ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 139, 142 e
158 della legge 16 febbraio 1913, n. 89 (Ordinamento del notariato e
degli archivi notarili), promosso con ordinanza emessa il 14 dicembre
1988 dal Tribunale di Roma nel procedimento penale a carico di
Colombi Carlo ed altri, iscritta al n. 431 del registro ordinanze
1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39,
prima serie speciale, dell'anno 1989;
Visto l'atto di costituzione di Colombi Carlo ed altri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice
relatore Ettore Gallo;
Udito l'avv. Giuseppe Gianzi per Colombi Carlo ed altri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza 14 dicembre 1988 il Tribunale di Roma ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 139,
142 e 158 della legge 16 febbraio 1913 n. 89 (Ordinamento del
notariato e degli archivi notarili) con riferimento all'art. 3 della
Costituzione.
Secondo il Tribunale di Roma le norme della legge notarile che
prevedono la destituzione e l'inabilitazione di diritto del notaio
che abbia riportato condanna per alcuno dei reati indicati nell'art.
5 n. 3 della legge medesima, contrasterebbero con il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione: e cio' in quanto
le dette sanzioni troverebbero applicazione automatica, senza che la
condotta del notaio venga valutata in sede disciplinare. In
proposito, l'ordinanza richiama la sentenza n. 971 del 1988 di questa
Corte, che ha dichiarato l'illegittimita' dell'art. 85 lett. a) del
d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (Statuto degli impiegati civili dello
Stato) nonche' di altre norme, proprio nella parte in cui "non
prevedono in luogo del provvedimento di destituzione di diritto,
l'apertura e lo svolgimento del procedimento disciplinare".
Secondo il Tribunale, i principi ai quali ha fatto riferimento la
Corte nella richiamata sentenza non possono non valere per le norme
della legge notarile sopra richiamate; e cio' in quanto anche in esse
l'applicazione delle gravi misure della inabilitazione e della
destituzione avviene in via automatica, senza quel doveroso
approfondimento del caso concreto, come avviene in sede disciplinare.
Ne' potrebbe aver rilievo, ad avviso del Tribunale, la natura di
misura cautelare che secondo parte della giurisprudenza dovrebbe
riconoscersi alla inabilitazione.
Ed invero, quale che sia il fine cui tende tale misura, nulla esso
toglie al carattere afflittivo della stessa, posto che ne consegue la
preclusione all'esercizio delle funzioni notarili, cosi' come per la
destituzione; che', anzi, rispetto a questa, tale effetto e'
immediato, essendo la pronunzia della inabilitazione esecutiva
nonostante appello, (art. 158, quarto comma, della legge impugnata).
2. - L'ordinanza e' stata regolarmente notificata, comunicata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte
costituzionale si e' costituito il Colombi rappresentato e difeso
dall'avv. Giuseppe Gianzi che, sviluppando le argomentazioni
dell'ordinanza, chiede che venga dichiarata l'illegittimita'
costituzionale delle norme denunziate.
All'odierna udienza il difensore della parte privata ha insistito
nelle gia' prese conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Roma, richiamandosi alla sentenza n. 971 del
1988 di questa Corte, ha rilevato che gli stessi principi, cui la
Corte si e' riferita nella detta sentenza, debbono essere applicati a
quelle norme della legge notarile che prevedono nei confronti dei
notai gravi provvedimenti de jure, come la inabilitazione o la
destituzione di diritto. Si tratta di misure fortemente afflittive,
che privano il notaio dell'esercizio della professione, e che
conseguono automaticamente a determinate situazioni, senza che la
condotta del notaio possa essere adeguatamente valutata, caso per
caso, ne' da parte del giudice penale, ne' in sede disciplinare.
In riferimento agl'impiegati civili dello Stato, questa Corte ha,
infatti, dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 85,
lett. a), del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e di altre analoghe
norme, proprio "nella parte in cui non prevedono, in luogo del
provvedimento di destituzione di diritto, l'apertura e lo svolgimento
del procedimento disciplinare".
