la stessa in ogni decreto
anche se il contenuto cambia e si introducono norme su materie
diverse) e' pura tautologia.
In altre parole, la motivazione della straordinaria necessita' ed
urgenza e' data dal dire che c'e' la straordinaria necessita' ed
urgenza. Questa e' una non-motivazione o, peggio, una irrisione.
5. - La regione Umbria deve rilevare che l'illegittimita' della
reiterazione e' rilevante sotto il profilo della lesione delle sue
competenze, perche' si ha l'esercizio di un potere illegittimamemte
esercitato da un organo diverso da quello a cui e' attribuito
costituzionalmente, cioe' il Parlamento, il cui atto legislativo nel
sistema e' posto in posizione di supremazia nei confronti degli atti
legislativi regionali, se emanato nel rispetto delle competenze:
mentre la formazione di un atto di altro organo, di per se', con la
sua produzione, indebita ed illegittima, invade la competenza della
regione, statuendo su materie di interesse regionale, sulle quali
nessuna statuizione e' posibile se non nel rispetto delle competenze
costituzionali (sentenze nn. 154/1967; 191/1976).
6. - Non si puo' tacere che e' piu' che dubbio che nella materia
di competenza regionale, in cui al legislatore statale e' riservato
il livello, o la submateria, dei principi, che si impongono come
limite alla legislazione regionale, possano emanarsi decreti legge
immediatamente operativi.
Essi pretendono di abrogare, prima ancora della conversione, leggi
regionali, e, per di piu' leggi regionali emanate in attuazione di
una norma interposta rispetto al precetto costituzionale. Se anche,
pero', si ammettesse questo intervento del decreto legge ad effetti
necessariamente precari o intermittenti e istituzionalmente caduchi,
che opera una abrogazione anch'essa precaria (o una sospensione, non
prevista da alcuna norma) della legislazione regionale, il
superamento dei limiti di tempo imposti dalla Costituzione ad una
normazione straordinaria, basata su presupposti di straordinarieta' e
di urgenza, perpetuando senza fine gli effetti del decreto decaduto,
urta contro norme tassative e contro i principi che connotano il
sistema parlamentare e le relazioni fra regioni e Stato, fra organi
costituzionali e Parlamento, Governo, regioni.
7. - Il decreto-legge reiterato pretende di porre norme; ma esse
non sono norme, a ben vedere. La reiterazione comporta che nella
sostanza e' sempre la stessa disposizione che viene riprodotta pari
pari: ma mentre la prima aveva forza e valore di legge, le altre sono
disposizioni o sequenze di parole, prive di effetti normativi. La
norma del primo decreto legge della catena non convertita e'
decaduta. "La mancata conversione del decreto-legge produce la
cessazione dei suoi effetti - per necessaria ed automatica
conseguenza dell'inerzia del Parlamento - come non mai esistito quale
fonte di diritto a livello legislativo": cosi' le testuali
espressioni della sentenza n. 307/1983 della Corte costituzionale,
punto 7). Ne deriva che "le disposizioni dei decreti-legge non
convertite ovvero sostituite o modificate in senso sostanziale in
sede di conversione perdono ex tunc la loro efficacia con la
conseguente illegittimita' degli atti e dei rapporti giuridici sorti
in base alle norme non convertite e sostituite" (Cass., 17 febbraio
1978 n. 781, in Giust. civ. 1978, I, 869).
La reiterazione della identica disposizione decaduta altro non e'
se non una conversione sostanziale illegittima, perche' pretende di
avere ed ha, di fatto, gli stessi effetti che avrebbe ove la
conversione non fosse stata rifiutata e avesse avuto luogo. Infatti,
conversione significa dare, in via definitiva, forza e valore di
legge a disposizioni che tale forza e valore avevano in via
transitoria, a tempo determinato, decorso il quale o la conversione
attribuiva la forza e il valore ricordato o la disposizione perdeva
ogni effetto normativo e giuridico, se non quello produttivo di
illeciti.
