Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato
con delibera n. 48025 del 6 novembre 1989, rappresentato e difeso
dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, e presso
quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, largo della Gancia,
1, come da mandato a margine del presente atto, contro il Presidente
del Consiglio del Ministri pro-tempore, per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 8 del d.-l. 9 ottobre 1989,
n. 338, recante "Disposizioni urgenti in materia di evasione
contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali e di sgravi
contributivi nel mezzogiorno e di finanziamento dei patronati"
Gazzetta Ufficiale 10 ottobre 1989.
F A T T O
La legge 19 gennaio 1955, n. 25, recante "Disciplina
dell'apprendistato", prevede per gli apprendisti, all'art. 21,
l'assistenza sociale obbligatoria per gli infortuni sul lavoro, le
malattie, l'invalidita' e vecchiaia, la TBC.
I contributi dovuti per tali assicurazioni dovevano essere versati
(art. 22) tramite acquisto di un'apposita marca settimanale.
Al pagamento dei contributi in favore degli apprendisti artigiani
provvedeva "senza onere e formalita' alcuna per gli imprenditori", il
Fondo per l'addestramento professionale dei lavoratori (F.A.P.L.),
istituito dall'art. 62 della legge 29 aprile 1949, n. 264 (art. 28);
l'erogazione della somme avveniva con decreto del Ministro del lavoro
e della previdenza sociale, secondo contratti da stipularsi tra il
fondo e gli istituti previdenziali.
Nel quadro della riforma della formazione professionale, attuata
con la legge 21 dicembre 1978, n. 845, e della attribuzione alle
regioni di competenze legislative e amministrative nella materia,
l'art. 16 della stessa legge n. 845/1978 stabili' che "la regione,
per i fini di cui all'art. 21 della legge 19 gennaio 1955, n. 25,
stipulano con gli istituti assicuratori convenzioni per il pagamento,
a valere sui fondi di cui all'art. 22, primo comma" della medesima
legge "delle somme occorrenti per le assicurazioni in favore degli
apprendisti artigiani".
A sua volta l'art. 22 della legge n. 845/1978 prevede che le
attivita' promosse dalle regioni sono finanziate "nell'ambito del
fondo comune di cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281",
al quale sono conferiti gli stanziamenti statali gia' attinenti alle
attivita' trasferite nonche' la disponibilita' del F.A.P.L. per
l'anno 1979.
Nella stessa legge si prevede la soppressione del Fondo
addestramento professionale lavoratori, la soppressione di tutti i
contributi a carico di enti diversi previsti a favore del F.A.P.L.
(art. 23), e l'abrogazione degli artt. 20 e 28 della legge n. 25/1955
(art. 16, ultimo comma).
L'onere per il pagamento dei contributi a carico della regione
scatta dunque, secondo il chiaro tenore dell'art. 16, solo con la
stipulazione delle convenzioni, in base e nei limiti delle stesse. A
tali convenzioni tra regioni e istituti assicurativi non si e' finora
potuti addivenire sia per le pretese eccessive degli enti
assicurativi (le stesse cifre sugli apprendisti artigiani fornite
dall'I.N.P.S. non sono mai state univoche, essendosi talvolta
scambiato il numero degli apprendisti artigiani con quello -
chiaramente maggiore - di tutti gli apprendisti), sia per la sordita'
del Governo di fronte all'esigenza di trovare soluzioni ragionevoli
alla vicenda.
Le ragionevoli richieste regionali sono cosi' sintetizzabili:
a) una convenzione-tipo valida per tutte le regioni, da
determinarsi negli stessi termini in cui vigeva il rapporto tra enti
e Stato;
b) un criterio, riconosciuto valido da tutte le parti, di
certezza statistica sul numero degli apprendisti artigiani;
c) una definizione univoca delle tariffe;
d) procedure atte a garantire una semplificazione dei sistemi di
conteggio.
