Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Piemonte, in persona del presidente della giunta regionale Vittorio Beltrami, autorizzato con delibera della giunta regionale del 21 febbraio 1990 n. 190-35584 (doc. 1), rappresentata e difesa per procura speciale rilasciata in Torino il 28 febbraio 1990 alla presenza del notaio Benedetta Lattanzi (rep. n. 17.034, doc. 2) dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore in relazione alla deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) del 19 dicembre 1989, concernente "Ammissione al finanziamento di progetti di investimento" immediatamente eseguibili ai sensi dell'art. 17, trentunesimo e trentaquattresimo comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 12 del 17 gennaio 1990, limitatamente al punto 20, nn. 190 e 191, del deliberato. 1. - L'art. 17, trentunesimo comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988) ha autorizzato per il 1989 una spesa di 3.500 miliardi "per le stesse finalita' di cui all'art. 21 della legge 26 aprile 1983, n. 130", cioe' "per il finanziamento di progetti immediatamente eseguibili per interventi di rilevante interesse economico sul territorio, nell'agricoltura, nell'edilizia e nelle infrastrutture nonche' per la tutela di beni ambientali e culturali e per le opere di edilizia scolastica e universitaria" (si tratta del cosi' detto Fondo investimento e occupazione). Ai sensi dell'ultimo periodo dello stesso trentunesimo comma il CIPE avrebbe dovuto deliberare su progetti in questione entro il 1988. Il successivo trentaquattresimo comma dello stesso art. 17 stabilisce che "al fine di promuovere la tempestiva realizzazione di programmi coordinati di investimento il CIPE... puo' deliberare nella stessa seduta in cui approva l'assegnazione dei fondi ai sensi dell'art. 21 della legge 26 aprile 1983, n. 130, sugli altri progetti immediatamente eseguibili giudicati ammissibili al finanziamento del Nucleo di valutazione degli investimenti pubblici... a valere sulle risorse finanziarie recate dalle leggi di settore e dalla legge 1 marzo 1986, n. 64" (contenente, quest'ultima legge, la "disciplina organica dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno". 2. - L'art. 20 della stessa legge finanziaria 1988 (legge 11 marzo 1988, n. 67) - contenuto nel distinto capo dedicato alle "disposizioni in materia sanitaria" - ha autorizzato l'esecuzione di un programma pluriennale di interventi per la ristrutturazione dell'edilizia e l'ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario nonche' per la realizzazione di residenze per gli anziani e soggetti non autosufficienti. Il finanziamento degli interventi per un importo complessivo di 30.000 miliardi, viene effettuato, nel limite di 95% della spesa ammissibile dei progetti, mediante mutui contratti dalle regioni, il cui ammortamento e' assunto a carico del bilancio dello Stato. I criteri generali per la programmazione degli interventi, da finalizzare a obiettivi indicati dalla legge, dovevano essere definiti dal Ministro della sanita', sentiti il Consiglio sanitario nazionale e un nucleo di valutazione costituito da tecnici di economia sanitaria, edilizia e tecnologia ospedaliera e di funzioni medico-sanitarie, da istituire con decreto dello stesso Ministero (art. 20 cit., secondo comma). Il decreto ministeriale sui criteri doveva altresi' definire "modalita' di coordinamento in relazione agli interventi nel medesino settore dell'edilizia sanitaria effettuata dall'Agenzia per gli investimenti straordinari nel Mezzogiorno, dal Ministero dei lavori pubblici, dalle universita' nell'ambito dell'edilizia universitaria ospedaliera e da altre pubbliche amministrazioni, anche a valere sulle risorse del Fondo investimenti e occupazione (FIO)" (art. 20, terzo comma). Il decreto ministeriale 29 agosto 1989, n. 321, ha dettato "ai criteri generali per la programmazione degli interventi e il coordinamento tra enti competenti nel settore dell'edilizia sanitaria". Spettava successivamente alle regioni, entro quattro mesi dalla pubblicazione del decreto predetto, predisporre "il programma degli interventi di cui chiedono il finanziamento