Ricorso della provincia autonoma di Bolzano in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta n. 7240 del 20 novembre 1989,
rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 21
novembre 1989 autenticata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli,
segretario generale e ufficiale rogante della giunta provinciale
(rep. n. 15741) - dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland
Riz, e presso il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma,
piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica per la
dichiarazione d'incostituzionalita' degli artt. 1, primo comma, 3 e 7
della legge 10 ottobre 1989, n. 349, per violazione degli artt. 89,
100 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (recante il t.u. delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige) e delle relative norme di attuazione approvate
con d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752, e successive modifiche ed
integrazioni.
F A T T O
1. - Come ripetutamente affermato da codesta ecc.ma Corte, la
tutela delle minoranze linguistiche costituisce - secondo quanto
stabilito da varie disposizioni dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) ed ancor prima
dall'art. 6 della Costituzione - uno dei principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale (sentenze nn. 312/1983, 289/1987 e
768/1988). E' ben noto come tale principio si concretizzi nella
provincia di Bolzano, secondo quanto stabilito in particolare
dall'art. 89 dello statuto T.-A.A., nell'istituto della c.d.
"proporzionale etnica": cioe' nella riserva ai cittadini appartenenti
ai diversi gruppi linguistici dei posti dei ruoli del personale
civile delle amministrazioni dello Stato aventi uffici nella
provincia e nella ripartizione dei posti stessi tra gli appartenenti
ai gruppi linguistici in proporzione alla consistenza dei medesimi
(art. 89, primo e terzo comma). Lo stesso art. 89 dello statuto
(quinto comma) garantisce inoltre al personale dei ruoli locali
suddetti la stabilita' di sede nella provincia.
Alla disciplina stabilita dall'art. 89 si collega poi anche quella
dell'art. 100 della statuto T.-A.A. (anch'essa diretta a garantire le
minoranze linguistiche) secondo cui "i cittadini di lingua tedesca
della provincia di Bolzano hanno facolta' di usare la loro lingua nei
rapporti con gli uffici giudiziari e con gli organi e uffici della
pubblica amministrazione situati nella provincia o aventi competenza
regionale...".
La suddetta disciplina statutaria ha avuto attuazione specialmente
con il d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752 (recante norme di attuazione
dello statuto T.-A.A. "in materia di proporzionale negli ufficiali
statali siti nella provincia di Bolzano e di conoscenza delle due
lingue nel pubblico impiego").
Il titolo primo di tale decreto e' particolarmente dedicato alla
attuazione del principio della conoscenza delle due lingue nel
pubblico impiego, che - secondo quanto stabilito del primo comma
dell'art. 1 - costituisce "requisito per le assunzioni comunque
strutturate e denominate ad impieghi nelle amministrazioni dello
Stato, comprese quelle con ordinamento autonomo, e degli enti
pubblici in provincia di Bolzano. Il titolo secondo del d.P.R. n.
752/1976 riguarda invece piu' specificamente l'istituto della
"proporzionale etnica". In particolare l'art. 8 dispone al primo
comma la istituzione dei "ruoli locali del personale civile delle
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, aventi
uffici nella provincia, stabiliti nelle tabelle contrassegnate con i
numeri da 1 a 20 allegate al presente decreto"; il successivo secondo
comma stabilisce che i posti dei ruoli suddetti sono riservati ai
cittadini appartenenti a ciascuno dei tre gruppi linguistici in
rapporto alla consistenza dei gruppi stessi; ed infine il terzo comma
ribadisce che (come gia' stabilito dal secondo comma dell'art. 89
dello statuto) le uniche eccezioni alla applicazione della disciplina
della proporzionale etnica al personale civile statale nella
provincia di Bolzano sono costituite dalle carriere direttive
dell'amministrazione civile dell'interno, dal personale della
publlica sicurezza e dal personale amministrativo del Ministero della
difesa.
Altre norme dello stesso d.P.R. n. 752/1976 disciplinano le
procedure di concorso per la copertura dei ruoli locali, prevedendo
una limitata possibilita' per le amministrazioni statali, nelle more
dell'espletamento dei concorsi e per inderogabili esigenze di
servizio, di comandare in provincia di Bolzano per non piu' di dodici
mesi personale dei ruoli generali (art. 14); esse inoltre
stabiliscono - anche in attuazione del principio del quinto comma
dell'art. 89 dello statuto - una assai limitata possibilita' di
destinare temporaneamente il personale dei ruoli locali a prestare
servizio fuori della provincia di Bolzano (art. 15).