Orbene la norma successiva al decreto decaduto che, riproducendo
il testo delle sue disposizioni divenute "mai esistite", ne
costituisce una reale conversione prodotta da un organo non abilitato
(e cioe' il governo che si sostituisce al Parlamento solo abilitato
alla conversione), e' illegittima, anzi inesistente. Il Governo puo'
produrre norme con i presupposti che la costituzione circoscrive, con
forza e con valore di legge nelle forme e nei modi previsti dall'art.
77, con gli effetti limitati nel tempo e condizionati alla
conversione. Ma il Governo non puo' procedere alla conversione. Che
tale conversione avvenga in modo palese o in modo coperto (come
avviene nei nostri quattro casi) la sostanza non cambia. Una norma
che in difetto di conversione e' stata espunta come inesistente
dall'ordinamento (salvo il salvataggio deciso dal Parlamento non
della norma ne' dell'atto ma di taluni suoi effetti fattuali) resta
inesistente e improduttiva di effetti, anche se la disposizione
illegittimamente viene riprodotta in un contenitore, qual e' il
decreto-legge, che potra' anche contenere norme aventi forza e valore
di legge, purche' nuove e non reiterate, ma che per quelle
disposizioni identiche a quelle decadute (a loro volta identiche a
quelle del precedente decreto e cosi' via via percorrendo a ritroso
questa genesi perversa) non e' abilitato a dare ad esse forza e
valore di legge.
8. - Invero, non ogni atto normativo o norma di produzione
governativa ha forza e valore di legge: lo hanno solo quelle norme
che sono contenute in un atto-fonte e che, di per se', possono avere
forza e valore di legge. In altre parole, per una disposizione,
l'essere contenuta in un contenitore o atto fonte elencato o
abilitato, qual e' il decreto-legge) non comporta di per se' il
costituire norma avente forza e valore di legge, se mancano
presupposti e condizioni che, secondo la Costituzione, consentono a
quella disposizione di acquistare quella forza e quel valore.
Disposizione (o struttura semantica o sequenza di parole), norma,
atto o contenitore, anno ciascuna una loro identita' e diversita' e
un loro ruolo, interconnesso, ma non per questo confuso o
intercambiabile. Proprio la materia dei decreti-legge ha dimostrato
(nelle controversie sulla data di entrata in vigore degli emendamenti
aggiuntivi, integrativi o sostitutivi apportati al disegno di legge
nel provvedimento di convenzione) la scissione fra disposizioni e
norme e atto, con la diversita' efficacia ex nunc ed ex tunc su cui
la giurisprudenza si e' soffermata e consolidata.
In conclusione, non solo una disposizione puo' contenere piu'
disposizioni e norme; ma un atto puo' contenere piu' norme, un atto o
un insieme di disposizioni puo' contenere norme di effetti diversi o
addirittura non norme, disposizioni insuscettibili di produrre norme.
Questo e' il nostro caso. Quando la disposizione ha prodotto una
norma decaduta non puo' piu' produrre effetti, perche' l'atto con
forza e valore di legge non puo' essere reiterato, ne' la
disposizione puo' essere utilmente inserita in un atto che non puo'
produrre effetti normativi, perche' non e' piu' abilitata a produrre
una nuova norma.
Se a quel determinato contenuto sostanziale si vuol dare forza e
valore di legge, c'e' un solo metodo se si vuol rimanere nella
Costituzione: la presentazione di un disegno o di progetto di legge,
come atto di impulso di un procedimento legislativo il cui atto
terminale produca l'atto e la norma legislativa, nei modi statuiti
dalla legge e dai regolamenti parlamentari.
I quali - possiamo aggiungere - non consentono la riproposizione
di disposizioni o strutture semantiche gia' inseriti in progetti
presentati e non accolti se non dopo un determinato periodo.
Le ricordate norme dei regolamenti parlamentari costituiscono un
parametro che testimonia l'estraneita' al nostro sistema di una
reiterazione.
