ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale del decreto-legge 4 marzo
1989, n. 77, dal titolo: "Disposizioni urgenti in materia di
trasporti e di concessioni marittime" e nel giudizio per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro della marina
mercantile dell'8 marzo 1989 - adottato ai sensi dell'art. 9, sesto
comma, del decreto legge 4 marzo 1989, n. 77 - con il quale e' stato
disposto in ordine agli aumenti delle tariffe relative ai servizi
sovvenzionati di collegamento con le isole maggiori e minori,
promossi rispettivamente con ricorsi della Regione Sardegna,
notificati il 5 aprile e il 17 giugno 1989, depositati in
cancelleria, rispettivamente, il 10 aprile e il 27 giugno successivi
ed iscritti al n. 20 del registro ricorsi 1989 e al n. 12 del
registro conflitti 1989;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 1989 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e
l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Sardegna ha sollevato questione di legittimita' costituzionale nei
confronti del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77 (Disposizioni urgenti
in materia di trasporti e di concessioni marittime), convertito con
legge 5 maggio 1989, n. 160, e, in particolare, nei confronti
dell'art. 9, sesto comma, del medesimo decreto-legge, in base al
quale con decreto del Ministro della Marina mercantile, previa intesa
con il Ministro del Tesoro e delle Partecipazioni statali, le tariffe
dei servizi sovvenzionati di collegamento con le isole maggiori e
minori sono aumentate, dal 1 gennaio 1989, in modo da realizzare un
incremento medio del 25% e, nello stesso tempo, sono ridotte per i
residenti delle isole e per le merci, in considerazione della
rilevante importanza di tale trasporto per l'economia delle isole
stesse.
Ad avviso della ricorrente, tali disposizioni, le quali sono state
adottate unilateralmente dallo Stato senza alcuna forma di
collaborazione con la Regione, contrasterebbero con: a) l'art. 47,
secondo comma, dello Statuto speciale per la Sardegna, il quale
stabilisce che il Presidente della Giunta regionale "interviene alle
sedute del Consiglio dei Ministri, quando si trattano questioni che
riguardano particolarmente la Regione'; b) l'art. 53 del medesimo
Statuto, per il quale "la Regione e' rappresentata nella elaborazione
delle tariffe ferroviarie e nella regolamentazione dei servizi
nazionali di comunicazione e trasporti terrestri, marittimi e aerei
che possano direttamente interessarla'; c) le norme di attuazione
contenute nel d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 e, in particolare: gli
artt. 65 e 66, i quali prevedono che le determinazioni per
l'istituzione e la regolamentazione dei servizi nazionali di
comunicazione e di trasporto che interessano direttamente la Regione,
comprese quelle sulle relative tariffe, devono esser adottate con la
partecipazione del Presidente della Giunta regionale alle sedute del
Consiglio dei ministri, quando esse siano di competenza di
quest'ultimo organo, ovvero con la partecipazione di un
rappresentante regionale, quando quelle determinazioni siano di
competenza di organi collegiali diversi dal Consiglio dei ministri;
nonche' l'art. 67 che, nel caso in cui i predetti provvedimenti siano
assunti da un'autorita' individuale, prescrive che sia
"preliminarmente sentito il parere della regione, da emettersi non
oltre trenta giorni dalla richiesta".
Piu' in particolare, a sostegno della propria richiesta di
dichiarazione d'illegittimita' costituzionale, la Regione Sardegna
adduce due specifiche argomentazioni. Innanzitutto, sottolinea che
quella posta in essere dal decreto-legge impugnato sarebbe una
disciplina speciale, che non riguarda tutte le altre regioni
italiane, ma, avendo ad oggetto soltanto le tariffe per i servizi
nazionali di collegamento con le isole, concernerebbe direttamente e
particolarmente la Sardegna, come ha gia' riconosciuto questa Corte
con la sent. n. 627 del 1988. In secondo luogo, la partecipazione
regionale all'elaborazione della "istituzione e regolamentazione" dei
servizi nazionali di collegamento con la Sardegna dovrebbe essere
richiesta anche per la determinazione delle relative tariffe, essendo
quest'ultima ricompresa, a norma dell'art. 66 delle citate norme di
attuazione, nella predetta materia. Sicche' il fatto che il Consiglio
dei Ministri abbia deliberato l'impugnato decreto-legge senza che
fosse stato convocato per la relativa riunione il Presidente della
Giunta regionale sarda (a differenza di quanto avvenuto per altri
atti legislativi, quali il decreto-legge riguardante interventi sugli
impianti sportivi da utilizzarsi per i campionati mondiali di calcio
e la legge finanziaria del 1988) e il fatto che lo stesso decreto
abbia attribuito al Ministro della Marina mercantile il potere di
ridurre le tariffe ivi previste per i residenti e per le merci senza
vincolarlo alla previa richiesta del parere regionale, come invece
prescrive l'art. 67 del d.P.R. n. 348 del 1979, costituiscono,
secondo la ricorrente, evidenti motivi d'illegittimita' dell'atto
impugnato.