Sempre in materia di garanzia della stabilita' di sede, si deve
anche ricordare, l'art. 11, primo comma, del d.P.R. n. 752/1976, il
quale stabilisce che l'amministrazione puo' trasferire il personale
dai ruoli locali ai corrispondenti ruoli generali solo a domanda ed
una volta trascorsi dieci anni dall'immissione nei ruoli locali;
mentre il secondo comma esclude il trasferimento dai ruoli generali a
quelli locali.
Infine, come gia' si e' detto in relazione all'art. 8, primo
comma, il d.P.R. n. 752/1976 reca in allegato le varie tabelle (che
ne costituiscono parte integrante) recanti i ruoli locali, distinti
per ogni amministrazione statale, con l'indicazione del numero dei
posti di ruolo distinti per qualifiche. La tabella 5 riguarda appunto
il Ministero delle finanze, amministrazione periferica delle dogane e
imposte dirette: al relativo ruolo locale (che riguarda gli uffici
del compartimento doganale di Bolzano e delle circoscrizioni doganali
di Bolzano e di Fortezza, nonche' quelli della ripartizione delle
imposte di fabbricazione di Bolzano e della zona di verificazione
delle imposte di fabbricazione di Merano) sono attribuiti
complessivamente duecentottantacinque posti.
2. - Cio' premesso, e' stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 250 del 25 ottobre 1989 la legge 10 ottobre 1989, n. 349,
intitolata "Delega al Governo ad adottare norme per l'aggiornamento,
la modifica e l'integrazione delle disposizioni legislative in
materia doganale, per la riorganizzazione dell'amministrazione delle
dogane e imposte indirette, in materia di contrabbando e in materia
di ordinamento ed esercizio dei magazzini generali e di applicazione
delle discipline doganali ai predetti magazzini generali, nonche'
delega ad adottare un testo unico in materia doganale e di imposte di
fabbricazione e di consumo".
Ai fini del presente ricorso, della disciplina stabilita da tale
legge viene innanzitutto in evidenza l'art. 1, primo comma. Esso
stabilisce che "Il Governo della Repubblica e' delegato ad adottare
uno o piu' decreti legislativi recanti norme per l'aggiornamento, la
modifica e l'integrazione delle disposizioni legislative in materia
doganale, secondo i principi e criteri direttivi di cui all'art. 2 e
nel termine di cui all'art. 6, primo comma, e di quelle sulla
organizzazione centrale e periferica dell'amministrazione delle
dogane e imposte indirette e sull'ordinamento del relativo personale
secondo i principi e criteri direttivi di cui all'art. 3 e nel
termine di cui all'art. 6, secondo comma, per meglio adeguarle, nel
rispetto della sicurezza fiscale, alle esigenze della produzione e
dei traffici, a quelle del funzionamento delle Comunita' europee ed
alla complessita' e peculiarita' del servizio".
Per quanto riguarda, poi, i principi e criteri direttivi della
delega contenuti nell'art. 3, questo stabilisce innanzitutto, alla
lett. a), che "sara' istituito, nell'ambito del Ministero delle
finanze, ed alle dirette dipendenze del Ministro, il dipartimento
delle dogane e delle imposte dirette, che sostituira' l'attuale
direzione generale delle dogane e delle imposte indirette e gli
uffici e servizi centrali e periferici da essa dipendenti".