Secondo il Tribunale - a quanto si evince dall'ordinanza - la
Corte avrebbe dovuto estendere la declaratoria d'illegittimita' anche
agli artt. 139, 142 e 158 della legge 16 febbraio 1913, n. 89
(Ordinamento del notariato e degli Archivi notarili). In mancanza,
viene sollevata l'odierna questione in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, per violazione del principio di ragionevolezza.
2. - La proposta questione coinvolge due misure che non hanno
identica natura: e' opportuno, percio', esaminare separatamente il
profilo di legittimita' costituzionale che le riguarda.
E' evidente, infatti, che l'inabilitazione e' misura cautelare.
Cio' risulta chiaramente gia' dal testo degli artt. 139 e 140 della
legge notarile, che prevedono la misura in relazione a situazioni di
carattere provvisorio, concernenti la pendenza di procedimento
disciplinare o di processo penale, oppure l'espiazione di una pena
restrittiva della liberta' personale ma conseguente alla condanna per
reati diversi da quelli lesivi del prestigio o del decoro della
professione.
Una misura, percio', che e' essa stessa provvisoria, perche'
destinata a caducarsi o ad essere revocata quando vengono a cessare
le situazioni che l'hanno determinata, o ad essere sostituita con una
sanzione disciplinare definitiva.
La giurisprudenza della magistratura ordinaria e' ormai pacifica
sul punto, da quando nell'anno 1962 le Sezioni Unite della Corte di
Cassazione hanno sottolineato il carattere provvisorio del
provvedimento, percio' definito "cautelare", finalizzato appunto alla
salvaguardia del prestigio e del decoro della funzione notarile.
Sotto tale riguardo, quindi, non sembra meritare censura il quarto
comma dell'art. 158 impugnato, che tutela l'efficacia del
provvedimento cautelare, nonostante l'appello; cosi' come, del resto,
si verifica per i provvedimenti interdittivi cautelari disposti dal
giudice penale, e perfino per quelli cautelari restrittivi della
liberta' personale, nonostante vengano sottoposti a giudizio di
riesame o alle ordinarie impugnazioni (artt. 309, 310 e 311 codice di
procedura penale); con la sola eccezione dell'ipotesi in cui il
Tribunale, accogliendo l'appello del pubblico ministero, abbia
disposto una misura cautelare che il giudice aveva negato (art. 310,
terzo comma, codice procedura penale).
Cio' che, invece, non puo' essere piu' accettato, in relazione ai
principi costituzionali, come giustamente lamenta l'ordinanza, e'
l'automatismo della misura cautelare, che deve inderogabilmente
essere applicata sol che si presentino le situazioni di cui all'art.
139 della legge notarile.
Vero e' che, per due di esse (numeri 1 e 3), venendo a trovarsi il
notaio in istato di privazione della liberta' personale, anche se
relativa (ipotesi di arresti domiciliari, etc..), e' impensabile che
possa essergli consentito di esercitare le funzioni notarili. Ma, a
parte le difficolta' di fatto che vi si opporrebbero, le dette
ipotesi sono estranee alla rilevanza del caso di specie, anche se
l'ordinanza di rimessione ha investito l'intero art. 139 della legge
notarile.
Il giudizio, pertanto, dovra' essere limitato all'ipotesi prevista
nel n. 2 dell'art. 139 predetto: ipotesi pacificamente affidata alla
competenza del giudice che procede, al quale dev'essere consentito di
valutare discrezionalmente, in relazione alla gravita' del fatto e
delle sue circostanze nonche' alla personalita' del soggetto agente,
l'opportunita' di applicare o meno la misura cautelare. Esigenza
tanto piu' sentita nell'attuale evoluzione dell'ordinamento
giuridico-processuale, ove si rifletta che nemmeno in tema di misure
cautelari coercitive della liberta' personale esiste piu' alcuna
preclusione, anche per i casi piu' gravi, al libero esercizio del
potere discrezionale del giudice che procede. E' ormai inaccettabile,
percio', che preclusioni gli vengano poste in ordine a semplici
misure interdittive, quando il codice processuale penale non le pone,
affidando alla discrezione del giudice sia la sospensione
dall'esercizio di un pubblico ufficio (art. 289), sia il divieto
temporaneo di esercitare determinate attivita' professionali. E vi
sono sicuramente pubblici uffici, se non professioni, le cui funzioni
rivestono non minore delicatezza e pari importanza delle funzioni
notarili.
