Ricorso in via principale della regione Veneto, in persona del
presidente pro-tempore della giunta regionale, autorizzato con
deliberazione 22 dicembre 1989, rappresentato e difeso dagli avvocati
prof. Giorgio Berti e Guido Viola, domiciliato elettivamente presso
il secondo, via N. Piccolomini, 34, Roma, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro-tempore, nella
sua sede e nel domicilio legale presso l'Avvocatura generale dello
Stato, Roma, per la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale
della legge 7 dicembre 1989, n. 389 (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 297 del 9 dicembre 1989) di conversione del d.-l. 9
ottobre 1989, n. 338, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 237 del
10 ottobre 1989 "Disposizioni urgenti in materia di evasione
contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali, di sgravi
contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei patronati",
disposizione normativa avente ad oggetto "assicurazione per gli
apprendisti artigiani", limitatamente alle disposizioni contenute
nell'art. 8 del citato decreto-legge.
F A T T O
Le impugnate disposizioni dell'art. 8 del d.-l. 9 ottobre 1989, n.
338, dettate per le sole regioni a statuto ordinario, prevedono che
le regioni comunichino, entro il 20 ottobre 1989, ai Ministri del
lavoro e della previdenza sociale e del tesoro "la stipula delle
convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre
1978, n. 845". Il secondo comma del citato art. 8 predetermina in
parte il contenuto delle convenzioni, le quali dovrebbero stabilire
anche "il pagamento in dieci annualita' costanti dei contributi per
gli anni 1988 e precedenti"; dette annualita' non dovrebbero superare
il limite "per ogni regioni e per ciascuno degli anni interessati
alla rateizzazione" del 2 per cento della quota del fondo comune di
cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281, fondo determinato,
per l'anno 1989, con l'art. 1 della legge 1 febbraio 1989, n. 40;
ove la rateizzazione fosse insufficiente rispetto ai contributi
dovuti, dovrebbe aumentarsi il numero delle annualita' di
contribuzione a carico della regione. Quanto poi al terzo comma
dell'art. 8, in esso si prevede che, in caso di mancata stipulazione
delle convenzioni da parte delle regioni, il Ministero del tesoro
provveda ad accantonare importi annuali corrispondenti a quelli cui
le regioni sarebbero tenute sulla base delle stipulande convenzioni;
tali importi dovrebbero essere scomputati dalle erogazioni spettanti
alle regioni, per gli anni 1990 e successivi, come quota risultante
dalla ripartizione del fondo comune ex art. 8 della legge n.
281/1970, e quindi direttamente corrisposti agli istituti
assicuratori entro il termine di ogni esercizio. Infine, il quarto
comma dell'art. 8, sempre per gli anni 1989 e successivi, dispone che
comunque, sino alla stipula delle suddette convenzioni, i contributi
che si affermano dovuti da ogni regione siano "trattenuti sulle quote
spettanti a titolo di ripartizione del fondo comune afferente
all'anno successivo a quello di competenza dei contributi sulla base
dei crediti annualmente comunicati dal Ministero del lavoro e della
previdenza sociale ai fini della successiva erogazione a favore degli
istituti assicuratori".
L'applicazione delle illustrate disposizioni determinerebbe per la
regione Veneto le seguenti conseguenze:
a) stipulazione delle convenzioni con l'I.N.A.I.L. e con
l'I.N.P.S. entro il 20 ottobre 1989 (pena la riduzione della quota
del fondo comune operata d'ufficio dal Ministro del tesoro ai sensi
del terzo comma dell'art. 8);
b) pagamento, rateizzato in dieci annualita', delle quote
arretrate sino al 1988: da notare che il corrispondente costo
presuntivo ammonterebbe per la regione Veneto a circa L.
90.000.000.000, a fronte del quale vanno poste in evidenza le
annualita' di rateizzazione e la percentuale 2% della quota del fondo
comune che si prevede venga impiegata a tale scopo (per tale via
verrebbe invero in pratica assorbito buona parte dell'incremento
annuo del fondo medesimo);
c) iscrizione, gia' in sede di assestamento del bilancio
preventivo per il 1989, di una spesa di circa L. 9.000.000.000 (prima
annualita').