Resta fermo peraltro che altro e' la reiterazione illegittima per
i regolamenti parlamentari e altro e' quella illegittima per le norme
costituzionali; l'illegittimita' nei confronti di queste e il chiaro
inequivocabile precetto dell'art. 77 e dell'interpretazione che la
Corte ne ha dato, rendono superfluo passare ad esaminare se, in
ipotesi, la reiterazione dei decreti decaduti urti contro le norme
dei regolamenti parlamentari.
9. - Una disposizione o struttura semantica che e' stata dotata di
effetti normativi e ha prodotto una norma ed effetti normativi e che
non li puo' piu' produrre se non viene incanalata nel procedimento
legislativo ordinario, come abbiamo detto, non e' una norma, perche'
la norma e' divenuta "non esistente" e non puo' essere richiamata in
vita.
Se il ragionamento dev'essere portato alle conseguenze estreme,
l'avvocatura potrebbe dire che una invasione di competenza con una
non norma e' un'invasione impossibile (modellandola sul reato
impossibile). Se - proseguendo nella sequenza - da questo se ne
dovesse trarre la conclusione che il ricorso e' inammissibile perche'
l'art. 6 del d.-l. n. 196/1989 e' sprovvisto in forza e valore di
legge, la regionae dovrebbe concordare con l'avvocatura
sull'inammissibilita' del suo ricorso.
Il cercare di dire che la regione non puo' far valere queste
illegittimita' perche' essa puo' far valere solo le violazioni
dell'ordinne delle competenze a lei attribuite, non e' persuasivo.
Innanzi tutto, la norma illegittima in tanto invade in quanto
posta con un decreto-legge, atto che acquista effetti immediati; e
contro questi effetti se vi e' invasione di competenza, la regione
deve difendersi, evitando la invasione, difendendo la sua sfera;
cosicche' se la difesa della sfera di competenza si attua facendo
valere l'illegittimita' costituzionale del mezzo usato, questo
rientra nelle competenze e nella legittimazione regionale.
Il ricorso alla Corte e' dato per evitare invasioni illegittime:
se, in radice, viene fatta valere l'illegittimita' dell'atto che pur
produce effetti fattuali illegittimi si ma concretamente esistenti e
alteranti l'ordine delle competenze regionali, non puo' essere
applicata quella giurisprudenza che in altri casi puo' avere limitato
il petitum delle regioni alle invasioni di competenza senza
consentire alle regioni medesime di far valere vizi della legge o
degli atti aventi forza e valore di legge di per se'; e resta sempre
fondamentale la considerazione che la Corte e' giudice a quo e come
tale puo' essa sollevare e decidere qualunque questione di
legittimita' relativa all'atto che la Corte deve giudicare.
10. - Indipendentemente dai vizi ora denunciati, la norma
dell'art. 8 del d.-l. n. 279/1989 "Disposizioni urgenti in materia di
evasione contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali, di
sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei patronati"
(il solo titolo denuncia subito la violazione dell'art. 15, terzo
comma, della legge n. 400/1988) introduce un meccanismo a piu' titoli
lesivo della competenza regionale, perche' impone alle regioni un
comportamento, statuento, che esse debbono provvedere a stipulare
convenzioni, e qualora tali convenzioni non vengano stipulate, il
Ministero del tesoro disponga delle somme pari al contributo dovuto
per l'anno precedente, bloccandole prima nel fondo di cui all'art. 8
della legge n. 291/1970 e pagandole poi agli istituti previdenziali.
Viene introdotto un congegno sanzionatorio ai danni delle regioni
alla cui disponibilita' vengono sottratte le somme ricordate anche se
la convenzione non venisse stipulata per fatto o colpa degli enti
previdenziali, con manifesta irragionevolezza e violazione dei
principi di eguaglianza e di autonomia e delle competenze garantite
dagli artt. 117 e 118.
