Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta pro-tempore signor Mario Malossini, giusta
deliberazione della giunta provinciale n. 1128 del 9 febbraio 1990,
rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 13
febbraio 1990, per atto del notaio dott. Pierluigi Mott in Trento
(rep. n. 54824) - dall'avv. prof. Sergio Panunzio e presso di esso
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica, per il regolamento di competenza in relazione al
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 dicembre
1989 recante "Atto di indirizzo e coordinamento dell'attivita'
amministrativa delle regioni e province autonome concernente la
realizzazione di strutture sanitarie residenziali per anziani non
autosufficienti non assistibili a domicilio o nei servizi
semiresidenziali".
F A T T O
1. - Com'e' noto, gli artt. 8, n. 17) e n. 25), e 16 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670)
attribuiscono alla provincia autonoma ricorrente una competenza
legislativa ed amministrativa primaria in materia di lavori pubblici
di interesse provinciale e di assistenza pubblica; inoltre gli artt.
9, n. 10), e 16 dello statuto attribuiscono ad essa una competenza
concorrente in materia di igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza
sanitaria ed ospedaliera. A tale disciplina si collegano poi le
relative norme d'attuazione, adottate con il d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 381 (in materia di lavori pubblici), il d.P.R. 28 marzo 1975, n.
469, e successive modificazioni (in materia di assistenza e
beneficienza pubblica), ed il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, e
successive modificazioni (in materia di igiene e sanita').
In base, dunque, a tali attribuzioni la provincia ricorrente, gia'
da tempo, ha adottato una ampia disciplina delle suddette materie, in
particolare anche per cio' che concerne l'assistenza agli anziani ed
ai soggetti non autosufficienti. A questo proposito si deve
soprattutto ricordare, oltre alla legge provinciale 12 agosto 1972,
n. 9 ("Provvidenze a favore delle case di riposo"), la legge
provinciale 19 agosto 1973, n. 28, recante "Provvedimenti in favore
dell'assistenza agli anziani e delle amministrazioni ospedaliere,
nonche' per l'esecuzione di programmi annuali di opere pubbliche",
che in particolare disciplina gli interventi per la realizzazione di
case di riposto per l'assistenza agli anziani. A tale legge hanno poi
fatto seguito le leggi provinciali 25 settembre 1978, n. 40
("Provvedimenti per la ristrutturazione dei sevizi socio-sanitari a
livello comprensoriale", spec. artt. 14 e 16); 30 novembre 1974, n.
40 ("Ulteriori provvedimenti in favore dell'assistenza agli
anziani"); 28 luglio 1975, n. 26 ("Ulteriori provvedimenti in favore
dell'assistenza aperta");
e 29 agosto 1977, n. 18 ("Ulteriore finanziamento della legge
provinciale 19 agosto 1973, n. 28, e successive modificazioni,
concernente interventi a favore dell'assistenza agli anziani").
2. - Tutto cio' premesso, e' stato pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 2 del 3 gennaio 1990 il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 22 dicembre 1989, contenente "Atto di
indirizzo e coordinamento dell'attivita' amministrativa delle regioni
e province autonome concernente la realizzazione di strutture
sanitarie residenziali per anziani non autosufficienti non
assistibili a domicilio o nei servizi semiresidenziali".
Tale decreto, che risulta essere stato adottato - in conformita'
alla deliberazione del Consiglio dei Ministri del 22 dicembre 1989 -
ai sensi dell'art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1988, n.
67, contiene una minuziosa disciplina concernente sia il
dimensionamento, che le tipologie costruttive e vari aspetti
organizzativi delle strutture residenziali per anziani non
assistibili a domicilio e per soggetti non autosufficienti, da
realizzare nell'ambito del finanziamento disposto con il primo comma
dell'art. 20 della legge n. 67/1988.
