Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'avvocatura generale dello Stato, nei confronti della
regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente della giunta
regionale, per la dichiarazione dell'illegittimita' costituzionale
della delibera legislativa, riapprovata dal consiglio regionale nella
seduta del 9 novembre 1989 e recante "credito agrario di conduzione
con provvista in valuta estera", delibera comunicata il 14 novembre
1989 al commissario del Governo nella regione.
Con telegramma 11 luglio 1989 e' stato disposto il rinvio ex art.
127, terzo comma, della Costituzione di delibera regionale approvata
dal consiglio regionale nella seduta dell'8 giugno 1989. La delibera
oggi sub judice ha riapprovato un testo identico al precedente
oggetto di rinvio.
La delibera regionale prevede la concessione di contributi "a
garanzia del rischio di cambio" assunto dagli istituti esercenti il
credito agrario per effetto di "provvista in valuta estera" di somme
poi "erogate" da detti istituti per "prestiti di conduzione" ad
imprenditori agricoli singoli o associate o a cooperative agricole. I
contributi regionali in questione palesemente incentiverebbero
l'indebitamento all'estero in valuta di alcuni operatori del credito
(o di intermediari ulteriori) rendendo meno conveniente l'alternativa
dell'indebitamento all'interno in moneta nazionale.
Questo risultato economico gia' di per se' rende evidente la non
compatibilita' con l'art. 117 della Costituzione della delibera
legislativa impugnata: eccede dalla competenza delle regioni
qualsiasi intervento diretto o indiretto sui flussi finanziari da e
per l'estero, intervento che in misura minore o maggiore influirebbe
sul valore esterno della moneta nazionale (ossia sui cambi).
Ne' puo' addursi che, rispetto agli ingenti volumi di risorse
finanziarie manovrabili da operatori privati, ben modesta si
rileverebbe l'incidenza della misura economica prevista dalla
delibera regionale (peraltro senza una quantificazione del temuto
onere). Anzitutto, l'intervento ipotizzato impegna il pubblico danaro
(seppur soltanto per una garanzia) e si svolge quindi fuori
dall'ambito privatistico. Ed inoltre dati meramente quantitativi non
possono essere assunti a crinale per la delimitazione delle
competenze regionali.
Nell'atto di rinvio ex art. 127 terzo comma, della Costituzione, il
Governo ha rammentato - oltre che (implicitamente ma evidentemente)
l'art. 117 della Costituzione - l'art. 109 del d.P.R. n. 616/1977.
Detto articolo non pone esplicitamente una regola generale: esso
pero' ambisce attuare all'art. 117 della Costituzione, e questo
parametro costituzionale ne costituisce il fondamento. Ora l'art. 117
della Costituzione non comprende ne' la moneta ed il credito, ne' men
che mai - la "provvista" all'estero (non rileva se diretta o tramite
intermediari) di risorse finanziarie, nell'elenco tassativo delle
"materie" di competenza regionale. Sicche' nell'ambito di che
trattasi, deve ritenersi:
che di regola le "funzioni sono rimaste allo Stato, e ad esso in
via esclusiva, senza che neppur occorra configurare questa o quella
funzione come "residuale"
che tassative e non estensibili sono le funzioni attribuite alle
regioni dall'art. 109 citato (e in precedenza dall'art. 1, lett. m)
del d.P.R. n. 11/1972).
Del resto queste ultime sono dallo stesso art. 109 descritte come
univocamente "applicative": infatti, nel comma primo e' ribadito "nei
limiti massimi stabiliti in base a legge dello Stato" e nel comma
quarto e' precisato che le Regioni possono determinare "criteri
applicativi" allorquando lo Stato esercita la sua competenza - che e'
rimasta generale - in tema di agevolazioni "dell'accesso al credito".
Cio' si osserva solo al fine di sistematica, posto che i contributi
"a garanzia" dei rischi assunti a livello di "provvista" da alcuni
operatori creditizi in realta' neppur sono qualificabili come
"interventi per agevolare l'accesso al credito".
L'atto di rinvio ex art. 127, terzo comma, della Costituzione
menziona altresi' l'art. 13 dela legge 22 dicembre 1984, n. 887
(legge finanziaria 1985).
Ora detto art. 13, commi terzo e seguenti, prevede una "garanzia
dello Stato per il rischio di cambio" in favore di alcuni istituti di
credito, ma pone limiti che non sono stati osservati dalla delibera
legislativa ora sub judice: quella normativa statale "aiuta" gli
operatori creditizi solo per il "credito agrario di miglioramento"
(ossia per investimenti fissi), solo "per le variazioni eccedenti il
2 per cento" (e quindi non anche per le minori oscillazioni nei
cambi), solo per la parte della "provvista" in valuta destinata ad
operazioni di durata ultraquinquennale, e solo fino ad un
controvalore massimo in linea capitale predeterminato nello stesso
articolo.
La delibera legislativa in esame non prevede alcuno di questi
limiti, e pone unicamente un limite (del 2% o del 4%) alla variazione
coperta da garanzia, limite che non esclude le variazioni minori (ad
esempio, del 2% esatto) e che inoltre e' in gran parte vanificato
dalle parole "in ragione d'anno".
Per di piu', la delibera legislativa neppur opererebbe in modo
automatico. All'art. 2 di essa si prevedono "convenzioni" in assenza
delle quali nessuna garanzia e' data; e la scelta degli istituti da
"convenzionare" rimane sostanzialmente affidata a libere
determinazioni degli amministratori regionali (e potrebbe essere
prossima una generale riforma del credito agrario). Il che puo' dar
luogo a concrete ingerenze nell' "ordinamento creditizio";
oltretutto, tali ingerenze potrebbero essere amplificate per cio' che
le "convenzioni" andrebbero a saldarsi con gli "accordi" di cui
all'art. 2, comma uno.
Analogo discorso potrebbe ovviamente farsi per le assegnazioni,
gli accrediti e le "suddivisioni" previsti dall'art. 2, comma due e
dall'art. 3, comma due, della delibera.
E' appena il caso di segnalare, da ultimo, il comma quattro
dell'art. 1, ove la parola di "beneficiario" in modo tutt'altro che
chiaro, con possibili riflessi sulla disciplina dei rapporti
interprivati.