Un ulteriore e concorrente motivo d'incostituzionalita' viene
prospettato dalla ricorrente nei confronti dello stesso art. 9, sesto
comma, per violazione del combinato disposto dell'art. 77 della
Costituzione e delle norme statutarie invocate come parametro per le
precedenti censure, in quanto che le disposizioni impugnate, oltre a
riprodurre integralmente il testo dell'art. 4, sesto comma, del
decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 547, che non e' stato convertito
in legge, prevede un aumento delle tariffe decorrente,
retroattivamente, dal 1 gennaio 1989, vale a dire dalla data da cui
doveva decorrere l'aumento previsto dal precedente decreto-legge non
convertito. In altre parole, tale previsione sarebbe in contrasto,
generalmente parlando, con l'art. 77 della Costituzione, che vieta la
reiterazione dei decreti-legge non convertiti e, piu' specificamente,
con l'ultimo comma del predetto art. 77, per il fatto che il
decreto-legge reiterativo pretende di far salvi gli atti e gli
effetti sorti in base al decreto-legge non convertito, e pertanto
decaduti insieme al decreto-legge che li giustificava, in contrasto
con quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 302 del 1988
e poi confermato dall'art. 15, secondo comma, lett. d, della legge 23
agosto 1988, n. 400 ("Il Governo non puo', mediante decreto-legge...
regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non
convertiti"). E, sempre ad avviso della ricorrente, il vizio
denunciato non puo' intendersi "superato" dalla legge di conversione,
poiche' la novazione della fonte da essa comportata non potrebbe
sanare i vizi di costituzionalita' da cui sarebbe inficiata la
relativa disciplina.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri per
chiedere il rigetto delle prime due censure e l'inammissibilita'
della terza.
Riguardo all'asserita violazione degli artt. 47, secondo comma, e
53 dello Statuto, nonche' delle relative norme di attuazione,
l'Avvocatura dello Stato ricorda, innanzitutto, come questa Corte,
con le sentenze nn. 151 e 162 del 1974, abbia stabilito che la
partecipazione del Presidente della Giunta regionale alle sedute del
Consiglio dei ministri non debba aver luogo quando questo sia
chiamato a deliberare su atti legislativi ovvero su atti costituenti
presupposti al procedimento legislativo vero e proprio, in
particolare sui decreti-legge, quale che sia l'interesse regionale
coinvolto. In secondo luogo, le disposizioni impugnate non
toccherebbero quel particolare e diretto interesse della Regione
Sardegna cui si riferisce l'art. 47 St. Sa., sia perche'
concernerebbero servizi sovvenzionati di collegamento con tutte le
isole e, pertanto, interessanti il territorio di numerose regioni;
sia perche' rientrerebbero nel quadro di una disciplina unitaria di
risanamento della finanza pubblica vo'lta ad alleviare l'onere delle
sovvenzioni statali e, quindi, a soddisfare un interesse dell'intera
comunita' nazionale; sia perche', salvo quanto disposto dall'art. 66
del d.P.R. n. 348 del 1979 per le deliberazioni adottate "in sede
diversa dal Consiglio dei ministri", per le altre deliberazioni la
determinazione delle tariffe non potrebbe ritenersi compresa nella
"regolamentazione" dei servizi nazionali di comunicazione, la cui
deliberazione esige la partecipazione regionale. In linea di fatto,
osserva comunque l'Avvocatura dello Stato, non puo' trascurarsi che
il decreto-legge impugnato e' collegato alla manovra di finanza
pubblica ( ex art. 1-bis, lett. c della legge n. 468 del 1978) e alla
legge finanziaria del 1989 (legge n. 541 del 1988), per l'esame del
cui disegno di legge in Consiglio dei ministri, avvenuta
contestualmente a quello dei decreti-legge collegati, furono
convocati a suo tempo, se pure per mere ragioni di opportunita', i
Presidenti delle regioni a statuto speciale.
Per quanto riguarda la pretesa violazione dell'art. 67 delle norme
di attuazione da parte dell'attribuzione al Ministro della Marina
mercantile del potere di riduzione delle tariffe per i residenti
nelle isole e per le merci senza la contestuale previsione di un
parere regionale, l'Avvocatura rileva che l'infondatezza della
censura sarebbe evidenziata dal fatto che la norma impugnata non
disciplina per alcun verso il modo di esercizio del relativo potere.
Infine, a giudizio dell'Avvocatura dello Stato, sarebbe
inammissibile, per difetto di interesse, la censura prospettata con
riguardo all'art. 77 della Costituzione, in quanto la reiterazione
del decreto-legge non convertito e la decorrenza retroattiva degli
aumenti tariffari ivi previsti non comporterebbero alcuna
interferenza nei confronti delle competenze regionali.
3. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato per l'asserita lesione delle competenze ad essa assicurate
dall'art. 53 dello Statuto speciale, nonche' dagli artt. 65, 66 e 67
del d.P.R. n. 348 del 1979, in seguito all'emanazione del decreto del
Ministro della Marina mercantile 8 marzo 1989, adottato ai sensi
dell'art. 9, sesto comma, del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77
(convertito con legge n. 160 del 1989), con il quale e' stato
disposto, con decorrenza 1 gennaio 1989, in ordine alla riduzione
delle tariffe relative ai servizi sovvenzionati di collegamento con
le isole in assenza del parere della Regione Sardegna. Con
motivazioni identiche a quelle esposte nel ricorso per illegittimita'
costituzionale riferito nel precedente punto n. 1, la Regione
Sardegna conclude che la mancata richiesta del parere regionale in
previsione dell'adozione del decreto impugnato costituirebbe una
violazione dell'art. 53 dello Statuto speciale, come attuato, in
particolare, dall'art. 67 del d.P.R. n. 348 del 1979, nonche' del
principio di "leale cooperazione", costantemente affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte in relazione ai rapporti fra Stato e
regioni. Su tale base, la ricorrente chiede altresi' l'annullamento
del decreto impugnato.
4. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri per
chiedere la reiezione del ricorso, facendo peraltro riserva di
deduzione negli ulteriori scritti difensivi.
5. - In prossimita' dell'udienza la Regione Sardegna ha presentato
un'ulteriore memoria che, in previsione di una possibile riunione dei
giudizi, tratta congiuntamente gli oggetti di ambo i ricorsi
riferiti.
Oltre a ribadire argomenti addotti nei precedenti scritti
difensivi, la ricorrente, nel negare la sostenibilita' della tesi per
la quale non sarebbe richiesta la partecipazione del Presidente
regionale alle sedute del Consiglio dei ministri relative a
deliberazioni di atti legislativi, osserva come questa vecchia
interpretazione si fondava sul presunto carattere generale e astratto
degli atti legislativi, carattere che non ricorrerebbe nel caso,
laddove si e' in presenza di un decreto-legge dotato di un contenuto,
chiaramente provvedimentale, di determinazione di aumenti tariffari.
E, proprio in casi del genere, ove si seguisse la tesi contestata, si
aprirebbe la strada al Governo per violare il principio cooperativo,
nel senso che si consentirebbe di eludere le norme statutarie, che
esigono il coinvolgimento delle regioni direttamente interessate,
attraverso la libera scelta di conferire a un determinato
provvedimento la veste formale di un atto legislativo anziche' quello
di un atto amministrativo. Del resto, continua la ricorrente, quel
remoto indirizzo interpretativo, il quale sembra superato dalla piu'
recente sent. n. 70 del 1987 di questa Corte, e' anteriore all'art.
19, secondo comma, delle norme di attuazione dello Statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige contenute nel d.P.R. 1 febbraio 1973, n.
49, che, in applicazione dell'art. 40 di quello Statuto (analogo
all'art. 47 di quello sardo), ha espressamente previsto la
partecipazione del Presidente regionale (e di quelli provinciali)
alle sedute del Consiglio dei ministri, allorche' questo sia chiamato
ad approvare, non solo atti amministrativi, ma anche disegni di legge
o atti con valore di legge. E, poiche' tale norma rimanda a un
principio comune ad altre regioni speciali, essa non potrebbe non
avere, secondo la ricorrente, un essenziale valore interpretativo
anche nei confronti degli artt. 47 e 53 dello Statuto sardo.
Parimente infondate sono, sempre a giudizio della ricorrente,
altre argomentazioni addotte dall'Avvocatura dello Stato.
Innanzitutto, sarebbe illogico ritenere che l'inclusione della
determinazione delle tariffe nella "regolamentazione" dei servizi
nazionali di comunicazione con la Sardegna possa valere solo per i
provvedimenti di minor rilievo, come quelli previsti dall'art. 66 del
d.P.R. n. 348 del 1979, e non per quelli analoghi di maggior
importanza, previsti nell'art. 65 delle stesse norme di attuazione.
In secondo luogo, non sarebbe vero che l'art. 9, sesto comma del
decreto-legge impugnato non contenga la disciplina del modo di
esercizio del potere di riduzione delle tariffe proprio del Ministro
per la marina mercantile, poiche' esso prevede una fase di esercizio
dello stesso, consistente nella "previa intesa" con il Ministro del
tesoro e con quello delle partecipazioni statali.
Infine, quanto alla pretesa violazione del combinato disposto
formato dall'art. 77, u.c., della Costituzione e dagli artt. 47 e 53
dello Statuto speciale, la ricorrente insiste, in particolare,
nell'asserito rilievo che l'avvenuta conversione non faccia venir
meno gli specifici vizi del decreto-legge, quantomeno in relazione al
caso in esame. Con riferimento a quest'ultimo, la ricorrente osserva,
per un verso, che la mancata previsione del parere regionale da parte
del decreto-legge e' rimasta immutata anche nella legge di
conversione, perpetuando cosi' in essa un vizio materiale che era
gia' presente nel decreto-legge, e, per altro verso, che in un regime
a costituzione rigida un vizio di costituzionalita' attinente alla
procedura di un decreto-legge (in ipotesi la mancata partecipazione
del Presidente regionale alla seduta di approvazione dello stesso)
non puo' essere sanato retroattivamente da una fonte, come la legge
di conversione, la cui forza e' pari a quella dell'atto viziato
(tanto piu' che quella stessa legge puo' ritenersi viziata per non
aver provveduto il legislatore a consultare esso stesso, in sede di
conversione, il Presidente della Regione sarda). Certo, conclude la
ricorrente, ben potrebbe la legge di conversione far salvi gli atti e
i rapporti sorti in base al decreto non convertito (come ha fatto
l'art. 2, secondo comma, della legge n. 160 del 1989), ma non
potrebbe convalidare e convertire senza emendarla la norma del
decreto- legge successivo che intendeva illegittimamente regolare i
rapporti sorti in base alla disciplina del precedente decreto non
convertito.