La successiva lett. b) dello stesso art. 3 stabilisce poi che la
disciplina del nuovo dipartimento (dotato di autonomia organizzativa
e funzionale) dovra' in particolare prevedere l'articolazione del
dipartimento stesso in uffici centrali e periferici (lett. b), n. 1),
e che in particolare dovranno essere previsti, fra questi ultimi, non
piu' di quindici direzioni compartimentali (attualmente - in base al
d.m. 18 dicembre 1972 - i compartimenti doganali sono 45, gra cui
quello di Bolzano da cui dipendono le circoscrizioni doganali di
Bolzano e Fortezza); ed aggiunge inoltre (lett. b), n. 6) che tale
disciplina dovra' prevedere "la revisione dell'ordinamento e della
ripartizione territoriale degli uffici e l'unificazione di essi
laddove giustificate da una piu' efficiente organizzazione dei
servizi e da una migliore utilizzazione delle risorse: a seguito del
riordinamento del numero, della tipologia e della competenza degli
uffici del dipartimento, anche ai fini dell'attuazione del mercato
interno comunitario, con le procedure previste dall'art. 2 del citato
d.P.R. n. 266/1987, saranno stabilite le nuove piante organiche di
ciascuno di essi, tenuto conto del rispettivo carico di lavoro. Per
garantire la mobilita' del personale, i trasferimenti necessari per
la copertura delle nuove piante organiche potranno essere effettuati
con le procedure previste dall'art. 4 del citato d.P.R. n. 266/1987,
anche in deroga ai vincoli di permanenza massima degli impiegati in
determinate zone del territorio nazionale, tenendo conto delle
priorita' in relazione a situazioni oggettivamente rilevanti dei
singoli impiegati".
Ancora va richiamata la lett. f) dell'art. 3 della legge n.
349/1989, dove si stabilisce che le norme delegate dovranno prevedere
"un ruolo unico del personale addetto ai servizi centrali e
periferici del dipartimento"; mentre la lett. h) prevede un
incremento delle attuali dotazioni organiche e procedure abbreviate
per la copertura dei posti vacanti.
Infine rileva particolarmente ai fini del presente ricorso l'art.
7 della legge n. 349/1989, che nei suoi due commi cosi' disciplina il
procedimento per l'adozione dei decreti legislativi di cui all'art.
1:
"1. I decreti legislativi di cui all'art. 1 sono adottati a norma
dell'art. 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del
Ministro delle finanze, di concerto con i Ministri per la funzione
pubblica, degli affari esteri, del bilancio e della programmazione
economica, del tesoro, dell'agricoltura e delle foreste, dei lavori
pubblici, dei trasporti, dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, del commercio con l'estero e della marina
mercantile, previa deliberazione del Consiglio dei ministri.
2. Sugli schemi dei decreti delegati sara' richiesto il parere
delle competenti commissioni permanenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica, che dovra' essere espresso entro
sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente il termine
fissato, il Governo procede all'adozione dei decreti legislativi".
Orbene, la surriferita disciplina della legge 10 ottobre 1989, n.
349, viola l'autonomia costituzionalmente riconosciuta alla provincia
ricorrente e le relative disposizioni dello statuto speciale, onde
questa e' costretta ad impugnarlo per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione dell'autonomia e delle competenze provinciali di cui
agli artt. 89, 100 e 197 dello statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige, e relative norme d'attuazione (d.P.R. 26 luglio
1976, n. 752, spec. artt. 1 e segg., 8 e segg. e tabella 5).
1. - Si osserva preliminarmente che la provincia ricorrente non
contesta certo il potere del Parlamento e del Governo di procedere ad
una riforma della materia che costituisce l'oggetto della legge. Cio'
che essa deve lamentare e' piuttosto il fatto che, nel caso in
questione, volendo lo Stato procedere ad una revisione a livello
nazionale della organizzazione degli uffici doganali e delle imposte
indirette, nonche' del relativo personale, sia stata pero' del tutto
ignorata la speciale disciplina statutaria concernente tali uffici,
posta a tutela delle minoranze linguistiche esistenti nella
provincia.
Come gia' osservato da codesta ecc.ma Corte in occasione di altra,
ma per questo aspetto analoga controversia, il potere esclusivo dello
Stato di regolare e riformare l'organizzazione dei propri uffici e
servizi non toglie che, quando riforme siffatte vengono ad incidere
sulle attribuzioni provinciali (ivi compresi i principi e gli
istituti di tutela delle minoranze linguistiche) esse debbano essere
attuate nel rispetto delle norme e delle procedure costituzionali che
definiscono e garantiscono tali attribuzioni (sentenza n. 768/1988).
In particolare, ove la realizzazione di tali riforme comporti la
modificazione di una disciplina gia' stabilita dalle norme
d'attuazione dello statuto T.-A.A. (e tale e' anche la disciplina
stabilita dalle tabelle allegate ai decreti delegati recanti le norme
d'attuazione), occorre allora che tali modificazioni avvangano -
proprio a garanzia delle autonomie della provincia e delle minoranze
linguistiche la cui tutela e' ad essa affidata - secondo le procedure
inderogabilmente previste dallo statuto (art. 107) per la emanazione
delle norme d'attuazione e per le loro successive modificazioni.
