IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2238/88 r.g.,
proposto da Scozzari Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv. Guido
Di Stefano, elettivamente domiciliato in Palermo, via Resuttana n.
366, presso l'avv. T. D'Angelo, contro il Ministero della difesa,
distretto militare di Agrigento, in persona del Ministro pro-tempore,
rappresentato e difeso, come per legge, dall'avvocatura dello Stato
del distretto di Palermo, domiciliataria, per l'annullamento previa
sospensione, del provvedimento di chiamata alle armi di cui alla
cartolina di precetto n. 592 del 13 ottobre 1988 del distretto
militare di Palermo, pervenuta il successivo 19 ottobre 1988, in
forza della quale e' stata disposta la presentazione del sunnominato
Scozzari Giuseppe presso il 92º btg. f. "Basilicata" di Foligno per
il giorno 4 novembre 1988;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura dello
Stato per l'amministrazione intimata;
Visti gli atti depositati dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 4 luglio 1989, il primo
referendario dott. Calogero Ferlisi;
Uditi l'avv. G. Di Stefano per il ricorrente e l'avvocatura dello
Stato per l'amministrazione residente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Il sig. Scozzari Giuseppe ha chiesto ed ottenuto, per vari anni,
il rinvio del servizio militare perche' studente universitario (fino
al 31 dicembre 1987).
Non avendo presentato entro tale termine ulteriore istanza di
ritardo, il giovane, arruolato, veniva chiamato alle armi dal
distretto militare di Agrigento con cartolina n. 592 del 13 ottobre
1988, in forza della quale ne era disposta la presentazione presso il
92º btg. f. "Basilicata" di Foligno per il giorno 4 novembre 1988.
Avverso tale provvedimento l'interessato ha proposto ricorso
avanti questo tribunale amministrativo, con atto notificato e
depositato il 28 ottobre 1988, chiedendone l'annullamento con
vittoria di spese e deducendo violazione e falsa applicazione
dell'art. 21, secondo comma, della legge n. 191/1971, nonche' eccesso
di potere sotto il profilo del travisamento del presupposto e della
ingiustizia manifesta.
Sostiene, il ricorrente, che, in base al tenore testuale della
norma, l'amministrazione abbia l'obbligo, a pena di decadenza, di
chiamare alle armi i giovani arruolati, gia' ritardatari, non oltre
il primo scaglione, o al piu' il primo contingente, dell'anno
successivo alla cessazione del titolo del ritardo.
Ne discenderebbe, percio', la tardivita' e la illegittimita' della
cartolina precetto adottata - come nel caso di specie - oltre il
predetto termine perentorio.
Costituitasi in giudizio per l'amministrazione resistente,
l'avvocatura dello Stato non ha depositato difese scritte.
Con ordinanza collegiale n. 357/1988 veniva accolta l'istanza di
sospensione del provvedimento impugnato, proposta contestualmente
all'atto introduttivo.
Alla pubblica udienza del 4 luglio 1989 il procuratore del
ricorrente si e' riportato alle gia' esposte difese e conclusioni,
mentre il rappresentante dell'avvocatura dello Stato ha chiesto il
rigetto del gravame, ritenendolo infondato. La causa e' stata,
quindi, assunta in decisione dal collegio.
D I R I T T O
1. - La questione su cui la sezione e' oggi chiamata a
pronunziarsi e' gia' stata dalla stessa affrontata e risolta,
conformemente alla tesi prospettata nel ricorso in esame, con
sentenza n. 413 del 31 maggio 1988 (peraltro non isolata nella
materia di che trattasi: cfr. t.a.r. Veneto, n. 5 del 21 gennaio
1986), resa in fattispecie analoga alla presente.
Va rilevato, tuttavia, che il consiglio di giustizia
amministrativa per la regione siciliana in s.g., riesaminando il
problema in sede di giudizio di appello della predetta sentenza n.
413/1988, e' giunto a conclusioni difformi, accogliendo l'opposto
principio che la previsione normativa, secondo cui coloro che
fruiscono del rinvio sono tenuti a prestare il servizio militare con
il primo scaglione o contingente chiamato alle armi configurerebbe
solamente un obbligo nei confronti degli arruolati e non anche un
obbligo perentorio dell'amministrazione (dec. n. 110 del 21 marzo
1989).
Questo decidente, nel prendere atto della interpretazione della
norma enunciata dal giudice superiore, in forza della quale l'art.