6. - In prossimita' dell'udienza il Presidente del Consiglio dei
ministri ha presentato una memoria con la quale porta argomenti per
resistere al conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione
Sardegna (v., supra, punto 3).
L'Avvocatura dello Stato insiste, innanzitutto, sulla distinzione
fra "regolamentazione" dei servizi nazionali di comunicazione (per la
quale e' richiesta la partecipazione del Presidente regionale alle
sedute di approvazione) e "determinazione delle tariffe", distinzione
che si dedurrebbe dallo stesso art. 53 St. Sa., che oppone
"l'elaborazione delle tariffe ferroviarie" alla "regolamentazione dei
servizi nazionali di... trasporti terrestri". In questo quadro,
l'art. 66 delle norme di attuazione, che comprende la determinazione
delle tariffe nella regolamentazione dei servizi di comunicazione,
sarebbe una norma che, in quanto derogatoria rispetto al predetto
principio generale (presente pure nello Statuto siciliano all'art.
20), dovrebbe essere considerata come di stretta interpretazione.
In secondo luogo, il decreto ministeriale impugnato non potrebbe
esser qualificato, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, come un
provvedimento tariffario, essendo stato adottato, invece, in vista di
finalita' sociali di rilevante carattere generale (espresse nella sua
parte motiva), quali quelle di assicurare adeguatamente la mobilita'
dei residenti nelle isole e di non compromettere la possibilita' di
ulteriore sviluppo economico delle isole stesse.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi presentati dalla Regione Sardegna, i cui
estremi sono indicati in epigrafe, sono strettamente connessi, dal
momento che attengono a questioni di legittimita' costituzionale e ad
asserite lesioni della sfera di competenze assicurata alla stessa
Regione Sardegna coinvolgenti le medesime norme di legge (art. 9,
sesto comma, del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77, convertito nella
legge 5 maggio 1989, n. 160), le quali costituiscono, una volta,
l'oggetto del giudizio e, un'altra volta, il fondamento legislativo
del potere contestato. I relativi giudizi, pertanto, vanno riuniti
per essere discussi congiuntamente e per essere decisi con un'unica
sentenza.
2. - Il ricorso presentato dalla Regione Sardegna per chiedere la
dichiarazione d'illegittimita' costituzionale di parte dell'art. 9,
sesto comma, dell'anzidetto decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77
(Disposizioni urgenti in materia di trasporti e di concessioni
marittime), pone al giudizio di questa Corte tre distinte questioni:
a) se il citato art. 9, sesto comma, nello stabilire aumenti di
tariffe per i servizi sovvenzionati di collegamento con la Sardegna
senza che il Presidente della regione stessa sia stato convocato per
intervenire nelle sedute del Consiglio dei ministri aventi all'ordine
del giorno la trattazione e la deliberazione dei relativi
provvedimenti, violi gli artt. 47, secondo comma, e 53 dello Statuto
speciale per la Sardegna (l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3), nonche'
le relative norme di attuazione (art. 65, d.P.R. 19 giugno 1979, n.
348), che prescrivono la partecipazione del Presidente regionale
all'elaborazione della disciplina sui servizi nazionali di
comunicazione che riguardano particolarmente la Sardegna;
b) se lo stesso art. 9, sesto comma, nel conferire al Ministro
della marina mercantile il potere di determinare, previa intesa con i
Ministri del tesoro e delle partecipazioni statali, le riduzioni di
tariffa da applicare ai residenti nelle isole e alle merci senza
prevedere contestualmente la richiesta del parere regionale, violi
l'art. 53 dello Statuto speciale per la Sardegna, come attuato
dall'art. 67 del gia' citato d.P.R. n. 348 del 1979, che prescrive
quel parere come requisito procedurale dei provvedimenti di
"autorita' individuali" dello Stato riguardanti la "regolamentazione,
comprese le tariffe per viaggiatori e merci," dei servizi nazionali
di comunicazione con la Regione Sardegna;
c) se il medesimo art. 9, sesto comma, nel riprodurre
integralmente disposizioni contenute in un precedente decreto-legge
non convertito e nel far decorrere retroattivamente l'aumento delle
tariffe ivi previsto dalla stessa data di decorrenza stabilita dal
precedente decreto-legge, violi il combinato disposto formato dagli
artt. 77, u.c., della Costituzione (come attuato dall'art. 15,
secondo comma, lett. d, della legge 23 agosto 1988, n. 400) e
dall'art. 53 dello Statuto speciale per la Sardegna (come attuato
dagli artt. 66 e 67 del d.P.R. n. 348 del 1979), in quanto,
contenendo in pratica una regolamentazione dei rapporti sorti in base
al precedente decreto-legge non convertito, si porrebbe in contrasto
con la riserva al Parlamento di tale potere e con il conseguente
divieto imposto al Governo di disporre quella regolamentazione.