Come emerge esplicitamente dall'art. 8 del d.-l., le disposizioni
in cui esso si articola vorrebbero essere misura in parte applicative
e in parte e soprattutto di rivitalizzazione, pero' con significati e
conseguenze di indubbia novita', di quanto gia' previsto nell'art.
16, terzo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 845, legge-quadro
in materia di formazione professionale. Questo terzo comma non aveva,
nel testo dell'art. 16 della legge n. 845/1978, una propria ragion
d'essere e autonomia, ma si collegava con le altre disposizioni dello
stesso art. 16, assumendo, rispetto a queste, un significato preciso:
le convenzioni che le regioni avrebbero stipulato con gli istituti
assicuratori a favore degli apprendisti si presentavano in stretta
correlazione all'esercizio regionale dei compiti di formazione,
ovviamente in quanto questi fossero esplicati e lo fossero con
modalita' e strumenti giuridici e pratici che determinassero di per
se stessi il ricorso a forma assicurative (previdenza e assistenza
obbligatoria). Tali convenzioni non avrebbero avuto ragion d'essere
infatti al di fuori dei casi in cui la formazione professionale
impartita dalla regione si fosse esplicata in via diretta, mediante
corsi organizzati dalla regione, o anche in via indiretta ma non
presso enti o imprese produttive. La l.r. del Veneto, 13 settembre
1978, n. 59, aveva disciplinato le modalita' di prestazione delle
attivita' di formazione professionale, disciplinando appunto corsi di
formazione, ordinamenti didattici e infine assicurazioni
antinfortunistiche per tutti gli allievi, considerandosi a questo
fine datori di lavoro obbligati "i centri o gli enti cui i corsi o le
iniziative formative fanno capo".
L'art. 16 della legge n. 845/1978, a sua volta, ha circoscritto
gli impegni delle regioni alla organizzazione delle attivita' di
formazione, diretta o indiretta, mediante convenzioni con gli enti o
imprese, preoccupandosi che, nelle attivita' formative finalizzate
all'apprendimento e non a scopi di produzione aziendale, fosse
assicurata "la completa copertura degli allievi dai rischi di
infortunio" (art. 15). Anche la legge statale dunque (art. 16) aveva
collegato i compiti e gli oneri della regione alla specifica
competenza nella formazione professionale. Difatti, il richiamo,
contenuto nell'art. 16 della legge n. 845/1978, alle legge 19 gennaio
1955, n. 25 (disciplina all'apprendistato), e' espressamente limitato
a quella parte di quest'ultima legge relativa alla formazione
professionale dell'apprendista, escludendo tutto cio' che potesse
avere attinenza o con la disciplina dell'apprendistato in via
generale, oppure con i rapporti di lavoro tra apprendisti e imprese.
Nessun compito dunque avrebbe messo capo alle regioni, oltre il campo
della formazione professionale: e anche il terzo comma dell'art. 16,
relativo appunto alle convenzioni da stipulare con enti assicuratori,
trovava posto nella disciplina complessiva solo in quanto queste
convenzioni fossero state rese necessarie da particolari modalita' di
esplicazione della formazione professionale e comunque per la
completa copertura degli allievi dai rischi di infortunio, come
previsto nell'art. 15, secondo comma, della legge n. 845/1978 e
dall'art. 23 della l.r. Veneto (il quale peraltro ha investito di
questi oneri gli enti organizzatori dei corsi).
Era pertanto evidente che qualsiasi onere assicurativo avrebbe
fatto carico alla regione solo nei limiti in cui questa avesse
esercitato direttamente o anche indirettamente compiti di formazione
professionale in senso stretto. Se il terzo comma dell'art. 16 fosse
stato interpretabile diversamente, e cioe' come trasferimento a
carico della finanza regionale di tutti gli oneri assicurativi
derivanti da rapporti di lavoro di apprendistato artigiano, sarebbe
stato costituzionalmente illegittimo: per vero tale disposizione non
e' mai stata intesa a questo modo, e in piu' di un decennio nessuna
convenzione e' stata stipulata al di fuori appunto dell'assicurazione
contro gli inforntuni in relazione ai corsi di formazione attivati.
