Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale 29 agosto 1989, n. 4717, rappresentato e
difeso dagli avvocati prof. Giorgio Berti e Guido Viola e domiciliato
in Roma presso quest'ultimo (via Nicolo' Piccolomini n. 36), contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente
pro-tempore, per la deliberazione di illegittimita' costituzionale
della disposizione normativa dettata con l'art. 8 del d.-l. 5 agosto
1989, n. 279, disposizioni urgenti in materia di evasione
contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali, di sgravi
contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei patronati,
disposizione intitolata "assicurazione per gli apprendisti artigiani"
(Gazzetta Ufficiale 7 agosto 1989, n. 183).
F A T T O
L'impugnata disposizione dell'art. 8 del d.-l. 5 agosto 1989, n.
279, dettata per le sole regioni a statuto ordinario, prevede che le
regioni comunichino, entro il mese di giugno 1989, ai Ministri del
lavoro e della previdenza sociale e del tesoro "la stipula delle
convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre
1978, n. 845".
Il secondo comma del citato art. 6 predetermina in parte il
contenuto delle convenzioni, le quali dovrebbero stabilire anche "il
pagamento in cinque annualita' costanti dei contributi per gli anni
1988 e precedenti"; dette annualita' non dovrebbero superare il
limite "per ogni regione e per ciascuno degli anni interessati alla
rateizzazione" del 4 per cento della quota del fondo comune di cui
all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281, fondo determinato, per
l'anno 1989, con l'art. 1 della legge 1ยบ febbraio 1989, n. 40; ove la
rateizzazione fosse insufficiente rispetto ai contributi dovuti,
dovrebbe automaticamente aumentarsi il numero delle annualita' di
contribuzione a carico della regione. Quanto poi al terzo comma
dell'art. 6, in esso si prevede che, in caso di mancata stipulazione
delle convenzioni da parte delle Regioni, il Ministero del tesoro
provveda ad accantonare importi annuali corrispondenti a quelli cui
le regioni sarebbero tenute sulla base delle stipulande convenzioni;
tali importi dovrebbero essere scomputati dalle erogazioni spettanti
alle regioni, per gli anni 1989 e successivi, come quota risultante,
dalla ripartizione del fondo comune ex art. 8 della legge n.
281/1970, e quindi direttamente corrisposti agli istituti
assicuratori entro il termine di ogni esercizio. Infine, il quarto
comma dell'art. 6, sempre per gli anni 1989 e successivi, dispone che
comunque, sino alla stipula delle suddette convenzioni, i contributi
che si affermano dovuti da ogni regione siano trattenuti sulle quote
del fondo comune "sulla base dei crediti annualmente comunicati dal
Ministero del lavoro e della previdenza sociale ai fini della
successiva erogazione a favore degli istituti assicuratori".
L'applicazione della illustrata norma determinerebbe per la
regione Veneto le seguenti conseguenze:
a) stipulazione delle convenzioni con l'I.N.A.I.L. e con
l'I.N.P.S. entro il 30 giugno 1989 (pena la riduzione della quota del
fondo comune operata d'ufficio dal Ministro del tesoro ai sensi del
terzo comma dell'art. 6);
b) pagamento, rateizzato in cinque annualita', delle quote
arretrate sino al 1988: da notare che il corrispondente costo
presuntivo ammonterebbe per la regione Veneto a circa L.
90.000.000.000, onere del tutto insostenibile nell'ambito complessivo
della finanza regionale, a fronte del quale risultano inadeguati sia
il numero delle annualita' di rateizzazione (troppo poche), sia la
troppo ampia percentuale della quota del fondo comune che si prevede
venga impiegata a tale scopo (4%); per tale via verrebbe invero in
pratica assorbito l'intero incremento annuo del fondo medesimo;
c) iscrizione, gia' insede di assestamento del bilancio
preventivo per il 1989 di una spesa di circa L. 18.000.000.000 (prima
annualita'), attualmente di assai difficile se non impossibile
reperibilita'.
Ci si e' soffermati dettagliatamente sulla norma impugnata e su
alcune delle conseguenze che in fatto discenderebbero dalla sua
applicazione perche' l'uno e l'altro profilo sono necessari per
inquadrare compiutamente la vera e propria disamina giuridica della
disposizione dell'art. 6 del d.-l. n. 196/1989, e quindi mettere
meglio in luce la illegittimita' della norma stessa a confronto con i
principi costituzionali sull'ordinamento regionale.
D I R I T T O
Violazione dei principi contenuti nei seguenti articoli della
Costituzione: art. 117, 118, 119 e 125, anche in relazione all'art.