Tali richieste non sono mai state ascoltate, e si e' lasciato che
il problema diventasse incandescente, specie tenendo conto che il
fondo comune regionale, in cui confluirono le disponibilita' del
F.A.P.L. per il 1979, e' andato col tempo decrescendo in termini
reali, e talora addirittura e' stato decurtato in termini nominali
(art. 2, primo comma, del d.-l. n. 677/1981), e che quindi le risorse
a disposizione della regione sono andate in sostanza diminuendo nel
tempo.
Per tutta risposta il Governo ha iniziato ad utilizzare l'arma
impropria della decretazione di urgenza: dopo un primo tentativo
effettuato con il d.-l. 20 novembre 1985, n. 649 (art. 3), il Governo
e' tornato alla carica con il "decretone" del 31 dicembre 1988, n.
548 (art. 11), poi i dd.-ll. nn. 110, 196 e 279 del 1989 gia'
impugnati, e infine, adesso - nonostante le contestazioni regionali -
con il d.-l. n. 338/1989 il cui art. 8 recita:
"1. - Le regioni a statuto ordinario comunicano, entro il 20
ottobre 1989, ai Ministri del lavoro e della previdenza sociale e del
tesoro la stipula delle convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma,
della legge 21 dicembre 1978, n. 845.
2. - Le convenzioni di cui al primo comma stabiliscono anche il
pagamento in cinque annualita' costanti dei contributi per gli anni
1988 e precedenti, senza gravami di interessi ed oneri accessori per
i contributi e la rateizzazione. Il limite massimo di dette
annualita' e' fissato, per ogni regione e per ciascuno degli anni
interessati alla rateizzazione, al 2% della quota del fondo comune ad
essa spettante, per l'anno 1989, ai sensi dell'art. 1 della legge 1º
febbraio 1989, n. 40, al netto delle somme di cui all'art. 9 della
legge 10 aprile 1981, n. 151, a carico delle singole regioni. In caso
di insufficienza della rateizzazione rispetto ai contributi dovuti,
il numero delle annualita' e', con i suddetti criteri,
automaticamente aumentato.
3. - In mancanza della stipula delle convenzioni il Ministero del
tesoro provvede ad accantonare, a valere sulle erogazioni spettanti
alle regioni per gli anni 1990 e successivi, ai sensi dell'art. 8
della legge 16 maggio 1970, n. 281, importi annuali corrispondenti a
quelli dovuti in forza del secondo comma.
Le somme accantonate vengono calcolate sulla base dei crediti
comunicati al Ministero del tesoro, entro il 15 novembre 1989, dal
Ministero del lavoro e della previdenza sociale e vengono corrisposte
agli istituti assicuratori entro il termine di ogni esercizio.
4. - Fino all'intervenuta stipula delle convenzioni, i contributi
dovuti da ogni regione per gli anni 1989 e successivi verranno
trattenuti sulle quote spettanti a titolo di ripartizione del fondo
comune afferente all'anno successivo a quello di competenza dei
contributi, sulla base dei crediti annualmente comunicati al
Ministero del lavoro e della previdenza sociale ai fini della
successiva erogazione a favore degli istituti assicuratori".
Cosi' facendo, il Governo ha inopinatamente abbracciato le tesi
degli istituti assicuratori, facendo proprie incondizionatamente le
pretese da essi sostenute circa l' an ed il quantum delle somme
richieste alle regioni, e scaricando su queste ultime oneri
insopportabili (ad esempio per la Lombardia si parla di oltre 150
miliardi, per le Marche di oltre 30 miliardi), a cui non corrisponde
nessun contributo statale, e per di piu' oneri attinenti a materia
(la previdenza sociale) in cui non vi e' nessuna competenza
regionale; anticipando altresi' e anzi sostituendo con il
decreto-legge le soluzioni giudiziarie che l'I.N.P.S. e l'I.N.A.I.L.
avevano piu' volte prospettato di voler promuovere.
L'art. 8 del d.-l. n. 338/1989 e' peraltro gravemente illegittimo
e lesivo dell'autonomia regionale per le seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Violazione dell'at. 77 della Costituzione.