Di conseguenza l'art. 8 del d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338, contiene
in realta' disposizioni del tutto nuove, che solo con scoperto
artificio vengono ricollegate all'art. 16, terzo comma, della legge
n. 845/1978. Si tratta per vero di un onere molto prossimo
all'imposta, che si vorrebbe far gravare sulle regioni: il che e'
particolarmente evidente in quanto viene disposto dal terzo comma,
col quale si configura una vera e propria penalita' per le regioni
che non stiplulino convenzioni con gli enti assicuratori. Infatti, e'
proprio cosi' che queste "convenzioni" vengono distaccate sia dalla
competenza regionale, sia dalla effettivita' dei compiti di
formazione professionale e tradotte quindi in un puro e semplice, e
tuttavia gravissimo peso finanziario a tutto discapito di quel fondo
comune che, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 845/1989, puo'
essere intaccato solo per finanziare le "attivita' di formazione
professionale promosse dalle regioni".
L'impugnata legge di conversione non ha modificato il testo
dell'art. 8 del decreto-legge tempestivamente impugnato, e lo ha
cosi' implicitamente riprodotto.
D I R I T T O
1. - Violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, in
relazione agli artt. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281; 21 della
legge 19 maggio 1976, n. 335.
Le disposizioni impugnate tolgono ogni certezza alla regione in
merito ad una minima razionalita' di impiego dei finanziamenti
statali e di previsione di spesa in relazione a tali finanziamenti:
nell'ambito di una finanza regolata come quella regionale, il
legislatore dello Stato non ha nessun titolo per disporre in luogo
della regione circa l'utilizzo del fondo attribuito. Secondo l'art.
119, secondo comma, e correlativamente l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, l'impiego dei fondi di cui le regioni dispongono come
tributi propri e fondo comune serve a "fronteggiare autonomamente le
spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali, in chiara
contrapposizione ai contributi speciali previsti dal terzo comma
(sempre dell'art. 119 della Costituzione), in ordine ai quali lo
Stato puo' invece vincolare l'esercizio della legislazione e
dell'amministrazione regionale" (Corte costituzionale 11 ottobre
1983, n. 307). In altri termini, lo Stato non puo' ingerirsi nella
spesa regionale, vincolando a scopi specifici una porzione del fondo
comune, incidendo cosi' sul bilancio regionale, oltretutto in un
lungo periodo di tempo (10 anni): l'art. 21, primo comma, della legge
19 maggio 1976, n. 335, ribadisce infatti che "tutte le somme
assegnate a qualsiasi titolo dallo Stato alla regione confluiscono
nel bilancio regionale senza vincolo a specifiche destinazioni". Il
che significa che lo Stato non puo' incidere dall'esterno
sull'equilibrio tra entrate e spese regionali, specie se cio' serve a
distrarre una parte delle disponibilita' regionali per fronteggiare
spese d'interesse statale, e fare cosi' della finanza regionale un
serbatoio cui attingere per oneri di spesa estranei alla gestione
delle funzioni della regione. Si tratta di un modo per aggirare e
nascondere la violazione del quarto comma dell'art. 81 della
Costituzione, e tuttavia questa violazione e' piu' che evidente.
Secondo l'art. 22 della legge-quadro in materia di formazione
professionale n. 845/1978, al fondo comune fanno carico solo le
attivita' di formazione professionale: di conseguenza le convenzioni
da stipulare con gli istituti assicuratori a favore degli apprendisti
artigiani non possono esulare, a pena di una evidente inammissibile
distrazione delle disponibilita' finanziarie per finalita'
extraregionali, dallo stretto ambito della formazione professionale,
anche se si tratta di apprendisti artigiani. Infatti, il terzo comma
dell'art. 16 della legge n. 845/1978 richiama l'art. 21 della legge
19 gennaio 1955, n. 25, relativo alle forme di assistenza e di
previdenza connesse all'attuazione della formazione professionale e
non invece gli artt. 25 e segg. della stessa legge, relativi alla
disciplina del rapporto di apprendistato artigiano e agli obblighi
che lo Stato si era assunto in proposito esentandone i datori di
lavoro. E infatti la regione non potrebbe mai entrare nella
disciplina del rapporto di lavoro e negli obblighi correlativi a
questa disciplina, giacche' sia la disciplina che i connessi obblighi
riguardano ancora e sempre lo Stato.