In particolare l'art. 1 del decreto stabilisce che "1. Le
residenze sanitarie assistenziali per anziani non assistibili a
domicilio e che richiedono trattamenti continui, da realizzare o
adeguare nel piano pluriennale di investimenti previsto dall'art. 20
della legge 11 marzo 1988, n. 67 devono corrispondere alle tipologie
e ai requisiti dimensionali indicati nell'allegato A, che fa parte
integrante del presente decreto". A sua volta l'allegato A, regola in
modo esaustivo ogni aspetto relativo alla tipologia, progettazione,
organizzazione funzionale, e, infine, dimensionamento, delle
residenze in questione.
Il successivo art. 2 prescrive inoltre che tutti i requisiti di
cui alla tabella A, debbono essere posseduti non solo dalle strutture
da realizzarsi in attuazione del piano pluriennale di cui all'art.
20, primo comma, della legge n. 671/1988, ma anche dalle istituzioni
che si convenzioneranno o, addirittura, che siano gia' convenzionate
con il servizio sanitario regionale o provinciale (per queste ultime
e' previsto un termine di tre anni per effettuare l'adeguamento).
Infine, l'art. 3 del decreto in questione stabilisce che i
requisiti della tabella A, in quanto applicabili, si estendono anche
alle strutture per soggetti non autosufficienti.
Il suddetto decreto, nella misura in cui sia applicabile anche
alla provincia ricorrente, risulta lesivo delle sue attribuzioni
costituzionali. Onde essa si vede costretta ad impugnarlo per i
seguenti motivi;
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze provinciali di cui agli artt. 4,
8, n. 17) e n. 25), 9, n. 10), e 16) del d.P.R. 31 agosto 1976, n.
670, e relative norme d'attuazione, anche in relazione al principio
di legalita' ed agli altri principi che presiedono all'esercizio del
potere governativo di indirizzo e coordinamento.
1.1. - L'atto di indirizzo in questione e' stato adottato in base
all'art. 20, secondo comma, lett. f), della legge n. 67/1988. Tale
disposizione prevede infatti la emanazione di un apposito atto di
indirizzo e coordinamento per la fissazione di standards dimensionali
relativi alle strutture residenziali per anziani che non possono
essere assistiti a domicilio - e nelle strutture di cui alla
precedente lett. e) - e che richiedono trattamenti continui; i quali
standards debbono essere emanati a norma dell'art. 5 della legge 23
dicembre 1978, n. 833. A sua volta l'art. 5 della legge n. 833/1978
prevede la adozione, da parte del Consiglio dei Ministri (su proposta
del Presidente del Consiglio, d'intesa con il Ministro della sanita',
sentito il Consiglio sanitario nazionale) di atti di indirizzo e
coordinamento delle attivita' amministrative delle regioni in materia
sanitaria.
La provincia ricorrente non nega la necessita' di una
determinazione di standards tipologici e dimensionali per le
strutture residenziali per gli anziani, siano essi autosufficienti o
non autosufficienti; ma e' evidente come la determinazione di tali
standards debba necessariamente essere riferiti alle situazioni
locali, ambientali e sociali del territorio provinciale, tenendo
presenti anche le abitudini di vita peculiari della popolazione ivi
residente. Il che significa che la determinazione di tali standards
non puo' che essere, in genere, di competenza della stessa provincia;
che i poteri, anche di indirizzo, riconosciuti al Governo in questa
materia non possono andare al di la' di quanto strettamente
necessario per la salvaguardia di esigenze unitarie veramente
essenziali, onde non comprimere indebitamente l'autonomia
provinciale; e che le stesse disposizioni legislative che
attribuiscono al Governo poteri di indirizzo in materia sono comunque
di stretta interpretazione.