Come si e' ricordato, la vicenda relativa ai contributi
assicurativi per gli apprendisti artigiani si trascina dal 1979: gia'
si era tentato di intervenire nel dicembre 1988; l'urgenza
dell'intervento normativo e' dunque totalmente assente, e difettano i
presupposti costituzionali per il ricorso al decreto-legge.
Di fronte al problema dell' an e del quantum dei contributi per
gli apprendisti artigiani, sarebbe stato, a dir poco, piu' corretto
che l'intervento seguisse l'ordinario procedimento legislativo,
nell'ambito del quale, fra l'altro, le regioni avrebbero potuto
esporre compiutamente le proprie ragioni.
Sotto altro profilo, non si puo' non sottolineare come il d.-l.
impugnato difetti, in contrasto con l'art. 15 della legge n. 400/1988
e quindi con l'art. 77 della Costituzione, di un contenuto specifico,
omogeneo, e corrispondente al titolo.
Queste violazioni dell'art. 77, come risultera' anche da quanto si
esporra' in seguito, si riverberano immediatamente in una lesione
delle competenze regionali.
2. - Violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione.
L'art. 8 del d.-l. n. 338/1989 accolla alle regioni oneri
previdenziali ed assicurativi la cui corresponsione le regioni stesse
hanno sempre contestato, non corrispondendo tale obbligo ad alcuna
competenza regionale in materia, e traducendosi in una
fiscalizzazione di oneri sociali operata in danno delle finanze
regionali, con palese violazione degli artt. 117 e 119 della
Costituzione.
Alle regioni infatti non spetta alcuna competenza in materia
previdenziale e tanto meno spettano competenze in ordine alla
fissazione della misura dei contributi, che rimane affidata, ai sensi
della legge n. 160/1975, a decreti del Ministro del lavoro: ora, la
fiscalizzazione degli oneri sociali per gli apprendisti artigiani e'
sicuramente misura legittima e ammissibile, ma deve essere sopportata
dalla collettivita' generale (e non a caso la misura degli oneri e'
determinata a livello centrale), non certo dalle regioni (che
peraltro hanno solo limitate competenze in materia di finanza, e
nessuna in materia previdenziale).
3. - Violazione degli artt. 81, quarto comma, e 119 della
Costituzione.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha sempre ritenuto
che l'art. 81, quarto comma, trovi applicazione anche per le leggi
che pongono nuove spese a carico di enti pubblici diversi dallo
Stato, e in particolare delle regioni: (giur. costante da Corte
costituzionale, sentenza n. 1/1966; v. da ultimo sentenze nn. 92/1981
e 307/1983): una legge non puo' accollare nuovi oneri alle regioni,
senza fornire ad esse gli strumenti finanziari per farvi fronte. Cio'
invece e' quanto succede con il d.-l. n. 338/1989, che accolla ex
lege alle finanze regionali contributi assicurativi e previdenziali,
il cui pagamento - comunque contestato nell' an e nel quantum avrebbe
dovuto essere disciplinato da apposite convenzioni (si noti che cio'
avrebbe consentito fra l'altro alle regioni di poter quantificare e
programmare il numero delle persone interessate e le modalita' di
erogazione delle somme).
Da una situazione in cui l'obbligo del versamento e la sua misura
dipendevano dalla stipula di apposite convenzioni tra regioni ed enti
assicuratori, e quindi dalla libera volonta' contrattuale delle
parti, si pretende di passare ad una imposizione ex lege dell'obbligo
di pagamento, in misura unilateralmente determinata dagli istituti
assicuratori, addebitando direttamente alle regioni le quote
comunicate dal Ministero del lavoro.