3. - Va, innanzitutto, dichiarata l'inammissibilita' dell'ultima
delle censure riferite (v. punto precedente, sub c).
La mancanza di interesse della Regione Sardegna in ordine alla
questione ora considerata appare prima facie dal fatto che una norma
identica a quella di cui si chiede l'annullamento e' contenuta nella
legge di conversione del decreto- legge n. 77 del 1989 (art. 1,
secondo comma, legge 5 maggio 1989, n. 160).
Piu' in particolare, secondo la ricorrente, l'art. 9, sesto comma,
del decreto-legge n. 77 del 1989, sarebbe costituzionalmente
illegittimo in quanto, nello stabilire la decorrenza dell'aumento
delle tariffe ivi previsto a partire dal 1 gennaio 1989 (cioe' dalla
data d'inizio dell'efficacia del precedente decreto-legge non
convertito, n. 547 del 1988), conterrebbe in quella disposizione una
norma implicita - contraria all'art. 77, u.c., della Costituzione e
all'art. 15, secondo comma, lett. d, della legge n. 400 del 1988, che
espressamente vietano al Governo di "regolare i rapporti giuridici
sorti sulla base dei decreti non convertiti" - vo'lta a far salvi gli
atti e gli effetti posti in essere sul fondamento del decreto- legge
non convertito.
Non vi puo' esser dubbio che il decreto-legge sia una fonte
incompetente a regolare i rapporti giuridici sorti in base a
precedenti decreti non convertiti e che, in generale, una
disposizione di decreto-legge la quale stabilisca una decorrenza dei
propri effetti a partire dalla data di entrata in vigore del
precedente decreto non convertito possa suscitare seri dubbi circa la
correttezza dell'operato del Governo alla luce dei citati artt. 77
della Costituzione e 15 della legge n. 400 del 1988. Tuttavia, non si
puo' negare che, per un verso, la decorrenza dell'aumento delle
tariffe dei servizi nazionali di collegamento con le isole a partire
dall'inizio dell'anno 1989 possa avere una sua giustificazione di
carattere finanziario e contabile e, per altro verso, che la clausola
di salvezza degli effetti prodotti sulla base del decreto-legge non
convertito e' una norma implicitamente desumibile da quella
disposizione, la quale e' stata comunque "assorbita", in tutta la sua
portata normativa, dall'espressa disposizione dell'art. 1, comma
secondo, della legge di conversione 5 maggio 1989, n. 160 ("Restano
validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli
effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti sulla base del
decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 547"). Sicche', dal momento che
la conversione comporta il mutamento della qualificazione formale che
le disposizioni traggono originariamente dal decreto-legge che le
contiene con la qualificazione propria dell'atto di conversione
(legge ordinaria) e dal momento che la fonte competente a regolare i
rapporti rimasti in sospeso a seguito della mancata conversione,
cioe' la legge, ha autonomamente disciplinato quei rapporti, vi
sarebbe una norma quella implicita, ipoteticamente desumibile
dall'art. 9, sesto comma, del decreto-legge convertito - che avrebbe
il medesimo significato della clausola di salvezza dei rapporti
rimasti in sospeso, contenuta nell'art. 1, secondo comma, della legge
di conversione e il cui eventuale annullamento, pertanto, sarebbe
privo degli ipotizzati effetti sulle competenze della ricorrente.
Ma, pur se si volesse prescindere da tutto cio', ai fini della
dimostrazione della mancanza di interesse della ricorrente appare di
determinante importanza un ulteriore argomento.
Nel prospettare la presunta violazione del combinato disposto
formato dall'art. 77 della Costituzione e dall'art. 53 dello Statuto
da parte dell'art. 9, sesto comma, la ricorrente invoca a suo favore
un caso gia' deciso da questa Corte
(v. sent. n. 302 del 1988). In esso, sulla base del rilievo che la
ripetuta reiterazione del decreto- legge e la sua decadenza per
mancata conversione cospiravano nel senso di spostare continuamente
il momento di decorrenza delle istanze di parere ivi previste
(collegato all'inizio di efficacia del decreto stesso) e di
vanificare cosi' la competenza regionale (altrove garantita) di
emettere il predetto parere, si dichiarava l'illegittimita'
costituzionale in parte qua della relativa norma per violazione del
combinato disposto formato dagli artt. 77, 117, e 118 della
Costituzione. Tuttavia, questo precedente e' male invocato dalla
Regione Sardegna, poiche' non si attaglia affatto al caso sottoposto
al giudizio in questione, nel quale la ricorrente lamenta in realta'
la lesione, da parte del Governo, di competenze riservate dall'art.