21, secondo comma, della legge n. 191/1971 (che dispone: "cessato il
titolo al ritardo, coloro che ne fruivano sono tenuti a prestare il
servizio militare con il primo scaglione o contingente chiamato alle
armi se dell'Esercito o dell'Aeronautica, ovvero, se della Marina,
con uno degli scaglioni della classe di leva chiamata alle armi
nell'anno di cessazione del titolo al ritardo, o, al massimo, col
primo scaglione della classe successiva") consente
all'amministrazione militare di chiamare l'arruolato nell'Esercito o
nell'Aeronautica, gia' ritardatario, non appena possibile, anche dopo
il primo scaglione o contingente e, dunque, senza alcun limite
temporale perentorio al potere in tal modo esercitato interpretazione
alla cui stregua le censure prospettate nel ricorso oggi in esame
andrebbero disattese, conducendo alla reiezione del gravame - ritiene
tuttavia di doversi dar carico d'ufficio dell'esame della questione
di legittimita' costituzionale della norma di che trattasi:
all'evidenza rilevante ai fini della decisione della presente
controversia in dipendenza della ricostruzione ermeneutica operata
dal c.g.a. nella cennata pronuncia n. 110/1989.
2. - Osserva a tal proposito il collegio che l'art. 21, secondo
comma, della legge n. 191/1971, nella interpretazione enunciatane dal
giudice amministrativo di secondo grado (attraverso la pronuncia resa
dalla sua articolazione decentrata operante nella Regione siciliana),
collima con fondamentali principi costituzionali desumibili degli
artt. 3, 23, 52 e 97, primo comma, della Costituzione, per la parte
in cui non prevede che il termine per la chiamata alle armi degli
arruolati dell'Esercito e dell'Aeronautica, ivi disposto, sia
perentorio.
Occorre premettere che, in base all'attuale sistema normativo
relativo alla leva ed al reclutamento obbligatorio, ogni cittadino
italiano, di sesso maschile, per il solo fatto della nascita, e'
inserito in una "classe di leva" che, per l'appunto, coincide con
l'anno di nascita (art. 5 della legge n. 237/1964).
Poiche' la legge prevede la "chiamata delle classi alla leva"
(art. 2 della legge n. 191/1975 che ha sostituito l'art. 44 della
legge n. 237/1964), ogni cittadino e' posto nelle condizioni di
sapere che sara' chiamato alla leva nell'anno in cui compie il
diciottesimo anno di eta'; tale anno, altresi', identifica la
cosiddetta "sessione di leva" (art. 13 della legge n. 191/1975), che
decorre dal 1º gennaio al 31 dicembre dell'anno preso in
considerazione.
Se le operazioni di leva danno esito positivo, il cittadino e'
arruolato ed e' inserito nei "ruoli militari" a sensi dell'art. 8
della legge n. 237/1964. Dopo di che, questi, e', di norma, collocato
(art. 14, secondo comma, della legge n. 191/1975) in congedo
illimitato provvisorio in attesa di essere chiamato alle armi.
La "chiamata alle armi ha luogo per ordine del Ministro per la
difesa, nell'anno in cui i giovani arruolati compiono il
diciannovesimo anno di eta'" (art. 3, primo comma, della citata legge
n. 191/1975), salva la facolta' concessa allo stesso Ministro, di
anticiparla o ritardarla di un anno per "speciali circostanze" o
"contingenze straordinarie" (si veda la diversa formulazione
dell'art. 540 del r.d. 3 aprile 1942, n. 133, che, in un diverso
contesto costituzionale, consentiva, all'allora Ministro della
guerra, di chiamare alle armi i cittadini arruolati senza alcun
riferimento temporale preciso).
Dal quadro normativo oggi vigente si evince:
a) che le operazioni di leva e reclutamento poggiano su
procedimenti ed istituti tipizzati e che di conseguenza
l'amministrazione militare - in conformita' alla riserva di legge
sancita dall'art. 23 della Costituzione in ordine all'imposizione di
prestazioni personali - non ha alcun margine di discrezionalita',
fatte salve le espresse e tassative eccezioni sancite da specifiche
disposizioni legislative;
b) che il cittadino arruolato - in conformita' ai principi
desumibili dall'art. 52 della Costituzione - viene posto, attraverso
la predeterminazione dei procedimenti e la delimitazione dei poteri
della p.a., nelle condizioni di poter conoscere in anticipo i tempi
ed i modi entro i quali egli sara' assoggettato alla chiamata alle
armi e, dunque, di svolgere il relativo servizio con il minor danno
possibile per la propria posizione e situazione individuale.