A tale obbligo di pagamento, precedentemente non esistente, sia
perche' contestato nell' an e nel quantum, sia perche' derivante
eventualmente solo dalle convenzioni, non fa riscontro alcuna
corresponsione di mezzi a parte dello Stato: alle regioni viene
imposto, per un numero di anni indeterminato, di rinunziare al 2%
della propria quota del fondo comune per coprire l'onere dei
contributi presuntivamente dovuti per gli anni passati, oltre che ad
una ulteriore quota percentuale del fondo, totalmente sconosciuta
perche' l'I.N.P.S. e l'I.N.A.I.L. non sono in grado di calcolarla,
per i contributi futuri.
La disposizione cosi' congegnata comporta per la regione un onere
cospicuo e non esattamente quantificabile (se non a posteriori), di
fronte al quale non sussiste un adeguato trasferimento di risorse per
il passato, ne' una garanzia di accrescimento del fondo comune per
gli esercizi futuri.
In ogni caso, sarebbe stato corretto, quanto meno, prima
determinare l'entita' dell'onere addossato alla regione e
confrontarlo con le somme trasferite dallo Stato per la formazione
professionale.
E' vero che, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 845/1978, al
fondo comune fu conferito "l'importo corrispondente alla
disponibilita' del fondo addestramento professionale lavoratori per
l'anno 1979": ma tale somma gia' nel 1979 era assolutamente
insufficiente a coprire i contributi che ogni regione avrebbe dovuto
pagare, e inoltre - soppresso il fondo e soppressi i contributi a
favore di esso - essa non e' stata in seguito accresciuta.
Su questo punto fondamentale della controversia, sulla congruita',
cioe', delle risorse assegnate alle regioni e con le quali esse
dovrebbero far fronte ai pagamenti dei contributi per gli apprendisti
artigiani, ben potrebbe la Corte, se del caso, utilizzare - senza che
cio' significhi sconfinare in valutazioni di merito - lo strumento
dell'ordinanza istruttoria, al fine di ottenere dalle competenti
amministrazioni statali e regionali dati certi e attendibili su cui
fondare le successive valutazioni.
E' comunque certo, come si e' accennato, che l'entita' delle somme
confluite nel fondo a seguito della soppressione del F.A.P.L. non e'
mai stata rivalutata dopo il 1979.
Le previsioni di spesa del F.A.P.L. tra il 1972-73 e il 1977-78
(cioe' tra l'anno di passaggio delle competenze per la formazione
professionale alle regioni e la soppressione del F.A.P.L. stesso)
sono state:
1972-73 .................................... L. 134.483.545.378
1973-74 ..................................... " 157.186.872.743
1974-75 ..................................... " 157.955.805.209
1975-76 ..................................... " 131.502.838.735
1976-77 ..................................... " 105.407.000.000
1977-78 ..................................... " 117.355.000.000
Nella composizione del fondo comune di cui all'art. 8 della legge
n. 281/1970, la componente costituita dai trasferimenti previsti
dall'art. 23 della legge n. 845/1978 e' tenuta evidenziata ed e'
inalterata dal 1979: non subisce cioe' nessuna rivalutazione.
Una fortissima rivalutazione hanno invece subito i contributi da
versare all'I.N.P.S. per gli apprendisti, che non sono piu'
determinati dalle aliquote previste dall'art. 22 della legge 19
gennaio 1955, n. 25, ma sono fissati annualmente mediante un decreto
del Ministro del lavoro ai sensi della legge 3 giugno 1975, n. 160.
I contributi sono cosi' passati dalle 920 lire settimanali
(comprensive dell'I.N.A.I.L.) del 1976 alle 1271 del 1979 fino alle
3800 lire del 1988.
Si e' venuta cosi' a determinare una situazione per cui il
Ministro del lavoro con proprio decreto rincara annualmente delle
spese considerate obbligatorie per le regioni, ma non viene
incrementata quella aliquota di dotazione finanziaria destinate a
farvi fronte.
E - si noti - il numero degli apprendisti e' aumentato, ed e'
destinato ad aumentare in ragione della convenienza che hanno le
imprese a servirsi di questo tipo di forza-lavoro.