2. - Violazione dei principi contenuti nei seguenti articoli della
Costituzione: artt. 117, 118, 119 e 125, anche in relazione all'art.
5, nonche' alle norme sul trasferimento delle funzioni amministrative
dettate con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 36) e alle norme
della legge-quadro in materia di formazione professionale, legge 21
dicembre 1978, n. 845 (artt. 16 e 22, artt. 3, 4 e 5) e di disciplina
dell'apprendistato, legge 19 gennaio 1955, n. 25 (art. 21).
Le disposizioni impugnate, per espressa menzione del primo comma
dell'art. 8, si vorrebbero collegare alla legge-quadro sulla
formazione professionale n. 845/1978 (in particolare all'art. 16 di
tale legge), la quale ha ripartito nella materia, gia' definita con
rigore e una volta per tutte nell'art. 36 del d.P.R. n. 616/1977, i
poteri e le funzioni tra Stato e regioni. Va subito posto in luce che
la disposizione del d.-l. n. 338/1989 si guarda dall'introdurre
dichiaratamente alcuna modificazione in questo preciso assetto di
poteri, ma si limita a farne richiamo, dando a vedere di inserirsi in
esso quasi a titolo di completamento. O, almeno, cio' e' quanto si
ricava dalla lettura del primo comma dell'articolo in esame, giacche'
i commi successivi, come vedremo meglio nel prosieguo, introducono
invece espresse e rilevanti modificazioni del quadro normativo, e
cio' fanno in termini surretizi e indiretti, nel tentativo evidente
di nascondere o mimetizzare i gravi aspetti di illegittimita'
costituzionale di dette modificazioni.
Secondo le ricordate norme del d.P.R. n. 616/1977 e della legge n.
745/1978, spettano invero alle regioni le funzioni legislative e le
corrispondenti funzioni amministrative nella materia della formazione
professionale, da intendersi come complesso di attivita' volta a
favorire la crescita morale e professionale del (futuro) lavoratore;
trattasi, in termini piu' precisi, di una attivita' pubblicistica o,
meglio, come si esprime la legge (art. 2 della legge n. 845/1978), di
una serie di iniziative costituenti un servizio di interesse
pubblico, rivolte certamente ad un primo inserimento del lavoratore
nel mondo della produzione, ma completamente distinte da tutto cio'
che attiene al costituirsi del rapporto di lavoro, ivi compresi
naturalmente gli aspetti retributivi, contributivi e previdenziali.
Il che si ricava con molta chiarezza da numerose disposizioni: l'art.
36 del d.P.R. n. 616/1977, che esplicitamente ribadisce la
statualita' della disciplina del rapporto di lavoro degli
apprendisti; l'art. 2 della legge n. 845/1978, secondo cui la
formazione professionale si concretizza in interventi per la
diffusione delle conoscenze tecniche e pratiche; norma specificata
dall'art. 16, secondo coma, secondo cui i progetti per la formazione,
attuativi dei programmi e dei piani regionali, si articolano in
attivita' teoriche, tecniche e pratiche.
E' da sottolineare poi anche in questo contesto che tale
disciplina "materiale" trova piena corrispondenza nella disciplina
dei profili "finanziari" delle attivita' formative, quale risulta
dall'art. 22 della legge n. 845/1978, ove sono con nettezza distinte
"le attivita' di formazione professionale promosse dalle regioni, da
finanziarsi nell'ambito del fondo comune di cui all'art. 8 della
legge 16 maggio 1970, n. 281", dalle "attivita' di formazione
professionale rientranti nelle competenze dello Stato", le quali
trovano invece copertura "in apposito capitolo dello stato di
previsione della spesa del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale"; secondo l'art. 18 della medesima legge, spettano appunto
allo Stato i profili della formazione professionale che hanno
maggiori connessioni con il rapporto di lavoro vero e proprio (v. in
particolare la lett. a) dell'art. 18).