77, u.c., della Costituzione al Parlamento. Appare pertanto evidente
che la ricorrente, nonostante la formale prospettazione come
parametro di costituzionalita' di un "combinato disposto" formato
dall'art. 77 della Costituzione e da alcune norme dello Statuto
speciale della Sardegna, difetta di quell'interesse a ricorrere,
qualificato dalla finalita' di ripristinare l'integrita' di proprie
competenze, che questa Corte, con giurisprudenza da tempo
consolidata, considera requisito di ammissibilita' nei giudizi di
legittimita' costituzionale intentati dalle regioni contro atti
legislativi dello Stato (v., ad esempio, sentt. nn. 111 del 1972, 151
del 1974, 307 del 1983, 151 del 1986, 64 e 183 del 1987, 302, 742 e
1044 del 1988, 324 del 1989).
4. - Non fondata e' la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, sesto comma, del decreto-legge n. 77 del 1989,
relativamente alla censura per la quale tale articolo, nel deliberare
aumenti di tariffe per i servizi sovvenzionati di collegamento con le
isole senza che il Presidente della Regione Sardegna sia stato
convocato per intervenire alle relative sedute del Consiglio dei
ministri, si porrebbe in contrasto con gli artt. 47, secondo comma, e
53 dello Statuto speciale per la Sardegna, come attuati dall'art. 65
del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, i quali esigono che il Presidente
della Regione intervenga alle sedute del Consiglio dei ministri
"quando si trattano questioni che riguardano particolarmente la
Regione" e, segnatamente, quando si discute della "regolamentazione"
dei servizi nazionali di comunicazione "che possano direttamente
interessarla".
4.1. - Pregiudiziale alla risoluzione della questione e' il
problema della interpretazione delle norme statutarie e di attuazione
dello Statuto speciale relativo al significato dell'espressione
"regolamentazione" dei servizi nazionali di collegamento con l'isola.
Piu' precisamente, il problema e' se questa espressione debba
intendersi come comprensiva della disciplina e della determinazione
delle tariffe dei relativi servizi. Sebbene la formulazione delle
disposizioni lasci ampi margini d'incertezza e sebbene non manchino
esempi in leggi statali e in norme di attuazione di altri Statuti
speciali relativi a discipline formalmente separate dell'uno e
dell'altro oggetto, ancorche' concordanti nella sostanza (v., ad
esempio, artt. 8 e 9 delle norme di attuazione dello Statuto speciale
per la Regione siciliana, contenuti nel d.P.R. 17 dicembre 1953, n.
1113; nonche' artt. 11 e 12 della l. 5 dicembre 1986, n. 856),
appaiono indubbiamente prevalenti gli argomenti che conducono a una
risoluzione positiva del problema.
In proposito vanno sottolineati tre distinti motivi che mostrano
la chiara intenzione del legislatore statutario di ricomprendere
anche la determinazione delle tariffe dei servizi nazionali di
collegamento fra gli oggetti della forma di cooperazione fra Stato e
Regione di cui all'art. 47, comma secondo, dello Statuto sardo e
all'art. 65 del d.P.R. n. 348 del 1979, riguardante la
"regolamentazione" dei servizi stessi. Innanzitutto, occorre
osservare che, al di la' delle forme espressive usate, l'art. 53
dello Statuto rivela la volonta' del legislatore costituzionale di
sottoporre anche la determinazione delle tariffe alla necessaria
collaborazione della Regione per quanto riguarda i servizi nazionali
di comunicazione e di trasporto che possano direttamente
interessarla, non potendosi supporre un trattamento differenziato,
per il profilo che qui rileva, fra le tariffe ferroviarie
(espressamente ricomprese fra gli oggetti di disciplina) e quelle
relative ad altri mezzi di trasporto (non espressamente menzionate).
In secondo luogo, l'esplicita dizione usata dall'art. 66 del d.P.R.
n. 348 del 1979 - per la quale e' richiesta la partecipazione di un
rappresentante dell'amministrazione regionale alle deliberazioni
adottate "in sede diversa dal Consiglio dei ministri" concernenti la
"regolamentazione, comprese le tariffe per viaggiatori e merci," di
tutti i servizi nazionali di collegamento con l'isola - lungi dal
legittimare fragili argomenti a contrario, non puo' non sottendere
che analoga partecipazione, ovviamente in forme adeguate, debba
essere assicurata, sempreche' ne ricorrano i presupposti, anche nei
casi eccezionali in cui la stessa materia sia trattata nella sede
piu' elevata del Consiglio dei ministri. Infine, non appare
logicamente corretto tracciare una rigida linea di separazione tra la
determinazione delle tariffe e la "regolamentazione" dei servizi
sovvenzionati di collegamento con le isole, atteso che, sulla base
della stessa legislazione statale che la riguarda (art. 11, l. n. 856
del 1986), nella "regolamentazione" sono compresi aspetti, come la
sovvenzione di equilibrio, strettamente interrelati, se non proprio
inerenti, alla elaborazione della determinazione delle tariffe.