Sotto questo aspetto, pertanto, l'irrazionalita' della
disposizione che determina un trattamento gravemente differenziato a
seconda che il pubblico ufficio sia quello inerente alle funzioni del
notaio, o a quelle di altro pubblico ufficiale, appare evidente nel
contesto dell'art. 3 della Costituzione: e cio' anche a prescindere
dalla comparazione con altre professioni, come quella forense, dove
pure esistono funzioni pubbliche, come quella di autenticazione di
firme, senza che per questo la legge imponga de jure il divieto
temporaneo di esercitare la professione in caso di condanna non
definitiva per falsita', oppure per altro dei delitti elencati nel n.
3 dell'art. 5 della legge notarile.
Va, quindi, dichiarata l'illegittimita' costituzionale del n. 2
dell'art. 139 della legge notarile in quanto fa obbligo al giudice di
inabilitare de jure, anziche' sulla base delle valutazioni inerenti
ai suoi poteri discrezionali, il notaio che sia stato condannato per
alcuni dei reati indicati nell'art. 5 n. 3 con sentenza non ancora
passata in cosa giudicata. La facolta' discrezionale del giudice,
peraltro, e' gia' prevista nel secondo inciso dell'art. 140 della
legge, ed essa si estendera' conseguentemente, dopo la presente
declaratoria d'illegittimita', a "qualunque reato", ivi compresi
quelli di cui all'ora delegittimato n. 2 dell'art. 139.
Il secondo inciso dell'art. 140, pertanto, dovra' d'ora innanzi
essere letto cancellando dal testo l'aggettivo indefinito "altro",
sicche' la nuova versione risultera' la seguente: "Puo' essere
inabilitato all'esercizio delle sue funzioni... il notaro contro il
quale sia stata pronunciata condanna non definitiva, per qualunque
reato, a pena restrittiva della liberta' personale non inferiore a
tre mesi".
Resta, tuttavia, da decidere la sorte del secondo inciso del n. 2
in parola, concernente l'ipotesi in cui "sia stata pronunciata la
destituzione con sentenza o con provvedimento non ancora definitivi".
Anche di questa parte dovra' essere dichiarata l'illegittimita',
per le ragioni che vengono di seguito esposte.
3. - Sulla natura giuridica dell'istituto della "destituzione" del
notaio molto si e' dibattuto. Anche se contestata in dottrina,
sostanziale prevalenza ha avuto in giurisprudenza la tesi della
cosidetta "natura mista", secondo cui essa ha natura di sanzione
disciplinare in relazione agli illeciti previsti dal primo comma
dell'art. 142 della legge notarile, mentre avrebbe carattere di
"effetto penale" della condanna la destituzione prevista dall'ultimo
comma dell'art. 142.
L'opinione relativa a questa seconda ipotesi si e' evidentemente
formata con riguardo alla competenza, pacificamente attribuita
all'autorita' giudiziaria in ragione del fatto che a questa spetta la
pronunzia della condanna da cui scaturisce de jure la destituzione.
In realta', invece, la nozione di "effetti penali della condanna" si
sostanzia in quelle conseguenze giuridiche sfavorevoli che si
ricollegano direttamente alla condanna stessa e che consistono
nell'incapacita' di conservare, esercitare o acquistare taluni
diritti soggettivi o facolta' giuridiche, oppure di conseguire
benefici di diritto penale, o che sottopongono il condannato a
particolari aggravi. Si tratta di restrizioni giuridiche che trovano
la loro matrice nello stesso illecito criminoso accertato dalla
sentenza, sicche' e' da escludere che vi possano essere ricompresi i
provvedimenti di carattere privatistico o amministrativo che,
soltanto per motivi di connessione, si affiancano al dispositivo
penale, come la condanna ai danni o alle restituzioni quando sia
stata esercitata in sede penale l'azione civile riparatoria, o la
inflizione di sanzioni disciplinari a determinate categorie
(impiegati civili dello Stato, magistrati, avvocati, notai).