E' in questo quadro che deve collocarsi e leggersi la disposizione
dell'art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978, richiamata dalla
norma impugnata: in base a tale disposizione "le regioni, per i fini
di cui all'art. 21 della legge 19 gennaio 1955, n. 15, stipulano con
gli istituti asssicuratori convenzioni per il pagamento a valere sui
fondi di cui all'art. 22, primo comma, della presente legge, delle
somme occorrenti per le assicurazioni in favore degli apprendisti
artigiani". Nel sistema che si e' illustrato, appare chiaro insomma
che l'onere contributivo-assicurativo che legittimamente puo' far
carico alle regioni e' soltanto quello corrispondente agli interventi
per la formazione posti in essere dalle regioni stesse: non quindi
l'obbligo a prestazioni contributive inerenti al rapporto di lavoro
dell'apprendista, ma quel piu' limitato, ed eventuale, obbligo
contributivo che puo' sorgere in occasione delle "attivita' teoriche,
tecniche e pratiche" (infortuni: art. 15), in cui si concretizzano
come detto gli interventi regionali nel campo della formazione
professionale.
E' solo per questa via, tra l'altro, che puo' trovare spiegazione
la previsione, ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978,
dell'utilizzo dello strumento convenzionale per regolare il rapporto
tra regione ed istituti assicuratori: lo stesso prodursi dell'obbligo
contributivo e la sua entita' saranno invero da valutarsi di volta in
volta, caso per caso, in relazione al tipo di intervento formativo
posto in essere: e la convenzione, data la sua adattabilita' e
flessibilita', si rivela allora mezzo adeguato.
E' ancora da dire, prima di passare ad una ulteriore critica della
norma impugnata, che il sistema, che si e' brevemente illustrato, dei
poteri e delle funzioni regionali ricostruibili sulla base delle
citate disposizioni del d.P.R. n. 616/1977 e della legge n. 845/1978,
e' coerente e in armonia con il quadro costituzionale del rapporto
Stato regioni, e in particolare con l'attribuzione di materie ex art.
117 della Costituzione; con il principio della corrispondenza tra
funzioni legislative e funzioni amministrative (art. 118 della
Costituzione); con la fondamentale previsione dell'autonomia
finanziaria regionale ex art. 119 della Costituzione.
La disposizione impugnata, apparentemente collegandosi, come
accennato, a questo quadro, vuole in realta' stravolgerlo: non solo
invero si configura, con detta disposizione, un sistema contributivo
obbligatorio a carico della regione, ma si cerca altresi' di
collegare detto obbligo contributivo al rapporto di lavoro
dell'apprendista, quasi che potesse ad un tratto venir meno la netta
e precisa distinzione tra servizio di interesse pubblico per la
formazione (regionale) e rapporto di lavoro dell'apprendista
(statale).
La dimostrazione piu' evidente di un tale inammissibile
capovolgimento la si ha considerando i termini della nuova disciplina
dettata con la norma impugnata per le convenzioni tra regione e
istituti assicurativi: tali "convenzioni" (ma e' chiaro che
l'espressione non corrisponde piu' al significato vero) vengono fatte
corrispondere a un comportamento doveroso che le regioni sarebbero
tenute sempre e comunque a porre in essere, indipendentemente dal
tipo e dalla quantita' di interventi per la formazione professionale
previsti e dal realizzarsi nell'ambito dei piani regionali. Si tenta
insomma di introdurre e di porre a carico della regione un sistema di
assicurazione obbligatoria del rapporto di lavoro degli apprendisti
artigiani. E' solo accettando questo presupposto che gli altri
profili della "convenzione", come regolati dall'art. 6, potrebbero
spiegarsi: cosi' e' a dirsi sia per la imposizione del pagamento
delle annualita' pregresse (sino al 1988) e delle modalita' della
rateizzazione; sia, soprattutto, per il potere attribuito al Ministro
del tesoro di disporre d'ufficio l'accantonamento di somme
corrispondenti a dette annualita', sottraendole al fondo comune ex
art. 8 della legge n. 281/1970, nella ipotesi di mancata stipulazione
delle convenzioni (e cio', si badi, senza distinguere se la
convenzione non sia stipulata per fatto dell'istituto assicurativo,
piuttosto che per fatto della regione); sia infine, per il potere
ministeriale di ritenere o trattenere, in relazione alle annualita'
contributive successive al 1989 e fino a che le convenzioni non siano
stipulate, i corrispondenti importi sulle quote spettanti a ciascuna
regione a titolo di ripartizione del fondo comune.