5, nonche' alle norme sul trasferimento delle funzioni amministrative
dettate con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 36) e alle norme
della legge-quadro in materia di formazione professionale, legge 21
dicembre 1978, n. 845 (artt. 16 e 22, artt. 3, 4 e 5) e di disciplina
dell'apprendistato, legge 19 gennaio 1955, n. 25 (art. 21).
La norma impugnata, per espressa menzione del suo primo comma, si
collega alla legge-quadro sulla formazione professionale n. 845/1978
(in particolare all'art. 16 di tale legge), la quale ha ripartito
nella materia, gia' definita con l'art. 36 del d.P.R. n. 616/1977, i
poteri e le funzioni tra Stato e regioni. Va subito posto in luce che
la disposizione del d.-l. n. 196/1989 non introduce dichiaratamente
alcuna modificazione in questo aspetto di poteri, ma si limita a
richiamarlo, inserendosi in esso come norma di completamento di un
sistema preesistente. O, almeno, cio' e' quanto si ricava dalla
lettura del primo comma dell'articolo in esame, giacche' i commi
successivi, come vedremo meglio nel prosieguo, introducono invece
rilevanti modificazioni del quadro normativo, e cio' fanno in termini
surretizi e indiretti, nel tentativo evidentemente di nascondere o
mimetizzare i gravi aspetti di illegittimita' costituzionale di dette
modificazioni.
Secondo le ricordate norme del d.P.R. n. 616/1977 e della legge n.
745/1978, spettano alle regioni le funzioni legislative e le
corrispondenti funzioni amministrative nella materia della formazione
professionale, da intendersi come complesso di attivita' volta a
favorire la crescita morale e professionale del (futuro) lavoratore;
trattasi, in termini piu' precisi, di una attivita' pubblicistica o,
meglio, come si esprime la legge (art. 2 della legge n. 845/1978), di
una serie di iniziative costituenti un servizio di interesse
pubblico, rivolte certamente ad un primo inserimento del lavoratore
nel mondo della produzione, ma completamente distinte da tutto cio'
che attiene al costituirsi e svolgersi del rapporto di lavoro, ivi
compresi naturalmente gli aspetti retributivi, contributivi e
previdenziali. Il che si ricava con molta chiarezza da numerose
disposizioni: l'art. 36 del d.P.R. n. 616/1977, che esplicitamente
ribadisce la statualita' della disciplina del rapporto di lavoro
degli apprendisti; l'art. 2 della legge n. 845/1978, secondo cui la
formazione professionale si concretizza in interventi per la
diffusione delle conoscenze tecniche e pratiche; norma specificata
dell'art. 16, secondo comma, secondo cui i progetti per la
formazione, attuativi dei programmi e dei piani regionali, si
articolano in attivita' teoriche, tecniche e pratiche.
E' da sottolineare che tale disciplina "materiale" trova piena
corrispondenza nella disciplina dei profili "finanziari" delle
attivita' formative, quale risulta dall'art. 22 della legge n.
845/1978, ove sono con nettezza distinte le attivita' di formazione
professionale promosse dalle regioni, fa finanziarsi "nell'ambito del
fondo comune di cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281",
dalle "attivita' di formazione professionale rientranti nelle
competenze dello Stato", le quali trovano invece copertura "in
apposito capitolo dello stato di previsione della spesa del Ministero
del lavoro e della previdenza sociale"; secondo l'art. 18 della
medesima legge, spettano appunto allo Stato i profili della
formazione professionale che hanno maggiori connessioni con il
rapporto di lavoro vero e proprio (v. in particolare la lettera a)
dell'art. 18).
E' in questo quadro che deve collocarsi e leggersi la disposizione
dell'art. 16, terzo comma, della legge n. 245/1978, richiamata dalla
norma impugnata: in base a tale disposizione, "le regioni, per i fini
di cui all'art. 21 della legge 19 gennaio 1955, n. 25, stipulano con
gli istituti assicuratori convenzioni per il pagamento, a valere sui
fondi di cui all'art. 22, primo comma, della presente legge, delle
somme occorrenti per le assicurazioni in favore degli apprendisti
artigiani". Nel sistema che si e' illustrato, appare chiaro insomma
che l'onere contributivo-assicurativo che legittimamente puo' far
carico alle regioni e' soltanto quello corrispondente agli interventi
per la formazione posti in essere dalle regioni stesse: non quindi
l'obbligo a prestazioni contributive inerenti al rapporto di lavoro
dell'apprendista, ma quel piu', limitato, ed eventuale, obbligo
contributivo che puo' sorgere in occasione delle "attivita' teoriche,
tecniche e pratiche" in cui si concretizzano come detto gli
interventi regionali nel campo della formazione professionale. E'
solo per questa via, tra l'altro, che puo' trovare spiegazione la
previsione, ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978,
dell'utilizzo dello strumento convenzionale per regolare prodursi
dell'obbligo contributivo e la sua entita' saranno invero da
valutarsi di volta in volta, caso per caso, in relazione al tipo di
intervento formativo posto in essere: e la convenzione, data la sua
adattabilita' e flessibilita', si rivela allora mezzo adeguato.