Cio' premesso, prima di passare ad articolare i motivi di ricorso,
conviene ancora ricordare (a noi stesi e dalla stessa Presidenza del
Consiglio) come codesta ecc.ma Corte, pur ammettendo che il potere di
indirizzo e coordinamento del Governo possa essere esercitato anche
nei confronti della provincia ricorrente, abbia tuttavia
sottolineato, in primo luogo, i "piu' ristretti confini" entro cui
tale potere deve essere esercitto allorquando - nel caso in questione
- esso abbia di fronte a se' non gia' delle competenze di tipo
concorrente, ma delle competenze di tipo esclusivo (sentenze nn.
340/1983, 350/1985, 177/1986 e 242/1989). E soprattutto come essa
abbia affermato (sentenza n. 242/1989) che il carattere del tutto
peculiare che e' proprio della autonomia riconosciuta alle province
autonome di Trento e Bolzano ha l'effetto di produrre una
differenziazione (anche rispetto alle altre autonomie speciali)
relativa all'ampiezza ed al contenuto dei limiti statali cui sono
sottoposte le competenze attribuite dallo statuto alla provincia
ricorrente. Tale peculiarita' si fonda - come e' ben noto - sul
principio costituzionale della tutela delle minoranze linguistiche,
che costituisce il punto di riferimento primario intorno a cui ruota
il complesso delle disposizioni dello statuto T.-A.A., e che concorre
a qualificare l'interesse nazionale in tutte le sue esplicazioni
verso la regione Trentino-Alto Adige e le province autonome (v.
infatti art. 4 dello st.), anche in relazione all'esercizio del
potere di indirizzo e coordinamento.
Cosicche' tale potere, quando venga in concreto esercitato nei
confronti della provincia ricorrente non puo' - come rilevato ancora
da codesta ecc.ma Corte - "non subire attenuazioni e non assumere
contenuti tali che ne risulti soddisfatto il principio statutario per
il quale la tutela delle minoranze linguistiche locali costituisce,
ad un tempo, un aspetto fondamentale dell'interesse nazionale e il
valore primario di riferimento dell'autonomia differenziata
riconosciuta alla regione Trentino-Alto Adige e alle province di
Trento e di Bolzano".
Orbene, quali che possano essere le ulteriori conseguenze
applicative, in termini di maggiore garanzia della autonomia della
provincia ricorrente, dei suddetti principi giurisprudenziali, una
cosa comunque risulta con certezza: che tanto piu' penetrante e
rigoroso deve essere lo scrutinio di codesta ecc.ma Corte nei
confronti della attivita' di indirizzo e coordinamento governativa
allorquando essa - come accade nel caso in questione - venga
esercitata nei confronti delle province di Trento e Bolzano. Ed in
particolare ne risulta che, in presenza dell'interesse nazionale
della tutela delle minoranze linguistiche, che e' la ragion d'essere
peculiare della stessa autonomia provinciale, la compressione di
quest'ultima ad opera di atti di indirizzo del Governo potra' essere
giustificata solo dalla effettiva esistenza di ulteriori interessi
nazionali realmente insuscettibili di frazionamento e localizzazione
territoriale, e la cui valutazione e tutela, quindi, non possa
davvero in alcun modo essere affidata alle stesse province autonome
di Trento e Bolzano.
1.2. - In base al principio di legalita', l'oggetto del potere di
indirizzo e coordinamento deve essere previamente determinato dalla
legge, e gli atti che costituiscono esercizio di quel potere debbono
rispettare i limiti che in tal modo ne derivano.
Quale e', dunque, l'oggetto del potere di indirizzo di cui e'
espressione il decreto impugnato? L'art. 20, secondo comma, lett. f),
della legge n. 67/1988 costituisce il fondamento legale di tale
potere, come e' detto espressamente nel decreto. Tale norma
legislativa definisce l'oggetto del potere di indirizzo in questione
in modo preciso. Si tratta di un potere che dovra' essere esercitato
a norma dell'art. 5 della legge n. 833/1978 (che peraltro pone una
disciplina procedurale dell'esercizio del potere di indirizzo) e che
ha come suo unico oggetto la determinazione di standards relativi
alle strutture residenziali per anziani i quali: a) hanno carattere
esclusivamente dimensionale; b) riguardano esclusivamente le nuove
strutture che dovranno essere realizzate in attuazione del programma
pluriennale di cui al primo comma dell'art. 20 della legge n.