Occorre cioe' che tali modificazioni siano adottate con apposito
decreto legislativo solo dopo che sia stato espresso il parere della
"commissione paritetica" sulle norme d'attuazione. Parere
obbligatorio, ma non vincolante: onde la procedura prescritta
dall'art. 107 dello statuto T.-A.A. non limita in modo sostanziale il
potere dello Stato di procedere alle modifiche delle norme di
attuazione ed alle riforme ritenute necessarie, ma stabilisce solo
l'onere per lo Stato di richiedere su di esse il parere della
commissione paritetica. Tanto piu' inderogabile, dunque, ne risulta
per lo Stato l'esigenza di rispettare tale procedura (come del resto
recentemente ribadito da codesta ecc.ma Corte, oltre che con la
citata sentenza n. 768/1988, specialmente con la successiva sentenza
n. 37/1989).
Non puo' esservi dubbio sul fatto che qualsiasi modifica (ed a
maggior ragione la eliminazione) della tabella n. 5 allegata al
d.P.R. n. 752/1976 non possa che avvenire con la speciale procedura
prevista dall'art. 107 dello statuto T.-A.A., perche' cio' consegue
al principio generale secondo cui per la modifica di un qualsiasi
atto normativo occorre un atto successivo dotato della medesima
"forza formale": quindi, nel caso in questione, un successivo decreto
legislativo emanato dopo che sia stata sentita la commissione
paritetica.
La tabella n. 5 costituisce, infatti, parte integrante ed
essenziale delle norme d'attuazione stabilite con il d.P.R. n.
752/1976. Ogni modifica, sia di carattere sostanziale che formale, di
tale tabella costituisce una modificazione delle norme di attuazione
statutaria che puo' avvenire solo attraverso la procedura dell'art.
107 dells statuto T.-A.A. Inoltre ogni modificazione dei posti
previsti nella tabella - e da essa individuati per numero e qualifica
- determina una modificazione dei posti dell'amministrazione
periferica del Ministero delle finanze cui e' applicabile la speciale
disciplina stabilita dall'art. 89 dello statuto T.-A.A. e d.P.R. n.
752/1976: onde si deve sempre richiedere il parere della commissione
paritetica ex art. 107 dello statuto.
2. - Alla luce di quanto precede risulta evidente la
incostituzionalita' della disciplina legislativa impugnata. Con essa,
infatti, da un lato si prevede la istituzione di nuovi uffici
periferici dell'amministrazione delle finanze e la revisione
dell'ordinamento e della ripartizione territoriale di quelli
esistenti (la qual cosa, in base al principio della riduzione dei
compartimenti doganali a non piu' di quindici (art. 3, primo comma,
lett. b), n. 1), dai quarantacinque oggi esistenti, potrebbe
comportare anche la eliminazione del compartimento di Bolzano); ma,
soprattutto, si stabilisce che, con la sostituzione del dipartimento
delle dogane ed imposte indirette all'attuale direzione generale
delle dogane e delle imposte indirette e con la revisione
dell'ordinamento e della ripartizione territoriale dei relativi
uffici, anche periferici, si proceda alla istituzione di un ruolo
unico nazionale del personale addetto ai servizi del nuovo
dipartimento (art. 3, primo comma, lett. f), ivi compreso il
personale degli uffici periferici, ed alla fissazione delle nuove
piante organiche di ciascuno degli uffici (art. 3, primo comma, lett.
b), n. 6): che si proceda, cioe', alla eliminazione del ruolo locale
attualmente stabilito dalla tabella 5 del d.P.R. n. 752/1986, che
viene cosi' ad essere abrogata.
La disciplina impugnata comporta, dunque, una modificazione
(eliminazione) della piu' volte citata tabella 5 che richiederebbe
comunque il rispetto della procedura stabilita dall'art. 107 dello
statuto. Ma con cio' essa comporta anche una sottrazione dei posti e
del personale dell'attuale ruolo locale di cui alla tabella 5 alla
disciplina della "proporzionale etnica", se non anche a quella della
conoscenza delle due lingue ed alle varie disposizioni stabilite in
materia dal d.P.R. n. 752/1976. Sottrazione, questa, non consentita
dall'art. 89 dello statuto T.-A.A.