Certo si tratta di provvedimenti connessi che sono occasionalmente
condizionati dalla contestualita' della condanna penale, ma essi
rappresentano la reazione dell'ordinamento ad un illecito diverso da
quello penale, anche se accertato congiuntamente ad esso.
Tanto meno, poi, si puo' parlare di "pena accessoria", come e'
stato ventilato da lontana ed isolata giurisprudenza ordinaria, sia
per le stesse ragioni ora accennate a proposito degli altri "effetti
penali della condanna", sia perche', se qualche incertezza e' potuta
sorgere a proposito di questi ultimi, e' dipeso dal fatto che il
codice non li definisce, ed occorre, percio', enuclearne la
fisionomia contenutistica attraverso la numerosa e varia casistica
del codice e delle leggi speciali. Le pene accessorie, al contrario,
sono espressamente e tassativamente elencate dal codice penale
nell'art. 19, e non esiste disposizione transitoria o di
coordinamento che equipari la "destituzione del notaio" prevista
dalla legge n. 89 del 1913 ad alcuna delle pene accessorie predette.
Ne' potrebbe essere diversamente, ove si consideri che l'art. 135
della legge notarile ricomprende al n. 5 la "destituzione" fra le
sanzioni disciplinari previste per i notai (anche se impropriamente,
attesa la cultura dell'epoca, le definisce "pene"), sicche' non
dovrebbe sussistere alcun dubbio che tale sia effettivamente la sua
natura. La circostanza che la competenza ad infliggere la sanzione
sia attribuita al giudice quando l'illecito disciplinare sia connesso
alla commissione di un illecito penale, non ha altra spiegazione se
non nel fatto che il giudice penale accerta contestualmente e l'uno e
l'altro illecito, e non ha particolari valutazioni da esprimere
sull'illecito disciplinare essendo la conseguente sanzione prevista
de jure. Ma, in ogni altro caso, quando una valutazione di gravita',
di opportunita', di circostanze, s'impone, la sanzione e' inflitta
dal giudice disciplinare che, per i notai, e' il Tribunale civile in
camera di consiglio: cosi' come spetta sempre al Tribunale civile
intervenire ogniqualvolta il giudice penale abbia concesso delle
attenuanti, aprendo alla possibilita' della sostituzione della
sanzione massima con quella molto meno grave della "sospensione"
(art. 144 della legge notarile).
Una volta cosi' accertato che la "destituzione", prevista per i
notai che mancano al proprio dovere dall'art. 135 della legge, ha
natura di sanzione disciplinare, sia quando viene applicata dal
giudice civile, sia quando venga inflitta de jure dal giudice penale
in occasione della condanna per uno dei reati indicati nell'art. 5 n.
3 della legge, la soluzione del quesito proposto dal Tribunale di
Roma con la sollevata questione e' consequenziale alla premessa.
A questo punto, infatti, non puo' esservi piu' alcuna difficolta'
a riconoscere che le ragioni che hanno indotto la Corte a dichiarare,
nella invocata sentenza n. 971 del 1988, l'incompatibilita'
dell'automatismo della sanzione della "destituzione" dell'impiegato
civile di un ente pubblico (condannato per un delitto che la
comportava de jure) nei confronti dell'art. 3 della Costituzione,
valgono integralmente per l'analoga sanzione prevista per i notai.
Nell'uno come nell'altro caso, e' indispensabile che il "principio di
proporzione" che e' alla base della razionalita' che domina il
"principio di eguaglianza", regoli sempre l'adeguatezza della
sanzione al caso concreto.