Per di piu', si realizza un controllo anomalo, non previsto dalla
Costituzione, affidandolo ad un organo centrale, violando il
combinato degli artt. 117, 118, 119 e 125, e violando il principio
dell'autonomia posto dall'art. 119, in quanto il fondo di cui
all'art. 8 della legge n. 291/1970, costituito allo scopo di dare
attuazione alla norma di autonomia, viene posto a disposizione del
Ministro del tesoro che puo' disporre di somme in esso affluite,
distrarle e impiegarle per pagamenti a terzi che esso decide,
disponendo in modo autoritativo del fondo destinato nella intenzione
del legislatore a garantire l'esplicazine dell'autonomia finanziaria
regionale.
11. - Puo' darsi che il Presidente del Consiglio obiettera' che le
regioni non hanno alcuna competenza in materia, perche' la "materia"
della previdenza ed assistenza sociale obbligatoria (assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro, contro le malattie, l'invalidita' e
vecchiaia, etc.) non e' contemplata fra quelle demandate alla
potesta' legislativa concorrente delle regioni dall'art. 117 della
Costituzione e perche' la materia non puo' essere ricompresa
nell'ambito della "istruzione artigiana e professionale e assistenza
scolastica", ovvero nell'ambito dell'"artigianato" in quanto l'art.
35 del d.P.R. n. 616/1977 ha assegnato alle regioni solo "i servizi e
le attivita' destinate alla formazione, al perfezionamento, alla
riqualificazione ed all'orientamento professionale, per qualsiasi
attivita' professionale e per qualsiasi finalita', compresa la
formazione continua, permanente, ricorrente a quella conseguente a
riconversione di attivita' produttive, ad esclusione di quelle
dirette al conseguimento di un titolo di studio o diploma di
istruzione secondaria superiore, universitaria o post-universitaria;
la vigilanza sull'attivita' privata di istruzione artigiana e
professionale", con un quadro confermato dalla legge-quadro in
materia di formazione professionale 21 dicembre 1978, n. 845, i cui
artt. 2 e 3 forniscono un quadro degli spazi di intervento riservati
alle regioni, ed in cui non vi e' alcun cenno alle assicurazioni
sociali degli apprendisti artigiani.
Tutto cio' e' non fondato; ed e' contraddetto dalla stessa
legge-quadro 21 dicembre 1978, n. 845, il cui art. 16 e' richiamato
dal primo comma dell'art. 8 denunciato. Detto art. 16 prevede, fra le
competenze proprie delle regioni per la formazione professionale,
quelle relative alla formazione degli apprendisti, nei cui quadro lo
stesso art. 16 prevede, a carico delle regioni, obblighi dipendenti e
connessi all'esercizio dei poteri-doveri ad esse attribuiti per la
formazione professionale.
Nelle competenze delle regioni si inquadrano, dunque, le
previsioni legislative; e quelle competenze in materia di formazione
professionale che debbono essere esercitate nell'ambito delle norme
costituzionali sull'autonoma regionale poste dagli artt. 117, 118 e
119, sono invase dall'art. 8 del d.-l. n. 279/1989.
Ne' puo' sostenersi che si tratti di funzioni delegate, in quanto
una tal delega sarebbe ravvisabile, nel terzo comma dell'art. 16
della legge n. 845/1978. Il tentativo di sottrarsi al controllo della
Corte non puo' essere spinto sino al punto di affermare che lo Stato
ha delegato alle regioni la facolta' di stipulare contratti al cui
pagamento deve provvedere il fondo delle regioni. Lo Stato, in altre
parole, delegherebbe le regioni a pagare con i loro fondi.
12. - L'art. 8 nel terzo comma, come gia' l'art. 6 terzo comma dei
dd.-ll. nn. 110 e 196 del 1989 e l'art. 11 del d.-l. n. 548/1988,
introduce un controllo anomalo che viola l'art. 125, della
Costituzione.