67/1988; c) riguardano la realizzazione di strutture residenziali
destinate ad "anziani che non possono essere assistiti a domicilio".
In particolare per quanto riguarda il primo punto (sub a) il
carattere esclusivamente dimensionale degli standards in questione,
gia' stabilito chiaramente nel secondo periodo della lett. f)
dell'art. 20, secondo comma ("... strutture, di dimensioni adeguate
all'ambiente secondo standards..."), viene ulteriormente ribadito nel
terzo ed ultimo periodo della stessa lett. f) ("Dette strutture,
sulla base di standards dimensionali...")
Premesso quanto sopra, vediamo allora qual'e' l'oggetto dell'atto
di indirizzo in questione. In primo luogo esso fuoriesce dai confini
stabiliti dalla legge per il fatto che non contiene solo standards
dimensionali, ma - come dice espressamente per es. l'art. 1 del
decreto - esso e' diretto a fissare in modo vincolante per le regioni
e le province autonome, mediante la minuziosa disciplina contenuta
nell'allegato A, oltre che i "requisiti dimensionali", anche le
"tipologie" delle residenze per anziani. Vero e' anche che nel
preambolo il decreto assume di essere stato adottato in base all'art.
20, secondo comma, lett. f), della legge n. 67/1988, che prevederebbe
l'emanazione di atti di indirizzo e coordinamento aventi ad oggetto -
dice sempre il preambolo - le "dimensioni e relative tipologie delle
strutture destinate ad accogliere anziani"; ma gia' si e' visto come
in realta' la legge si riferisca solo agli standards dimensionali, e
non conferisce affatto al Governo un potere di indirizzo avente ad
oggetto anche le "tipologie" delle residenze. Ne' si potrebbe
ritenere che queste ultime (le tipologie) siano implicitamente
ricomprese negli standards dimensionali: poiche' sono semmai questi
ultimi ad essere "relativi" alle tipologie delle strutture, e non
viceversa come sembrerebbe volere supporre il preambolo del decreto,
per cercare di fare rientrare nella previsione legislativa anche cio'
che, invece, non vi e' affatto ricompreso.
Se poi si passa ad esaminare nel dettaglio la disciplina stabilita
dall'allegato A del decreto impuganto, e' agevole osservare che degli
11 "criteri" in cui essa e' suddivisa soltanto uno, e precisamente,
il criterio n. 10, riguarda gli standards dimensionali. Per quanto
riguarda invece gli altri dieci criteri essi sono tutti estranei
all'oggetto del potere di indirizzo quale risulta stabilito dalla
legge, riguardano invece criteri progettuali e, soprattutto, relativi
alla organizzazione ed al funzionamento delle residenze. Lo stesso
criterio n. 8, intitolato "Tipologie e dimensioni delle residenze"
riguarda in realta' non gia' le dimensioni e neppure le tipologie
costruttive delle residenze, ma essenzialmente le tipologie
organizzative delle strutture residenziali.
Ancora per quanto riguarda l'oggetto della disciplina stabilita
dall'atto di indirizzo impugnato, si deve in secondo luogo ricordare
come esso, al primo comma dell'art. 2, stabilisca che i requisiti di
cui all'art. 1 (cioe' quelli indicati nell'allegato A) debbano essere
posseduti anche dalle istituzioni "che si convenzionano con il
servizio sanitario regionale" (ovvero provinciale); ed al secondo
comma stabilisce ancora - come gia' si era visto in precedenza - che
ai medesimi requisiti debbano necessariamente adeguarsi (entro tre
anni) anche "le istituzioni gia' convenzionate". Nell'uno e
nell'altro caso, dunque, l'atto di indirizzo e' rivolto anche alle
strutture residenziali realizzate al di fuori del programma
finanziato dall'art. 20 della legge n. 67/1987 (anzi, nel caso del
secondo comma dell'art. 2 del decreto impugnato, l'atto di indirizzo
e' rivolto a strutture sicuramente gia' realizzate in precedenza). Ma
si era visto come l'art. 20, secondo comma, lett. f), della legge n.