3. - In particolare risultano incostituzionali e lesive dei
principi stabiliti dall'art. 89, quinto comma, dello statuto e
relative norme d'attuazione le norme contenute nell'art. 3, primo
comma, lett. b), n. 6, e lett. h), della legge impugnata, riguardanti
anche il personale e gli uffici del dipartimento dogane e imposte
indirette nella provincia di Bolzano.
Infatti l'art. 3, primo comma, lett. b), n. 6, stabilisce una
disciplina diretta a favorire la mobilita' del personale che e'
incompatibile con il prinicpio del quinto comma dell'art. 89 dello
statuto, che e' invece diretto a garantire la stabilita' di sede
nella provincia del personale dei ruoli locali (principio che trova
attuazione nel d.P.R. n. 752/1976, spec. artt. 11, 14 e 15). In
particolare la disposizione prevede delle procedure di trasferimento
per la copertura delle nuove piante organiche "anche in deroga ai
vincoli di permanenza minima degli impiegati in determinate zone del
territorio nazionale": quindi in puntuale contrasto con il vincolo di
stabilita' decennale previsto dall'art. 11, primo comma, del d.P.R.
n. 752/1976 per i trasferimenti a domanda dai ruoli locali al ruolo
generale, nonche' con il divieto assoluto di trasferimenti dal ruolo
generale a quello locale stabilito dal secondo comma dello stesso
art. 11. Ed in contrasto pure con l'art. 15 del d.P.R. n. 752/1986 il
quale stabilisce che una deroga alla disciplina sulla stabilita' di
sede puo' essere determinata da "gravi e motivate esigenze di
servizio", ma cio' solo per consentire una "destinazione temporanea"
del personale dei ruoli locali fuori dalla provincia di Bolzano, e
non gia' dei trasferimenti.
In secondo luogo il richiamato art. 3, primo comma, lett. h),
della legge impugnata, prevede un incremento delle dotazioni
organiche del personale del dipartimento e stabilisce che per la
copertura dei posti vacanti saranno previste "procedure rapide...
anche mediante concorsi basati sulla valutazione dei titoli
professionali e di cultura, salvi i casi di procedure ulteriormente
semplificate previste dalle disposizioni generali sul pubblico
impiego". Anche tale disciplina e' incompatible con i principi
stabiliti dall'art. 89 dello statuto e relative norme d'attuazione.
In particolare essa contrasta con la disciplina delle procedure
concorsuali per la copertura dei posti dei ruoli locali stabilita dal
d.P.R. n. 752/1976 (spec. artt. 12 e segg.), diretta a garantire il
rispetto dei principi statutari relativi alla proporzionale etnica ed
al bilinguismo; disciplina che - oltretutto - per far fronte alle
inderogabili esigenze di servizio che debbono essere comunque
soddisfatte non prevede gia' semplificazioni ed abbreviazioni delle
procedure concorsuali prescritte, ma espressamente consente solo che
nelle more dell'espletamento dei concorsi possa essere
temporaneamente "comandato" presso gli uffici della provincia di
Bolzano personale dei ruoli generali (art. 14 del d.P.R. n.
752/1976).
4. - Si e' gia' richiamata in precedenza la disciplina stabilita
dall'art. 7 della legge impugnata, relativa alla procedura per
l'adozione dei decreti legislativi delegati. Il secondo comma
dell'art. 7, in particolare, stabilisce che sugli schemi dei decreti
delegati dovra' essere richiesto il parere delle (sole) competenti
commissioni permanenti della Camera e del Senato.
Tale disciplina, stabilendo per l'adozione di decreti delegati che
incidano sulle norme di attuazione dello statuto T.-A.A. una
procedura diversa da quella prescritta dall'art. 107 dello statuto,
e' di per se' palesemente incostituzionale. Essa, prevedendo
espressamente il parere delle sole commissioni permanenti della
Camera e del Senato (e quindi escludendo la consultazione della
commissione paritetica ex art. 107 dello statuto), avvalora altresi'
la incostituzionalita' della disciplina sostanziale gia' stabilita
dal combinato disposto degli impugnati artt. 1 e 3 della legge n.
349/1989 e l'attualita' della lesione della propria autonomia
denunciata con il presente ricorso della provincia autonoma di
Bolzano.