Dire che si tratta di controllo sostitutivo in materia delegata,
innanzi tutto urta contro la considerazione che non v'e' nessuna
delega; ma, comunque, urta contro gli insegnamenti della Corte
sanciti dalla sentenza, n. 177/1988. Il potere sostitutivo puo'
essere esercitato solo dal Governo nello specifico senso dell'art. 92
della Costituzione con le garanzie sostanziali e procedurali,
comprese l'esigenza del rispetto della regola di proporzionalita' e
con esclusione di attribuzione di controllo ad un organo che, sempre
per insegnamento della Corte costituzionale, non si identifica in
nessuno degli organi che l'art. 92 comprende nel concetto di Governo.
La Corte ha statuito "che forme di controllo sostitutivo siano
imputabili dalla legge soltanto ad organi che per poter
legittimamente adottare indirizzi od esercitare controlli nei
confronti dell'amministrazione regionale e della relativa istanza di
vertice (la giunta) non possono essere che organi di Governo.
E' solo su questo piano, infatti che operano organi in grado di
vigilare sull'unitarieta' e sul buon andamento della complessiva
amministrazione pubblica e che possono intervenire nei confronti di
autonomie costituzionalmente tutelate con poteri cosi' penetranti
come quelli sostitutivi nel rispetto delle garanzie fondamentali
proprie del nostro sistema costituzionale, prima fra tutte quella di
doverne rispondere al Parlamento nazionale".
Questi canoni son stati ribaditi nella materia sanitaria della
sentenza n. 338/1989 che ha ribadito che: "Questa Corte, infatti, ha
gia' avuto modo di affermare (v. sentenza n. 177/1988) che le ipotesi
in cui puo' esser esercitato un potere sostitutivo dello Stato nei
confronti delle regioni (o delle province autonome) e le modalita' di
esercizio dello stesso debbono essere previste da un atto fornito di
valore di legge, che le determini in via generale (com'e'
nell'ipotesi dell'art. 5, quarto comma, della legge n. 833/1978) o
caso per caso. E cio', come e' stato precisato dalla stessa sentenza,
dipende dal fatto che il potere di sostituzione di un organo di
Governo verso enti che godono di autonomia costituzionale deve
considerarsi un evento eccezionale, in quanto l'esercizio del potere
comporta, se pure in un'ipotesi puntuale e in presenza di un evidente
pericolo di grave pregiudizio ad interessi unitari dovuto alla
persistente inerzia regionale il superamento della separazione
costituzionale delle competenze fra Stato e regioni (o province
autonome)".
L'art. 8 prevede invece che "il Ministero del tesoro provvede ad
accantonare, a valere sulle erogazioni spettanti alle regioni per gli
anni 1989 e successivi, ai sensi dell'art. 8 della legge 16 maggo
1970, n. 281, importi annuali corrispondenti a quelli dovuti in forza
del secondo comma. Le somme accantonate vengono calcolate sulla base
dei crediti comunicati al Ministero del tesoro, entro il 31 luglio
1989, dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale e vengono
corrisposte agli istituti assicuratori entro il termine di ogni
esercizio.
Fino all'intervenuta stipula delle convenzioni, i contributi
dovuti da ogni regione per gli anni 1989 e successivi verranno
trattenuti sulle quote spettanti a titolo di ripartizione del fondo
comune sulla base dei crediti annualmente comunnicato dal Ministero
del lavoro e della previdenza sociale ai fini della successiva
erogazione a favore degli istituti assicuratori".
Si tratta di un controllo sostitutivo affidato ad un solo
Ministro, che agisce inaudita altera parte corrispondendo
direttamente con un altro Ministro e sostituendosi nella erogazione a
terzo soggetti privati, in violazione dei principi di autonomia
contrattuale riconosciuti dall'art. 41 della Costituzione ad ogni
soggetto pubblico o privato, e che a maggior ragione debbono essere
garantiti alle regioni a norma degli artt. 5, 117, 118 e 119 della
Costituzione. Queste invece, da organi costituzionali quali sono
configurati, vengono ridotte al rango di incapaci i cui atti e
rapporti vengono sostituiti da interventi di organi statali.