4.2. - Cio' posto, occorre ora verificare se, nel caso concreto,
ricorrano i presupposti necessari per la convocazione del Presidente
della Regione Sardegna onde permetterne la partecipazione alla seduta
del Consiglio dei ministri nella quale e' stato deliberato il
decreto-legge n. 77 del 1989, contenente, fra l'altro, l'aumento
delle tariffe dei servizi di comunicazione con le isole maggiori e
minori.
In parallelo con una recente pronunzia di questa Corte (sent. n.
70 del 1987) e analogamente con quanto affermato in sentenza
depositata in pari data, va premesso che alla suddetta partecipazione
del Presidente regionale (o provinciale) non puo' ostare il carattere
legislativo del provvedimento da adottare, poiche' l'interesse
rilevante e particolare della regione che rende necessaria, oltreche'
opportuna, la partecipazione del Presidente della stessa alle sedute
del Consiglio dei ministri puo' indifferentemente sussistere tanto
nei casi in cui il Governo adotta atti di natura amministrativa,
quanto in quelli in cui assume deliberazioni di carattere legislativo
(vedi, del resto, in questo senso le norme di attuazione contenute
nel d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49, art. 19, relativo alla Regione
Trentino-Alto Adige e nel d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469, art. 4,
relativo alla Regione Friuli-Venezia Giulia). Ne' puo' valere
l'argomento di fatto addotto dall'Avvocatura dello Stato, secondo il
quale il Presidente della Regione Sardegna risulta essere stato
convocato in relazione alle leggi riguardanti la complessiva manovra
finanziaria per l'anno 1989, cui il decreto-legge in discussione e'
in qualche modo collegato. Contro tale argomento vale il rilievo che
la previsione dell'art. 47, secondo comma, dello Statuto esige
inequivocabilmente che il Presidente regionale sia sentito, non gia'
in generale, ma in ordine alle specifiche questioni che riguardano
particolarmente la Regione.
In realta', al pari di tutte le forme di collaborazione della
regione allo svolgimento di funzioni imputate allo Stato, anche
quella ora considerata presuppone l'esercizio di competenze statali
su materie sulle quali insiste, naturalmente, un interesse nazionale,
ma che, per l'interferenza che la relativa disciplina e' in grado di
esercitare nei confronti di interessi di cui singole regioni sono
soggetti esponenziali, esigono da queste ultime una rappresentazione
delle loro posizioni tanto intensa e qualificata da importare la
partecipazione dei Presidenti delle regioni interessate alle sedute
del Consiglio dei ministri convocate per la discussione e la
deliberazione delle relative questioni. Piu' precisamente, perche'
tale partecipazione diventi necessaria occorre che l'interesse
regionale sul quale viene a incidere la disciplina statale in
discussione sia qualificato come un interesse differenziato e dotato
di una particolare rilevanza o intensita'.
Deve trattarsi, innanzitutto, di un interesse differenziato
perche', come hanno precisato diverse pronunzie di questa Corte (v.
sentt. nn. 34 e 166 del 1976, 627 del 1988, nonche' nn. 4 del 1966 e
1 del 1968), una forma cosi' particolare di cooperazione fra organi
del piu' elevato livello statale e regionale puo' giustificarsi
soltanto in presenza di discipline dello Stato aventi ad oggetto, non
gia' interessi unitari che si riverberano sulle singole regioni come
mera estensione o continuazione locale di quelli nazionali, ma
interessi che si distaccano da quelli generali come propri e
peculiari di singole regioni.
In secondo luogo, deve trattarsi di un interesse dotato di una
rilevanza o di una intensita' tale da giustificare una forma di
raccordo cosi' eccezionale qual'e' la partecipazione del Presidente
regionale alle sedute del Consiglio dei Ministri: una rilevanza che,
essendo legata a una collaborazione fra l'organo statale responsabile
in via primaria dell'indirizzo politico generale della nazione
(Consiglio dei ministri) e l'organo che presiede l'istanza regionale
preposta all'elaborazione della politica generale di una regione a
statuto speciale (Giunta), dev'esser qualificata dall'interferenza
tra l'indirizzo che lo Stato intende realizzare e l'attuazione della
politica della regione nelle materie assegnate alla propria
competenza.
Questo principio, che si deduce dal complesso delle disposizioni
dei vari Statuti speciali e dalle relative Norme di attuazione che
disciplinano il tipo di raccordo qui discusso, ha un preciso
riscontro anche nelle norme di attuazione dello Statuto speciale
della Regione Sardegna invocate come parametro di questo giudizio. In
esse si coglie chiaramente una graduazione del tipo di coinvolgimento
regionale, la quale dipende dalla rilevanza del tipo di interferenza
imputabile ai vari livelli di decisione previsti per la
regolamentazione dei servizi nazionali di comunicazione da e verso la
regione: ove, infatti, la decisione sia di competenza del Consiglio
dei ministri e' prevista la partecipazione del Presidente della
Giunta regionale alle relative sedute (art. 65 del d.P.R. n. 348 del
1979); ove, invece, la deliberazione sia presa "in sede diversa dal
Consiglio dei ministri", all'adozione della stessa deve partecipare
semplicemente un "rappresentante dell'Amministrazione regionale"
(art. 66, dello stesso decreto); e, infine, ove i provvedimenti siano
di spettanza di "un'autorita' individuale", non si richiede alcuna
forma di partecipazione o di intesa in relazione alla decisione da
prendere, ma si prescrive soltanto che "deve essere preliminarmente
sentito il parere della Regione, da emettersi non oltre trenta giorni
dalla richiesta" (art. 67, dello stesso decreto).