E' ancora da dire, prima di passare ad una piu' puntuale
considerazione della norma impugnata, che il sistema, che si e'
brevemente illustrato, dei poteri e delle funzioni regionali
ricostruibile sulla base delle citate disposizioni del d.P.R. n.
616/1977 e della legge n. 845/1978, e' coerente e in armonia con il
quadro costituzionale del rapporto Stato e regioni, e in particolare
con l'attribuzione di materie ex art. 117 della Costituzione; con il
principio della corrispondenza tra funzioni legislative e funzioni
amministrative (art. 118 della Costituzione); con la fondamentale
previsione dell'autonomia finanziaria regionale ex art. 119 della
Costitutione.
La disposizione impugnata, apparentemente collegandosi, come
accennato, a questo quadro, vuole in realta' stravolgerlo: non solo
invero si configura, con detta disposizione, un sistema contributivo
obbligatorio a carico della regione, ma si cerca altresi' di
collegare detto obbligo contributivo al rapporto di lavoro
dell'apprendista, quasi che potesse ad un tratto venir meno la netta
e precisa distinzione tra servizio di interesse pubblico per la
formazione (regionale) rapporto di lavoro dell'apprendista (statale).
La dimostrazione piu' evidente di un tale inammissibile
capovolgimento la si ha considerando i termini della nuova disciplina
dettata con la norma impugnata per le convenzioni tra regione e
istituti assicurativi: tali "convenzioni" (ma e' chiaro che
l'espressione non corrisponde piu' al significato vero) vengono fatte
corrispondere a un comportamento doveroso che le Regioni sono tenute
sempre e comunque a porre in essere, indipendentemente dal tipo e
dalla quantita' di interventi per la formazione professionale
previsti e da realizzarsi nell'ambito dei piani regionali. Si tenta
insomma di introdurre e di porre a carico della regione un sistema di
assicurazione obbligatoria del rapporto di lavoro degli apprendisti
artigiani. E' solo accettando questo presupposto che gli altri
profili della "convenzione", come regolati dall'art. 6, possono
trovare giustificazione: cosi' e' a dirsi sia per la imposizione del
pagamento delle annualita' pregresse (sino al 1988) e dalle modalita'
della rateizzazione; sia, soprattutto, per il potere attribuito al
Ministro del tesoro di disporre d'ufficio l'accantonamento di somme
corrispondenti a dette annualita', sottraendole al fondo comune ex
art. 8 della legge n. 281/1970, nella ipotesi di mancata stipulazione
delle convenzioni (e cio', si badi, senza distinguere se la
convenzione non sia stipulata per fatto dell'istituto assicurativo,
piuttosto che per fatto della regione); sia infine, per il potere
ministeriale di ritenere o trattenere, in relazione alle annualita'
contributive successive al 1989 e fino a che le convenzioni non siano
stipulate, i corrispondenti importi sulle quote spettanti a ciascuna
regione a titolo di ripartizione del fondo comune.
E' appena il caso di sottolineare come pure il risvolto
"organizzativo" di un siffatto sistema contributivo sia del tutto
illegittimo: la regione non puo' essere invero un ente di mera
esecuzione ed erogazione nell'ambito di una struttura che ha il
proprio vertice nelle autorita' dello Stato (Ministro del tesoro;
Ministro del lavoro). Insieme all'art. 117, viene cosi' violato anche
l'art. 118 della Costituzione, sotto il profilo della limitazione
delle funzioni amministrative spettanti alle regioni. Alla regione
possono essere caricati oneri finanziari per le attivita' che
comunque rientrino nella sua competenza e che essa stessa conduca
attraverso i propri atti e le proprie strutture, non per attivita'
rientranti in competenze altrui.
Quanto all'art. 119, e' evidente come di fronte a un congegno come
quello costruito dalla disposizione impugnata, non si possa piu',
seriamente configurare un'autonomia finanziaria della regione;
gravissima e' comunque anche la violazione di un principio
costituzionale relativo al sistema finanziario dello Stato (art. 81,
ultimo comma, della Costituzione): la disposizione normativa
impugnata, pur introducendo un nuovo onere a carico della finanza
pubblica (da cui sarebbe troppo comodo pretendere di escludere, solo
a questi fini, la regione) non indica i mezzi per farvi fronte,
pretendere di far gravare il relativo onere su di un fondo, come
quello ex art. 8 della legge n. 281/1970, predeterminato e fissato
indipendentemente dalla considerazione degli importi contributivi in
questione.