67/1988 delimiti l'oggetto del potere di indirizzo agli standards
dimensionali relativi alle sole strutture da realizzare in futuro con
i finanziamenti del piano, non a quelle gia' esistenti che la
provincia voglia convenzionare o, addirittura, a quelle gia'
esistenti e gia' convenzionate. In realta' con l'art. 2 del decreto
impugnato il Governo pretenderebbe di vincolare l'attivita' della
provincia al di la' di quanto gli sia consentito dalla legge che gli
ha attribuito il potere di indirizzo.
Infine si deve anche richiamare il fatto che l'art. 3 del decreto
impugnato estende, come si e' visto, l'applicabilita' dei requisiti
stabiliti dall'allegato A alle strutture riguardanti, in genere, non
soltanto gli anziani, ma tutti i "soggetti non autosufficienti".
Anche per questo aspetto, pero', il decreto impugnato fuoriesce dai
confini che sono propri dell'oggetto del potere di indirizzo in
questione. Oggetto che - come si e' visto in precedenza - e'
costituito dagli standards dimensionali relativi esclusivamente alle
"strutture residenziali, per anziani che non possono essere assistiti
a domicilio" (o nelle strutture di cui alla lettera e) del secondo
comma dell'art. 20 della legge n. 67/1988).
In conclusione, per tutti gli aspetti sin qui illustrati, il
decreto presidenziale impugnato va al di la' dell'oggetto del potere
di indirizzo e coordinamento conferito al Governo dalla legge. La
violazione del principio di legalita' che presiede al potere di
indirizzo in questione comporta altresi' la lesione delle competenze
provinciali che l'atto impuganto pretenderebbe illegittimamente di
comprimere.
1.3. - Secondo un costante imsegnamento di codesta ecc.ma Corte
(per tutte sentenze nn. 150/1982 e 338/1989), il principio di
legalita' esige che, allorquando sia attribuito al Governo un potere
di indirizzo e coordinamento da esercitarsi in via amministrativa, la
legge debba definire (oltre all'oggetto) anche i criteri in base ai
quali il potere di indirizzo deve essere esercitato: criteri volti a
predeterminare, sia pure nelle linee essenziali, il sostanziale
contenuto normativo dei futuri atti di indirizzo.
Orbene, nell'art. 20, Secondo comma, lett. b), della legge n.
67/1988 non vi e' traccia alcuna dei suddetti criteri. La legge si
limita a definire l'oggetto del potere di indirizzo governativo, ma
non vi e' nessuna norma che individui le esigenze unitarie in vista
delle quali il potere deve essere esercitato e che, in qualche modo,
possa costituire una guida od un criterio di riferimento per il
Governo nell'esercizio del potere di indirizzo. In realta' la
disciplina contenuta nel decreto impugnato e' stata deliberata dal
Governo in modo del tutto libero: senza che nessuna linea direttrice
fosse stata ancora stabilita dal legislatore.
Anche sotto questo profilo, dunque, il decreto impugnativo viola
il principio di legalita' che presiede all'esercizio del potere
governativo di indirizzo, e risulta quindi lesivo delle competenze
costituzionalmente attribuite alla provincia ricorrente.
1.4. - Infine, il decreto impugnato risulta lesivo delle
competenze della provincia ricorrente ancora sotto un ulteriore
profilo, riguardante il suo specifico contenuto dispositivo.