Dalle superiori premesse deriva, in buona sostanza, che gli
aspetti temporali relativi alla chiamata alle armi, come in atto
disciplinata dalla legge n. 191/1975, e dalla legge n. 237/1964, non
implicano spazi di discrezionalita' amministrativa; cio',
verosimilmente, nell'intento, costituzionalmente rilevante, di far
si' che il servizio militare di leva soggiaccia alla riserva di legge
nei suoi aspetti piu' rilevanti e, comunque, non sia di particolare
pregiudizio per gli interessi del cittadino e, in particolare, per la
sua posizione di lavoro, attuale o potenziale.
Tale regola trova, peraltro, conferma nelle uniche due eccezioni
espressamente previste dalla ripetuta legge 191: quella che
attribuisce al Ministro la facolta' di chiamare alle armi gli
arruolati per contingenti o scaglioni (art. 3, terzo comma); ovvero
quella di anticipare o posticipare - ma di un solo anno - la chiamata
stessa (art. 3, secondo e quarto comma). A tal fine, pero', occorre
un apposito provvedimento di carattere generale, che deve essere
opportunamente motivato circa le "speciali circostanze", ovvero le
"contingenze straordinarie" che ne giustifichino l'emanazione.
Non e' superfluo ricordare che la stessa Corte costituzionale, con
sentenza n. 164/1985, riconoscendo la natura perentoria del termine
fissato dall'art. 3, secondo comma, della legge 15 dicembre 1972, n.
772 (relativa al servizio civile sostitutivo), ha sottolineato
l'esigenza di ordine costituzionale di circoscrivere al minimo
indispensabile i disagi connessi alla prolungata attesa del cittadino
per la chiamata agli obblighi connessi col servizio militare di leva.
Senonche' la ratio legis - garantista - che pure emerge nel
contesto della legge n. 237/1964 e della legge n. 191/1975, appare
totalmente capovolta nell'art. 21, secondo comma, di quest'ultima.
Qui, infatti, il legislatore avrebbe sancito il sostanziale arbitrio
dell'Amministrazione della difesa che, nel chiamare alle armi i
soggetti che hanno fruito del ritardo, verrebbe posta nelle
condizioni di esercitare il relativo potere quando meglio ritiene,
senza alcun limite temporale perentorio: ed e' di tutta evidenza come
una siffatta scelta legislativa oltre a non presentare coerenza col
resto delle norme esistenti in materia, non trovi alcun valido
supporto negli artt. 23 e 52 della Costituzione.
3. - Quanto alla dedotta violazione dell'art. 3 della
Costituzione, e' palese, ad avviso del collegio, la disparita' di
trattamento che la norma denunziata determina tra gli arruolati, gia'
ritardatari, dell'Esercito e dell'Aeronautica (assoggettati, come si
e' detto, ad un vero e proprio arbitrio circa il tempo della loro
chiamata alle armi dopo il ritardo) e quelli della Marina, per i
quali, viceversa, e' previsto che la chiamata alle armi deve avvenire
"... con uno degli scaglioni della classe di leva chiamata alle armi
nell'anno di cessazione del titolo al ritardo o, al massimo, col
primo scaglione della classe successiva" (art. 22, secondo comma).
L'espressione "al massimo" - la quale nel suo perentorio
significato letterale e logico e' di assoluta evidenza - non era,
peraltro, contenuta nel previgente art. 87 della legge n. 237/1964
(questo testualmente disponeva: "cessato il titolo al ritardo, coloro
che ne fruivano sono tenuti a prestare il servizio militare con il
primo scaglione o contingente chiamato alle armi se dell'Esercito o
dell'Aeronautica, ovvero con il primo scaglione della classe di leva
che sia chiamata alle armi per compiere la ferma, se della Marina")
sicche' la stessa diversita' letterale tra le disposizioni ricordate
evidenzia l'intento della disposizione successiva di collegare il
potere di chiamare il cittadino alla ferma in Marina a precisi limiti
temporali; il medesimo intento pero', ingiustificatamente, non viene
applicato anche per gli arruolati dell'Esercito e dell'Aeronautica,
presentando la scelta relativa evidenti sintomi del c.d. "eccesso di
potere legislativo".
Ne', a tal proposito, e' dato cogliere se, ed in che modo, la pur
differenziata disciplina della leva di mare (relativamente alla
durata della ferma ed al sistema di avviamento alla stessa, attuata
solamente tramite scaglioni - art. 17 della legge n. 191/1975 -)
possa giustificarne il diverso, opposto trattamento riservato, sotto
l'aspetto che qui interessa, alla leva delle altre Armi.