Ma e' evidente che l'automatismo di un'unica massima sanzione,
prevista indifferentemente per l'infinita serie di situazioni che
stanno nell'area della commissione di uno stesso pur grave reato, non
puo' reggere il confronto con il principio di eguaglianza che, come
esige lo stesso trattamento per identiche situazioni, postula un
trattamento differenziato per situazioni diverse.
Dev'essere, quindi, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 142, ultimo comma, della legge notarile, nella parte in cui
sancisce che "e' destituito di diritto" il notaio che ha riportato
condanna per uno dei reati indicati nell'art. 5, n. 3.
4. - Ma una volta eliminate dall'ultimo comma dell'art. 142 della
legge le parole "e' destituito di diritto", anche l'ultimo comma,
cosi' ridotto, viene ad allinearsi all'elencazione del comma
precedente, i cui alinea tutti iniziano con le parole "il notaro
che...". Cio' significa che anche l'ipotesi del notaio "che ha
riportato una delle condanne indicate nell'art. 5, n. 3" viene ad
assumere la sua corretta posizione sistematica fra le altre che
comportano la sanzione disciplinare discrezionale della destituzione.
Ed, in realta', una volta cessata la ragione che giustificava
l'attribuzione al giudice penale, allorquando la destituzione,
essendo prescritta de jure, non implicava alcuna valutazione
discrezionale, la competenza all'inflizione della sanzione
disciplinare deve tornare alla sua sede naturale, che e' appunto
quella del Tribunale civile quale giudice disciplinare. Come per
tutte le altre cause di destituzione previste dall'art. 142, il
giudice disciplinare valutera' l'entita' dei fatti e delle
circostanze nonche' la personalita' del condannato e decidera' in sua
discrezione.
Ne consegue che del primo e del terzo comma dell'art. 158 della
legge dovra' essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale,
mentre per il secondo comma la declaratoria consegue innanzitutto in
quanto prevede l'obbligatorieta' dell'inabilitazione, anziche' la sua
facoltativita', ma poi anche perche' si riferisce alle "sentenze di
condanna che producono di diritto la destituzione del notaio" nonche'
a "quelle che pronunciano la destituzione", e percio' esclusivamente
all'art. 139, anziche' semplicemente alle "sentenze di condanna per
reati che possono comportare la destituzione del notaio",
conseguentemente estendendo il riferimento anche all'art. 140,
anziche' soltanto all'art. 139 della legge.
5. - Nel momento in cui la competenza per la sanzione disciplinare
della destituzione passa al giudice disciplinare anche per l'ipotesi
in cui i fatti sieno stati oggetto di processo penale, si propone il
problema della compatibilita' dell'art. 146 della legge con l'art. 3
della Costituzione.
Com'e' noto, infatti, il citato articolo stabilisce che l'azione
disciplinare contro i notai, anche per le infrazioni punibili con la
destituzione, "si prescrive in quattro anni dal giorno della commessa
infrazione, ancorche' vi siano stati atti di procedura". Poiche' la
disposizione si riferisce anche alla piu' tenue delle sanzioni, quali
l'avvertimento, sarebbe parso ragionevole attribuire l'espressione
"atti di procedura" esclusivamente al procedimento disciplinare, sia
quello innanzi al Consiglio dell'ordine per le sanzioni
dell'avvertimento e della censura, sia quello camerale innanzi al
Tribunale civile per le sanzioni dell'ammenda, della sospensione e
della destituzione.
Ma la giurisprudenza della Corte di Cassazione si e' consolidata
nel senso che la disciplina dell'interruzione della prescrizione non
opera in nessun caso in materia di prescrizione dell'azione
disciplinare contro i notai, sicche' il termine di quattro anni dal
giorno della commessa infrazione e' quello massimo, entro il quale, a
pena d'improcedibilita', deve intervenire la decisione irrevocabile.