E' appena il caso di sottolineare come pure il risvolto
"organizzativo" di un siffatto sistema contributivo sia del tutto
illegittimo: la regione non puo' essere invero un ente di mera
esecuzione ed erogazione nell'ambito di una struttura che ha il
proprio vertice nelle autorita' dello Stato (Ministro del tesoro;
Ministro del lavoro). Insieme all'art. 117, viene cosi' violato anche
l'art. 118 della Costituzione, sotto il profilo della limitazione
delle funzioni amministrative spettanti alle regioni. Alla regione
possono essere caricati oneri finanziari per l'attivita' che comunque
rientrino nella sua competenza e che essa stessa conduca attraverso i
propri atti e le proprie strutture, non per attivita' rientranti in
competenze altrui.
Quanto all'art. 119, e' evidente come di fronte a un congegno come
quello costruito dalla disposizione impugnata, non si possa piu'
seriamente configurare un'autonomia finanziaria della regione.
Gravissima e' comunque anche la violazione di un principio
costituzionale relativo al sistema finanziario dello Stato (art. 81,
ultimo comma, della Costituzione). La disposizione normativa
impugnata, pur introducendo un nuovo onere a carico della finanza
pubblica (da cui sarebbe troppo comodo pretendere di escludere, solo
a questi fini, la regione) non indica i mezzi per farvi fronte e
vorrebbe invece far gravare il relativo onere su di un fondo, come
quello
ex art. 8 della legge n. 281/1970, predeterminato e fissato
indipendentemente dalla considerazione degli importi contributivi in
questione.
Tutto cio' vale anche a introdurre l'indicazione di ulteriori
gravissimi vizi delle disposizioni.
Dando per presupposta un'obbligazione che non esisteva, giacche'
nessuna convenzione era stata stipulata, la disposizione impugnata la
regione di un onere finanziario che non ha alcun titolo giuridico: e'
il massimo della irrazionalita' istituire un debito per una
obbligazione non assunta, onde si ha violazione della competenza
regionale attraverso l'alterazione di meccanismi giuridici
fondamentali. Naturalmente a cio' si accompagna anche il vizio della
retroattivita' dell'onere finanziario che viene fatto risalire, come
una penalita' o una sanzione ad un periodo passato, neppure definito
nel tempo (contributi per gli anni 1988 e precedenti): e' principio
noto che non possono imporsi sanzioni in via retroattiva (art. 25,
secondo comma, della Costituzione). Qui si finge soltanto che
l'obbligazione fosse sorta prima, ma in realta' viene imposta oggi,
tant'e' vero che il primo comma dell'art. 8 riconosce implicitamente
che le convenzioni non esistevano in precedenza. L'onere finanziario
riferito al passato e' pertanto una inammissibile sanzione
retroattiva.
Infine, i commi terzo e quarto, perseverando nell'illecito
costituzionale e aggravandolo, istituiscono un rapporto di supremazia
tra Minstero del tesoro e regioni abilitando il Ministero del tesoro
ad appropriarsi di una quota del fondo comune nei confronti di quelle
regioni che non stipulino le convenzioni. E' appena il caso di
sottolineare che un potere di tal fatta nell'ambito di una materia
riservata dalla Costituzione alle regioni e' addirittura impensabile
al di fuori di un intento di prevaricazione e di distribuzione delle
autonomie regionali. E' assai poco dire che in questo modo si viola
l'art. 125 che limita al controllo disciplinato in quell'articolo
ogni possibile rapporto tra Stato e regioni nelle materie di
competenza regionale.
E' facile pertanto rilevare come tutto l'art. 8 del d.-l.
impugnato e' nient'altro che una catena di illegittimita' perpetrate
ai danni della regione dove ogni illegittimita' ne richiama un'altra
o vorrebbe addirittura giustificarsi con essa. Si avrebbe quasi
l'impressione che la ricerca di finanziamenti a tutti i costi abbia
tolto al Governo ogni consapevolezza di limiti e di obblighi di
rispetto di principi e strutture costituzionali.