Un ulteriore profilo di disparita' di trattamento si coglie, poi,
nel fatto che gli arruolati gia' ritardatari, contrariamente agli
altri arruolati (i quali debbono essere chiamati, come si e' visto,
al diciannovesimo anno, salvo provvedimento generale e motivato del
Ministro di anticipo o proroga di un anno) vengono assoggettati ad
una incontrollabile alea temporale che dipende solamente o dalla
libera determinazione dell'Amministrazione della difesa, o, peggio,
dalla maggiore o minore capacita' organizzativa della stessa. Non si
tratta, pertanto, di postulare una situazione di privilegio (c.g.a.,
dec. n. 110/1989, citata) per gli arruolati gia' ritardatari (i
quali, ammettendo la perentorieta' del termine, verrebbero di fatto
esonerati dallo svolgere il servizio militare nell'ipotesi in cui
l'amministrazione non osservasse il termine medesimo) rispetto agli
arruolati non ritardatari (i quali sarebbero assoggettati al
principio di tassativita' delle cause di esonero dell'obbligo
militare), bensi' di estendere allo status dei primi - di arruolati
in attesa di ferma di leva - le medesime garanzie di certezza di cui
godono i secondi; ai quali ultimi la legge medesima consente di
conoscere con certezza che saranno assoggettati alla ferma di leva
nell'anno di compimento del diciannovesimo anno di eta', salvo
motivato provvedimento ministeriale di anticipo o proroga di un anno.
Non e' inopportuno rilevare, inoltre, come nulla autorizzi a
ritenere, stante la formulazione dell'art. 21, secondo comma, della
legge n. 191/1971, che l'incertezza sulla chiamata dell'arruolato,
gia' ritardatario, debba durare un solo anno (quello successivo alla
cessazione del titolo al ritardo) e non possa invece protrarsi anche
negli anni successivi.
Invero, dato che la norma indica un termine, laddove questo debba
interpretarsi come sollecitatorio anziche' perentorio (c.g.a., dec.
n. 110/1988, citata), nulla impedisce che la chiamata alle armi
avvenga, per gli arruolati in argomento, anche dopo piu' anni dalla
cessazione del ritardo.
Una tale inevitabile conseguenza, mentre da un lato finisce con
l'offrire all'amministrazione, relativamente al tempo della chiamata
alle armi, un margine di discrezionalita' che non trova alcun
riscontro nel sistema della legge, dall'altro pone il cittadino (che
abbia chiesto il ritardo della ferma di leva) nelle condizioni di non
poter adeguatamente programmare la propria vita ed i propri impegni
di lavoro (questi, infatti, non solo non puo' stabilire con certezza
con quale scaglione o contingente sara' chiamato ai doveri militari,
ma, addirittura, nemmeno in quale anno), con gravissimo pregiudizio
dei canoni costituzionali di cui agli artt. 3, 23, 52 e 97 della
Costituzione, sia singolarmente che unitariamente considerati.
Si noti, per completezza, che anche gli artt. 650 e 655 del r.d. 3
aprile 1942, n. 1133, non piu' vigenti, sancivano che alla cessazione
del ritardo l'arruolamento dovesse essere precettato a presentarsi
alle armi con la prima classe che veniva chiamata dopo il periodo di
ritardo, senza alcuna comminatoria di decadenza: una tale
disposizione, pero', poteva giustificarsi nel diverso contesto
giuridico e costituzionale allora esistente, in cui - come si e'
ricordato - non vi era ne' una copertura costituzionale della sfera
giuridica del cittadino comparabile a quella attuale, ne' una precisa
collocazione temporale della chiamata alle armi da parte del Ministro
della guerra (cfr. art. 540 del r.d. 3 aprile 1942, n. 1133).
E d'altronde il carattere storicamente innovativo, e piu'
marcatamente garantista, della attuale disciplina giuridica della
materia, lo si coglie nel raffronto dell'art. 3 della legge n. 191,
con il previgente art. 78 del d.P.R. n. 237/1964. L'uno, infatti,
fissa un preciso riferimento temporale per la chiamata alle armi (al
diciannovesimo anno d'eta') - delineando nel contempo le due precise
eccezioni prima ricordate -, l'altro invece ignorava un tale
riferimento ed, anzi, disponeva testualmente che la chiamata alle
armi aveva luogo per ordine del Ministro della difesa "...
normalmente nell'anno in cui i giovani compiono il ventunesimo anno
di eta'...", cosi' riconoscendo implicitamente all'amministrazione
una discrezionalita' di scelta temporale di amplissima portata.