Il principio stabilito dall'art. 159 codice penale - hanno detto le
Sezioni Unite - non e' un principio generale dell'ordinamento, ne'
puo' essere applicato analogicamente all'azione disciplinare contro i
notai, in quanto mancherebbero i presupposti del procedimento
analogico, vale a dire: la similarita' delle situazioni (art. 12
delle preleggi) e la non eccezionalita' della situazione cui la norma
dovrebbe essere applicata (art. 14 delle preleggi). Mancherebbe,
infatti, secondo la Cassazione, ogni similarita' fra materia
disciplinare e materia penale, anche perche' l'istituto della
prescrizione e' strettamente collegato, nel codice penale, alla
valutazione quantitativa dei reati in relazione alla misura delle
pene: il che e' escluso in materia disciplinare. In altri termini -
ad avviso della Corte di Cassazione - la legge che prevede un termine
di prescrizione per le infrazioni disciplinari e' lex specialis,
anche nell'ambito generale dell'ordinamento, e non consente, percio',
l'applicazione analogica di altra legge speciale. Conseguentemente o
la legge concernente una determinata materia (ad esempio: professioni
forensi o giornalistiche) prevede essa stessa la recezione della
disciplina ex art. 159 codice penale, o altrimenti non sarebbe lecito
arguirlo dal solo fatto che sia previsto un termine di prescrizione.
Siffatta interpretazione (sulla cui esattezza questa Corte non ha
ragioni per pronunziarsi) non ha comportato gravi conseguenze in
ordine alla sanzione disciplinare della destituzione finche' la
competenza, in caso di procedimento penale, e' rimasta affidata al
giudice penale. Deve dirsi, anzi, che probabilmente, proprio al fine
di evitarne la prescrizione, si e' andata consolidando la tesi della
"destituzione", come effetto penale della condanna, o addirittura
come "pena accessoria".
Ma una volta che, con la presente sentenza, viene riconsciuta la
natura di sanzione disciplinare, cosi' come emergente, del resto, ex
art. 142 legge notarile, e restituita alla competenza del giudice
disciplinare per la necessita' di procedere alle valutazioni
discrezionali del caso, attesa la dichiarata illegittimita' di una
applicazione de jure, la gravita' delle conseguenze della riportata
interpretazione si rende evidente.
Poiche', infatti, la Corte di Cassazione esclude che la
pregiudizialita' del processo penale rispetto a quello disciplinare -
art. 28 vecchio codice, ora 653 codice procedura penale - (e quindi
la necessita' di sospensione di quest'ultimo) svolga alcuna influenza
sul decorso della prescrizione, la sanzione disciplinare della
destituzione resterebbe virtualmente inapplicabile nell'ordinamento
notarile.
E' appena il caso di rilevare, infatti, che, se gia' era arduo
ritenere possibile una sentenza penale definitiva entro il termine di
anni quattro, appare addirittura assurdo pensare che, entro lo stesso
termine, possano altresi' svolgersi tre ulteriori gradi del
procedimento disciplinare.
Orbene, una siffatta situazione determinerebbe manifestamente un
irrazionale trattamento di privilegio a favore dei notai che
commettono le infrazioni piu' gravi, e tali da dar luogo altresi' a
processo penale. Accadrebbe, infatti, che, quando il fatto non
costutuisca illecito penale, e' possibile che le sanzioni
disciplinari (destituzione compresa) vengano inflitte entro il breve
termine di prescrizione previsto dalla legge, mentre quando il fatto
e' molto piu' grave, al punto da meritare anche un processo ed
eventualmente una pena, resterebbe virtualmente escluso che una
qualsiasi sanzione disciplinare possa essere inflitta perche'
risulterebbe impossibile l'osservanza di quel termine.
Deve essere ben chiaro, percio', che in questo caso non si tratta
soltanto di una semplice situazione di fatto, ma di una situazione
tale che derivando dall'attuale pronunzia, comporta in realta' una
vanificazione definitiva della situazione giuridica concernente
l'attivita' disciplinare nei confronti dei notai colpevoli delle
violazioni piu' gravi.
La manifesta incompatibilita' di tale situazione nei confronti
dell'art. 3 della Costituzione va, quindi, eliminata, applicando
l'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87.