Secondo un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato (spec.
sentenze nn. 177/1988, 1145/1988, 389/1989), gli atti di indirizzo e
coordinamento sono caratterizzati da un contenuto dispositivo
"funzionalmente tipizzato", consistente nella posizione di programmi,
di indirizzi o di misure di coordinamento. In particolare codesta
ecc.ma Corte ha ripetutamente affermato che - per loro natura - gli
atti di indirizzo sono rivolti a predeterminare i requisiti o
contenuti minimi di disciplina di una materia, diretti a costituire
"il nucleo normativo unitario intorno al quale le regioni (o le
province autonome) possono aggregare una disciplina integrativa o di
ulteriore sviluppo" (sentenza n. 177/1988); cosicche' tali atti "non
possono essere caratterizzati, in linea generale, da forme espressive
cosi' analitiche e dettagliate da precludere alle regioni e alle
province di Trento e di Bolzano lo spazio di autonomia per potere
svolgere le funzioni legislative e amministrative che sono state loro
costituzionalmente affidate" (sentenza n. 1145/1988).
Orbene, con riserva di eventualmente ritornare anche su questo
profilo per svilupparlo ulteriormente in atti successivi, e'
sufficiente per ora la semplice lettura della disciplina contenuta
nell'allegato A dal decreto impugnato per rendersi conto di come essa
sia cosi' analitica, dettagliata e puntuale da andare ben al di la'
di quanto sia di regola consentito ad un atto di indirizzo. Solo per
fare qualche esempio, si veda il terzo comma del "criterio n. 5" che
stabilisce d'autorita' addirittura il numero dei servizi igienici
delle strutture residenziali in funzione del numero delle camere o
degli ospiti; oppure si veda il "criterio n. 9" che stabilisce non
solo tutti i diversi servizi che debbono essere previsti nelle
strutture residenziali, ma addirittura determina in modo rigido la
distribuzione di tali servizi fra le varie aree e strutture in cui si
articolano le residenze stesse. Di fronte ad una disciplina cosi'
analitica contenuta nell'atto di indirizzo non si vede proprio in che
modo la provincia ricorrente potrebbe esplicare la sua autonomia non
solo legislativa, ma anche amministrativa - mediante una propria
disciplina integrativa o di ulteriore sviluppo.
Come e' evidente, sotto quest'ultimo profilo la lesione delle
competenze provinciali sussisterebbe anche a prescindere dai profili
di violazione del principio di legalita' gia' illustrati in
precedenza: cioe' anche se il decreto impugnato avesse stabilito una
disciplina di indirizzo entro i limiti di oggetto e secondo i criteri
stabiliti dalla legge (il che non e'). Ma tanto piu' grave ed
evidente risultera' la lesione ove si considerino anche i profili
suddetti. E, soprattutto, ove si tenga pure conto di un altro
elemento, gia' richiamato in precedenza.
Ci si riferisce al fatto che proprio la materia la quale e'
oggetto dell'atto di indirizzo in questione richiede che (soprattutto
per quanto riguarda le tipologie e l'organizzazione delle residenze
per anziani) si tenga conto delle specifiche situazioni locali,
ambientali e sociali, del territorio provinciale ed alle abitudini di
vita della popolazione ivi residente: per cui si tratta di scelte che
non possono essere avocate integralmente dallo Stato e riferite in
modo unitario a tutto il territorio nazionale, ma debbono essere di
regola effettuate in sede provinciale. Tanto piu' inammissibile e
lesiva delle competenze provinciali e' dunque la disciplina del
decreto impugnato, perche' essa - in una materia siffatta - anziche'
limitarsi a porre quelle sole (e poche) norme di indirizzo e
coordinamento realmente indispensabili per salvaguardare le eventuali
preminenti esigenze unitarie, pretende invece di regolare pure nei
dettagli minuti ogni aspetto, anche secondario, della materia stessa.