4. - A rafforzare, poi, il dubbio che la norma in questione non
sia in armonia con i ricordati principi costituzionali, soccorre la
ulteriore considerazione che, una volta ritenuta l'assenza di un
termine perentorio entro cui esercitare la chiamata alle armi nel
periodo post/ritardo, l'Amministrazione della difesa divente "tout
court" destinataria della facolta' di esercitare il potere medesimo
anche oltre l'anno successivo a quello in cui e' cessato il ritardo.
Ancorche', nella specie, il provvedimento impugnato risulti essere
stato adottato entro l'anno successivo alla cessazione del ritardo,
tuttavia, in quanto l'art. 21, secondo comma, della legge n.
1191/1971 impedisce al cittadino soggetto alla ferma di leva
nell'Esercito o nell'Aeronautica (non a quello della Marina), di
prefigurarsi quando potra' e dovra' assolvere al proprio dovere
militare, risulta ulteriormente avvalorata la radicale
inconciabilita' della norma denunziata con i principi costituzionali
di eguaglianza e di riserva di legge in materia, avuto riguardo anche
alla esigenza, costituzionalmente rilevante ed evidenziata dalla
Corte (con la menzionata sentenza n. 164/1985), secondo cui
l'assoggettamento del cittadino alla ferma di leva deve attuarsi con
il minor danno possibile, nonche' del buon andamento della p.a.
5. - Ne' puo' parimenti ipotizzarsi che la norma trovi
giustificazione nelle difficolta' organizzative dell'Amministrazione,
connesse alla predisposizione della chiamata alle armi dei soggetti
ritardatari, giacche' tale assunto collide oggettivamente col
principio del buon andamento dell'amministrazione sancito dall'art.
97 della Costituzione.
La ratio del precetto costituzionale, contenuto nell'art. 97,
infatti, appare inconciliabile con qualsiasi scelta legislativa che,
come quella in argomento, risulti essere sostanzialmente ispirata al
principio secondo cui i ritardi ed i disguidi cui puo' andare
incontro la p.a. (nella specie quella della Difesa, nel programmare
l'avviamento alle armi dei soggetti che abbiano fruito del ritardo)
possono legittimamente ritorcersi, senza alcuna plausibile
giustificazione, in danno del cittadino.
Deve altresi' considerarsi che l'art. 656 del r.d. n. 1133/1942,
mai abrogato, ne' esplicitamente, ne' implicitamente, sancisce
l'obbligo dell'amministrazione militare di tenere aggiornato un
apposito elenco nominativo contenente le variazioni annuali dei
giovani ammessi al ritardo, di tal che e' la stessa legge che toglie
rilevanza alla sopra ipotizzata difficolta' dell'amministrazione di
avere una tempestiva informazione sui soggetti che cessano dal
ritardo e, quindi, di pianificare la chiamata degli arruolati
ritardatari in tempi legislativamente pre-fissati.
6. - Tanto meno puo' sostenersi, infine, ove la norma disponesse
un preciso termine a carattere perentorio, che i soggetti gia'
ammessi al ritardo verrebbero ad avere un vantaggio rispetto agli
arruolati non ritardatari, giacche' dal sistema delle norme vigenti
non si ricava affatto per questi ultimi la chiamata alle armi possa,
indiscriminatamente, essere disposta in base alla incondizionata
discrezionalita' dell'amministrazione e dunque in ogni tempo.
Anzi, in generale, l'istituto della chiamata alle armi, in quanto
rivolto ad imporre in concreto all'arruolato la prestazione personale
del servizio di leva, deve costituire atto dell'Amministrazione della
difesa, dovuto nei tempi e nelle forme dettate dalla legge, fatte
salve solamente le facolta' (di ritardo o di dispensa) espressamente
e tassativamente stabilite dalla stessa.
In definitiva, sembra al collegio che ogni cittadino debba sapere
con certezza almeno in quale anno sara' chiamato alle armi e cio'
impone che la legge disponga in modo tale che l'amministrazione operi
la effettuazione della ferma di leva secondo procedure e tempi
predeterminati. Ogni indeterminatezza del relativo regime giuridico,
che di fatto e di diritto faccia dipendere la chiamata alle armi da
eventi incerti ed aleatori (sia nel caso di arruolati ordinari che in
quello di arruolati ritardatari) e' tanto poco consono ai richiamati
precetti costituzionali, quanto poco omogeneo rispetto al quadro
generale delle norme attualmente vigenti in materia.
7. - In conclusione, sulla scorta delle fin qui esposte
considerazioni, sembra necessario rimettere la questione al vaglio
del giudice delle leggi, al fine di pervenire ad un definitivo
autorevole chiarimento del problema.