Dell'intero contributo I.N.P.S. per gli apprendisti gravano sugli
imprenditori solo 32 lire: e tale cifra e' rimasta invece invariata
dal 1976.
L'accollo del contributo I.N.P.S. per gli apprendisti artigiani
sulle finanze pubbliche e' una classica misura di fiscalizzazione di
oneri sociali: ma se tale e' la sua natura, a sopportarne l'onere
deve essere tutta la collettivita' e non la regione (e il suo
bilancio).
Il d.-l. n. 338/1989 viola dunque gli artt. 81, quarto comma, e
119 (che impone alla legge di coordinare la finanza statale con
quella regionale) della Costituzione nella misura in cui accolla
autoritativamente (e non in seguito a convenzioni) il peso di una
fiscalizzazione di oneri sociali sul bilancio di enti esponenziali di
collettivita' parziali, quali le regioni.
Alla regione, dunque, tocca pagare cifre relative a oneri
fiscalizzati, il cui ammontare e' deciso da un soggetto terzo, ed e'
aumentato di circa tre volte dal 1979, senza che il fondo relativo a
tali pagamenti sia mai stato rivalutato³
La violazione dell'art. 81, quarto comma, si sostanzia
nell'accollo alle regioni di spese il cui ammontare non solo e' nel
tempo assolutamente indeterminato, ma cresce in relazione a due
fattori (aumento degli apprendisti; aumento dei contributi)
assolutamente non controllabili dalla regione: uno dei due fattori,
anzi, e' determinato direttamente dallo Stato (su evidente pressione
degli istituti assicuratori).
Cio' che stupisce comunque, e' che il Governo abbia sposato in
pieno il punto di vista degli enti assicuratori: di fronte alla
contestazione regionale sull' an e soprattutto sul quantum del
dovuto, lo Stato ha deciso che le somme dovute dalle regioni sono
"calcolate sulla base dei crediti comunicati al Ministero del tesoro,
entro il 15 novembre 1989, dal Ministero del lavoro e della
previdenza sociale....."³
Si tratta di una tecnica singolare: contestandosi un credito,
nella sua esistenza e nella sua quantita', invece che perseguire le
normali vie giudiziarie, si e' ritenuto miglior partito (piu' rapido
e sicuro) quello di ottenere dal Governo un decreto-legge col quale
si impone che le somme contestate siano in via autoritativa
trattenute nella misura vantata dal presunto creditore, sulle somme
spettanti al presunto debitore³
4. - Violazione degli artt. 24, 101 e 113 della Costituzione.
Come si e' accennato, la disposizione impugnata viene in sostanza
a regolare autoritativamente un rapporto fra regioni e istituti
assicurativi, definendone il contenuto in conformita' alle pretese di
questi ultimi e a danno delle regioni.
Ora, se si riconosce - come deve riconoscersi - che l'obbligo
corrispondente alle somme che oggi si vorrebbero trattenere alle
regioni in precedenza non sussisteva, almeno nella misura oggi
imposta, e' inevitabile constatare la violazione degli artt. 81,
quarto comma, e 119, della Costituzione.
Ma se, in denegata ipotesi, dovesse ritenersi che tale obbligo,
benche' contestato, gia' sussistesse, egualmente la disposizione
impugnata sarebbe illegittima, in quanto essa avrebbe la portata e
l'effetto di sostituire unilateralmente e autoritativamente una
determinazione legislativa ad un accertamento, effettuato nella
competente sede giurisdizionale e sulla base di una corretta
ricognizione dei presupposti, dell'esistenza e dell'entita' del
presunto obbligo.
In tal modo l'art. 8 del d.-l. n. 338/1989 verrebbe a violare
palesemente gli artt. 24, 101 e 113 della Costituzione, traducendosi
in una indebita interferenza nelle funzioni dell'autorita'
giudiziaria nonche' in una illegittima compressione del diritto,
spettante alle regioni, alla tutela giudiziaria nei confronti delle
pretese degli istituti assicurativi.