ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 15 e 19 della
legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento
dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per
pubblica utilita', modifiche ed integrazioni alle l. 17 agosto 1942,
n. 1150, l. 18 aprile 1962, n. 167, l. 29 settembre 1964, n. 847, ed
autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore
dell'edilizia, agevolata e convenzionata), come modificati dall'art.
14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilita'
dei suoli), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 20 aprile 1989 dalla Corte d'Appello di
Salerno nel procedimento civile vertente tra Ferrara Alfonso ed altri
e la s.r.l. Cooperativa Salvo D'Acquisto ed altro, iscritta al n. 309
del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno 1989;
2) ordinanza emessa il 28 febbraio 1989 dalla Corte di
Cassazione nel procedimento civile vertente tra Mezzetti Natale e il
Comune di Castel San Pietro Terme, iscritta al n. 394 del registro
ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1989;
Visto l'atto di costituzione di Mezzetti Natale nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Francesco Paolucci e l'Avvocato dello Stato Paolo
D'Amico per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza in data 28 febbraio 1989, la Corte di
Cassazione ha sollevato, in riferimento all'art. 24, primo comma,
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 19, primo comma, della legge 22 settembre 1971, n. 865,
come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10,
nella parte in cui non consente che il proprietario, gia'
espropriato, di un bene immobile e gli altri interessati possano
agire in giudizio per la determinazione della indennita' di
espropriazione anche in mancanza della relazione di stima della
commissione di cui all'art. 16 o dell'U.T.E., quando sia trascorso il
tempo ragionevolmente necessario per il compimento delle relative
attivita'.
La questione si e' posta nel corso del procedimento promosso per
la determinazione dell'indennita' definitiva da parte del
proprietario di un'area occupata in via d'urgenza nel 1982 ed
espropriata nel 1983. L'interessato non aveva accettato l'indennita'
provvisoria determinata dal comune espropriante e aveva convenuto lo
stesso davanti alla Corte d'appello, ai sensi dell'art. 19 della
legge n. 865 del 1971, chiedendo che fosse stabilita la giusta
indennita' di espropriazione. La Corte d'appello dichiaro'
inammissibile la domanda, mancando la stima della indennita'
definitiva ad opera della commissione provinciale, competente a norma
dell'art. 16 della legge gia' menzionata. Avverso tale decisione il
proprietario aveva proposto ricorso per cassazione.
Il giudice a quo osserva che in effetti il ricorrente agisce per
ottenere la determinazione dell'indennita' definitiva, cui ha diritto
a seguito del provvedimento di espropriazione, non impugnato, ne'
posto in contestazione. La tutela di tale diritto si attua, in virtu'
della legge n. 865 del 1971, mediante un giudizio affidato alla
cognizione speciale in unico grado della Corte d'appello, giudizio
che si instaura con l'opposizione alla stima dell'indennita'
definitiva.
Tale stima - osserva ancora la Corte di Cassazione - si pone come
presupposto dell'azione giudiziaria e la sua mancanza determina
l'improponibilita' della domanda.
Per contro, la determinazione dell'indennita' non costituisce
presupposto per la pronuncia del decreto di espropriazione. La
conseguenza e' che puo' accadere, e normalmente accade, che il
provvedimento di espropriazione sia emanato senza (o comunque prima)
che sia stata determinata l'indennita' definitiva.
D'altra parte, per la determinazione, comunicazione e
pubblicazione dell'indennita' definitiva la legge non stabilisce
altri termini, se non quello di trenta giorni dalla richiesta alla
commissione o all'U.T.E., ma anche tale termine non e' posto in
collegamento con il decreto di esproprio e si presenta, in ogni caso,
come meramente ordinatorio, non derivando dalla sua inosservanza
alcun effetto sul procedimento. L'espropriato dunque, gia' spogliato
della proprieta', puo' trovarsi indefinitamente e ingiustificatamente
paralizzato nel suo diritto a conseguire l'indennita' dovutagli di
cui, finche' manchi la stima non puo' chiedere nemmeno la
determinazione giudiziale.
Tale situazione - conclude l'ordinanza di rimessione - si pone in
contrasto con l'art. 24, primo comma, della Costituzione, il quale
proclama che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti e interessi legittimi.
2. - Si e' costituita davanti alla Corte la parte ricorrente nel
giudizio a quo, sostenendo che la norma impugnata si pone in
contrasto non solo con l'art. 24, ma anche con l'art. 42 della
Costituzione.
Con l'esproprio il diritto del proprietario si converte nel
diritto all'indennita': il titolo al pagamento nasce quindi al
momento dell'emanazione del provvedimento ablativo ed e' sin da
allora che si deve consentire al privato di poter agire.