Nel caso sottoposto a questo giudizio non ricorrono ne' la
condizione dell'interesse differenziato, ne' quella dell'interferenza
sull'indirizzo politico generale della regione. Non la prima, perche'
il decreto-legge impugnato e' diretto a modificare i meccanismi
finanziari di ripianamento del deficit statale nel settore dei
trasporti, toccando, pertanto, un punto centrale della disciplina
legislativa dei relativi servizi, che si applica, con ispirazione
unitaria e generalizzante, a tutte le regioni. Non la seconda,
perche' la norma impugnata (art. 9, sesto comma) e' congegnata in
modo tale da contenere soltanto la parte di minor rilievo rispetto
agli indirizzi politici generali della regione - cioe' l'aumento
generalizzato delle tariffe nella misura del 25% - e da affidare a un
successivo provvedimento del Ministro della marina mercantile la
parte "di rilevante importanza (..) per l'economia" delle regioni
interessate (come si esprime la stessa norma), cioe' la
determinazione delle tariffe ridotte per i residenti delle isole e
per le merci da e per le isole stesse. Di qui discende, dunque,
l'infondatezza della questione ora esaminata.
5. - Non fondata, nei sensi di cui in motivazione, e' la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 9, sesto comma, del
decreto-legge n. 77 del 1989, limitatamente alla parte in cui
conferisce al Ministro della marina mercantile il potere di
determinare le riduzioni delle tariffe da applicare ai residenti
nelle isole e alle merci senza prevedere contestualmente la richiesta
del parere regionale contemplato dall'art. 53 dello Statuto speciale
per la Sardegna, come attuato dall'art. 67 del d.P.R. n. 348 del
1979.
Per le ragioni addotte nel punto precedente della motivazione, la
determinazione delle tariffe ridotte per i residenti e per le merci
e' un potere statale che tocca direttamente un interesse
differenziato della Regione Sardegna e che interferisce in misura
rilevante sulle scelte di carattere economico rientranti nelle
competenze della Regione Sardegna. Su tale premessa, mentre l'art. 53
dello Statuto esige generalmente che la suddetta Regione partecipi
alla elaborazione delle tariffe e alla regolamentazione dei servizi
nazionali di comunicazione con l'isola, l'art. 67 del d.P.R. n. 348
del 1979, invece, precisa che quando la regolamentazione dei servizi
nazionali di collegamento, compresa la determinazione delle tariffe
per viaggiatori e merci, sia effettuata con provvedimenti assunti da
"un'autorita' individuale", si deve preliminarmente sentire il parere
della Regione.
Tuttavia, come questa Corte ha avuto modo di affermare nella
sentenza n. 625 del 1988, la mancata espressa previsione nelle
disposizioni impugnate della necessita' di richiedere preliminarmente
il parere della Regione, come prescritto dallo Statuto e dalle norme
di attuazione dello stesso, non puo' comportare, di per se',
l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni stesse, per il
fatto che "il silenzio (...) sul punto non puo' essere inteso se non
nel senso dell'ossequio da esse prestato nei confronti delle norme di
rango superiore".
6. - La conclusione appena raggiunta conduce all'accoglimento del
ricorso per conflitto di attribuzione che la Regione Sardegna ha
presentato in seguito all'emanazione del Decreto del Ministro della
Marina mercantile 8 marzo 1989, con il quale sono state determinate
le tariffe ridotte dei servizi sovvenzionati di collegamento valide
per i residenti nelle isole e per le merci da e per le isole stesse
senza che sia stato richiesto il parere della Regione Sardegna.
Poiche', come s'e' detto, l'art. 9, sesto comma, del decreto-legge n.
77 del 1989 esige, ove sia correttamente interpretato alla luce
dell'art. 67 del d.P.R. n. 348 del 1979, che quel parere venga
preliminarmente richiesto allorche' si determinano le tariffe dei
servizi nazionali di comunicazione con le isole, il fatto che cio'
non sia avvenuto nel caso sottoposto a questo giudizio porta a
concludere che il Ministro della marina mercantile, con il decreto
impugnato, abbia esercitato in modo illegittimo il potere previsto
nel predetto art. 9, sesto comma, e abbia, cosi', menomato le
competenze riconosciute in proposito alla Regione Sardegna (artt. 53
dello Statuto e 67 delle relative norme di attuazione). Di qui
consegue, altresi', l'annullamento del decreto impugnato.