La parte privata conclude quindi per la declaratoria di
illegittimita' della norma impugnata.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale
ha affermato l'inammissibilita' della questione.
La Corte di Cassazione non avrebbe dovuto infatti limitarsi ad
osservare che l'azione davanti alla corte d'appello non puo' essere
proposta se non dopo la determinazione dell'indennita' definitiva, ma
avrebbe dovuto altresi' esaminare se nessun altro rimedio giuridico
sia offerto dall'ordinamento per ovviare all'inerzia
dell'espropriante.
In ogni caso, ad avviso dell'Avvocatura, deve dichiararsi
l'infondatezza della questione, perche' il proprietario ha i mezzi
per evitare il protrarsi della situazione di inerzia.
Egli puo' anzitutto far ricorso al giudice perche' assegni
all'ente espropriante un termine, ai sensi dell'art. 1183 cod. civ.,
entro il quale dar corso alle attivita' previste dall'art. 15 della
legge.
Inoltre, il proprietario potrebbe diffidare l'ente espropriante al
compimento dell'attivita' dovuta e, nel caso di protratta inerzia,
impugnarne il silenzio rifiuto ai sensi dell'art. 27 n. 4 del t.u. n.
1054 del 1924, potendosi pervenire, se del caso, alla nomina di un
commissario ad acta.
Comunque - osserva ancora l'Avvocatura - la questione e'
inammissibile perche' si chiede alla Corte di integrare e modificare
la norma impugnata, inserendo in essa la previsione di una ipotesi di
decadenza per il mancato compimento dell'attivita' dovuta, ovvero la
determinazione di un congruo termine perentorio, con invasione della
sfera riservata al potere legislativo.
4. - Con ordinanza in data 20 aprile 1989, la Corte d'appello di
Salerno ha sollevato, in riferimento agli artt. 24, primo comma, e
42, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale: a) dell'art. 15 della legge 22 ottobre 1971, n. 865,
come sostituito dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10,
nella parte in cui non prevede la prefissione di termini perentori
per il compimento delle attivita' previste in detta norma; b)
dell'art. 19 della stessa legge, come modificato dall'art. 14 della
legge 28 gennaio 1977, n. 10, nella parte in cui, accanto alla
opposizione alla stima effettuata dall'U.T.E., non prevede, per il
caso di omissione da parte dell'espropriante delle attivita' di cui
all'art. 15, il ricorso diretto del proprietario e degli altri
interessati alla Corte d'appello competente per territorio, ai fini
della determinazione giudiziaria della indennita' definitiva di
espropriazione.
Il giudice a quo - adito dai proprietari di un'area i quali, dopo
aver rifiutato l'indennita' provvisoria ed avere subito
l'espropriazione del bene, proponevano opposizione avverso
l'indennita' indicata nel decreto di espropriazione - osserva che e'
stata eccepita l'improponibilita' della domanda per mancata
determinazione dell'indennita' definitiva. Tale comportamento
omissivo della pubblica amministrazione - prosegue l'ordinanza di
rimessione - e' certamente lesivo del diritto soggettivo
dell'espropriato a conseguire l'indennita' dovutagli (art. 42, terzo
comma, della Costituzione; art. 834 cod. civ.; art. 24, legge 25
giugno 1865, n. 2359; artt. 11, 13, 15, legge n. 865 del 1971; legge
n. 247 del 1974; legge n. 10 del 1977) e ad opporsi a quella
determinata in misura eventualmente incongrua.
Mentre nella ipotesi di avvenuta determinazione della indennita'
definitiva (art. 15, legge n. 865 del 1971) e' previsto uno specifico
mezzo di difesa del diritto insufficientemente indennizzato, mediante
la opposizione alla stima innanzi alla corte d'appello (art. 19 legge
citata), la stessa legge, viceversa, non prevede alcun mezzo di
tutela innanzi al giudice ordinario contro l'omessa determinazione da
parte della pubblica amministrazione espropriante.
Il titolare del diritto soggettivo si viene a trovare, cosi',
inerme, in attesa per un tempo indefinito e sprovvisto di altri mezzi
di tutela, non essendo esperibili ne' il ricorso all'art. 1183 cod.
civ., per il divieto posto al giudice ordinario di ordinare un
"facere" alla pubblica amministrazione, ne' il ricorso al
procedimento per la formazione del silenzio - rifiuto.
Da quanto innanzi - conclude il giudice a quo - deriva che nella
situazione esposta non sussiste possibilita' di agire in giudizio per
la rimozione dell'ostacolo all'esercizio del diritto soggettivo
indicato, ne' tutela giurisdizionale adeguata al diritto leso.
5. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha concluso per l'inammissibilita' e comunque l'infondatezza delle
questioni, con argomenti che in linea generale riecheggiano quelli
svolti nell'intervento gia' riferito.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze innanzi indicate denunciano l'illegittimita'
costituzionale delle stesse disposizioni di legge, sulla base di
argomentazioni analoghe. I relativi procedimenti vanno quindi riuniti
per essere definiti con una unica decisione.
2. - La Corte di Cassazione e la Corte d'appello di Salerno
impugnano l'art. 19, primo comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865
(come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10),
nella parte in cui non consente che in caso di espropriazione il
proprietario del bene e gli altri interessati possano agire in
giudizio per la determinazione dell'indennita' loro dovuta, anche in
mancanza della relazione di stima prevista dagli artt. 15 e 16 della
legge stessa. Per entrambi i giudici la disciplina e' sospetta di
contrasto con l'art. 24 della Costituzione; per la Corte d'appello di
Salerno sarebbe violato anche l'art. 42.
3. - Osserva preliminarmente la Corte che il diritto alla
determinazione dell'indennita' di espropriazione puo' essere
tutelato, secondo quanto previsto dalla legge 22 ottobre 1971, n.
865, mediante un giudizio affidato alla cognizione speciale in unico
grado della Corte d'appello.
L'art. 19 consente all'interessato di proporre opposizione alla
stima della indennita' definitiva operata dalla apposita commissione
istituita in ogni provincia (art. 16), ovvero, finche' le commissioni
stesse non siano insediate, dall'Ufficio tecnico erariale (art. 19,
secondo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10), entro trenta
giorni dall'inserzione dell'avviso del deposito della relazione nel
Foglio degli annunzi legali della provincia.
Secondo una consolidata giurisprudenza, richiamata dalle ordinanze
di rimessione, la stima delle indennita', con i procedimenti
indicati, si pone come presupposto dell'azione giudiziaria e la sua
mancanza determina l'improponibilita' della domanda. Per contro, essa
non impedisce la pronuncia del decreto di espropriazione, il quale a
norma dell'art. 13 della legge n. 865 del 1971 - e' emanato
dall'autorita' competente entro quindici giorni dalla richiesta
dell'espropriante, che provi di avere adempiuto a quanto previsto
dall'art. 12 (pagamento dell'indennita' provvisoria accettata
dall'espropriando ovvero deposito presso la Cassa depositi e prestiti
dell'indennita' non accettata).
Puo' dunque avvenire, e risulta avvenuto nelle vicende che hanno
dato origine ai giudizi a quibus, che il provvedimento di
espropriazione sia emanato prima della determinazione dell'indennita'
definitiva, che tale determinazione manchi anche a lungo e che
l'espropriato, gia' privato della proprieta' del bene e non
indennizzato, non possa neppure agire per ottenere la determinazione
giudiziale di quanto dovutogli.
Tale situazione risulta priva di rimedi efficaci. E' ben vero che
questa Corte, esaminando la fattispecie disciplinata dall'art. 12 del
decreto-legge luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219 (convertito
in legge 24 agosto 1921, n. 1290), ritenne che l'espropriato, per
ottenere il deposito dell'indennita' di espropriazione, potesse far
ricorso alla procedura prevista dall'art. 1183 cod. civ. che consente
la fissazione, ad opera del giudice, del termine entro il quale la
pubblica amministrazione deve effettuare tale deposito (sent. n. 138
del 1977). Ma in quel caso si lamentava che l'espropriazione potesse
precedere il deposito dell'indennita' senza che fosse fissato un
termine entro il quale esso doveva avvenire. Nel caso di specie,
invece, si lamenta che sia inibita "sine die" all'espropriato
l'esperibilita' dell'azione giudiziaria per ottenere la
determinazione della giusta indennita', in attesa del deposito della
relazione di stima dei beni espropriati, non essendo fissato un
termine entro il quale la stima deve essere effettuata.
Trattasi, pertanto, di fattispecie obiettivamente diverse, in
relazione alla prima delle quali la violazione dell'art, 24 della
Costituzione non era stata neppure dedotta.
E' appunto tale norma costituzionale, invece, che risulta violata
dall'art. 19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, cosi' come mod.
dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10.
4. - Questa Corte ha costantemente affermato che la tutela
giurisdizionale garantita dalla Costituzione non deve necessariamente
porsi in relazione di immediatezza con il sorgere del diritto. Essa
ha pero' precisato, fin dalla sentenza n. 47 del 1964, che la
determinazione concreta di modalita' e di oneri non deve rendere
difficile o impossibile l'esercizio di tale diritto, ostacolandolo
fino al punto di pregiudicarlo o renderlo particolarmente gravoso.
Tali enunciazioni di principio sono alla base della decisione
(sent. n. 186 del 1972), con cui venne dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 146 della legge di registro (r.d. 30
dicembre 1923, n. 3269), perche' consentiva all'amministrazione
finanziaria, discrezionalmente e senza limite di tempo, di
procrastinare la definitivita' dell'accertamento del tributo di
registro, impedendo cosi' l'esplicazione della tutela
giurisdizionale.
Nel caso ora considerato ricorrono ragioni analoghe. La pubblica
amministrazione, omettendo l'adempimento relativo alla relazione di
stima, puo' ritardare in modo indefinito non solo la corresponsione
dell'indennita', ma lo stesso esercizio della potesta' di agire in
giudizio da parte dell'interessato. A cio' si aggiunga che - come e'
stato posto in luce nella relazione al disegno di legge governativo
n. 1947/S, annunciato in Aula il 14 novembre 1989, recante "Norme in
materia di espropriazione per pubblica utilita'" - e' sempre piu'
frequente la perdita anticipata della disponibilita' del bene.
L'occupazione di urgenza, si legge infatti nella relazione, e' andata
perdendo la sua connotazione originaria di istituto eccezionale, per
divenire sempre piu' lo strumento abituale mediante il quale
l'espropriante puo', prima dell'espropriazione, immettersi nel
possesso del bene e, al tempo stesso, differire l'adempimento
dell'obbligo di corrispondere l'indennita' dovuta fino alla scadenza
del termine legale dell'occupazione. Anche la natura rigorosamente
temporanea dell'occupazione, prosegue la relazione, e' venuta
sensibilmente ad attenuarsi: il termine di durata e' stato, infatti,
portato da due a cinque anni con la legge 22 ottobre 1971, n. 865, e
quindi piu' volte prorogato per le occupazioni in atto al momento
dell'entrata in vigore delle relative disposizioni.
Secondo la disciplina vigente, il proprietario del bene puo'
dunque perderne la disponibilita' e in seguito anche la titolarita',
restando per un lungo e non definito tempo privo di ristoro e
paralizzato nella difesa. Situazione, questa, in sicuro contrasto con
l'art. 24 della Costituzione, per il quale la tutela giurisdizionale,
pur potendo diversamente modularsi da caso a caso, deve essere
effettiva e non puo' quindi non concretarsi in adeguata protezione.
Ne' puo' accedersi alla tesi prospettata dall'Avvocatura generale
dello Stato, secondo la quale il privato potrebbe avvalersi del
previo ricorso, al giudice ordinario, ex art. 1183 cod. civ. -
affinche' fissi un termine alla pubblica amministrazione per dar
luogo alla stima ed agli altri adempimenti previsti dall'art. 15
della legge n. 865 del 1971 -, nonche' al giudice amministrativo,
impugnando il silenzio-rifiuto sulla richiesta all'amministrazione di
adempiere.
A parte i problemi inerenti alla esperibilita' astratta di tali
rimedi, evidente e', infatti, il loro carattere defatigante e non
conclusivo e la conseguente scarsa efficacia al fine di assicurare
all'espropriato, in tempi ragionevoli, la concreta e definitiva
determinazione dell'indennita' di espropriazione.
Certo, come osserva l'Avvocatura generale dello Stato, non spetta
alla Corte surrogarsi al legislatore, stabilendo termini e modalita'
del procedimento di acquisizione di beni per pubblica utilita'. Ma
spetta alla Corte stabilire i limiti al di la' dei quali le garanzie
apprestate dalla Costituzione devono ritenersi violate. Nel caso
considerato, per dare effettivita' al diritto garantito dall'art. 24
della Costituzione, non puo' negarsi all'interessato di agire per
ottenere l'indennizzo sancito nell'art. 42 della Costituzione, quanto
meno dal momento in cui egli perde la proprieta' del bene.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, cosi' come modificato
dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, nella parte in cui,
pur dopo l'avvenuta espropriazione, non consente agli aventi diritto
di agire in giudizio per la determinazione dell'indennita', finche'
manchi la relazione di stima prevista dagli artt. 15 e 16 della
legge.
5. - La Corte d'Appello di Salerno ha impugnato altresi' l'art. 15
della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come sostituito dall'art. 14
della legge 28 gennaio 1977, n. 10, nella parte in cui non prevede la
prefissione di termini perentori per il compimento delle attivita'
previste in detta norma (richiesta di determinazione della indennita'
e successiva comunicazione, deposito e pubblicita' della indennita'
determinata).
La questione deve ritenersi assorbita a seguito dell'accoglimento
dell'impugnazione relativa all'art. 19 della stessa legge.