con la specificazione dei progetti da realizzare (art. 20, quarto comma). Ai sensi del paragrafo 5 del decreto ministeriale n. 321/1989, il programma triennale di investimenti della regione doveva essere riferito ad un "programma globale di durata decennale", precisare la localizzazione e il costo degli interventi e tenere conto anche delle priorita' ed indicazioni dei piani sanitari regionali. Al CIPE e' attribuita la competenza di determinare le quote di mutuo da contrarre da parte delle regioni nei diversi esercizi e poi di approvare il programma nazionale, predisposto dal Ministero della sanita' sulla base dei programmi regionali. Le regioni, a loro volta, devono presentare infine "in successione temporale i progetti suscettibili in immediata realizzazione". Tali progetti sono sottoposti al vaglio di conformita' da parte del Ministero della sanita' e ad approvazione del CIPE che decide sentito il Nucleo di valutazione per gli investimenti pubblici (art. 20, quinto comma). 3. - E' di tutta evidenza che i due procedimenti di programmazione e di finanziamento, disciplinati rispettivamente dall'art. 17, trentunesimo e trentaquattresimo comma, e dall'art. 20, sono del tutto distinti, e diversi per presupporti, forme, soggetti, modalita' di svolgimento, e anche per fonti di finanziamento: trovando base finanziaria, il primo nello stanziamento FIO nonche' nelle risorse recate, per progetti analoghi, dalla legge di settore e dalla legge sul Mezzogiorno; il secondo nell'apposito stanziamento di 30.000 miliardi stabilito dall'art. 20, e ripartiti dal CIPE fra le regioni. E' accaduto, viceversa, che con la delibera impugnata il CIPE abbia operato una singolare commistione tra i due gruppi di disposizioni, approvando ai sensi dell'art. 17, trentaquattresimo comma, alcuni progetti da finanziare con i fondi di cui all'art. 20. In particolare, la delibera, al punto 20, approva fra gli altri progetti "da finanziare a valere sulle autorizzazioni di spesa di cui all'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67", due progetti localizzati in Piemonte: il nuovo padiglione di oncoematologia, farmacia, trapianti dell'Ospedale delle Molinette di Torino (n. 190, per L. 36.252 milioni), e l'ospedale Mauriziano di Torino (n. 191, per ben 138.674 milioni). Poiche' nella ripartizione del fondo di cui all'art. 20 della legge n. 67/1988, secondo la relazione del Ministero della sanita' del 26 settembre 1982, alla regione Piemonte spetta una quota complessiva di 390.149 milioni, l'approvazione dei progetti in questione viene a impegnare quasi la meta' dell'intera quota regionale; si badi, per due soli progetti. E' ben vero che i due progetti in questione (Ospedale delle Molinette e Ospedale Mauriziano) rientrano fra quelli che la giunta regionale, con delibera del 6 ottobre 1988, aveva presentato "ai fini del finanziamento FIO 1989 previsto dall'art. 17, cinquantunesimo comma, della legge 12 marzo 1988, n. 67" (per importi corrispondenti all'incirca a quelli ora finanziati dal CIPE: ma per il Mauriziano il progetto era suddiviso in quattro lotti, nell'intento di poter usufruire di finanziamenti parziali anche in tempi successivi). Ma, appunto, la giunta chiedeva che tali progetti fossero finanziati sui fondi FIO, ai sensi dell'art. 17, trentunesimo comma, della legge n. 67/1988: non su fondi per gli inteventi in materia di edilizia ospedaliera, stanziati dall'art. 20 della stessa legge, e destinati ad essere impiegati secondo programmi regionali deliberati ai sensi del quarto comma dello stesso art. 20. La regione quindi, non lamenta (ne' avrebbe ragione di farlo) il fatto in se' dell'avvenuto finanziamento dei due progetti, bensi' il fatto che il CIPE, finanzia i due progetti in questione con l'utilizzo di una larga parte della quota spettante al Piemonte per i programmi di edilizia ospedaliera, del tutto al di fuori dei procedimenti di programmazione prescritti dall'art. 20. Il CIPE ha deliberato il finanziamento ai sensi dell'art. 17, trentaquattresimo comma, il quale prevede l'approvazione di progetti "a valere sulle risorse finanziarie recate dalla legge di settore"; e fra le "leggi di settore" evidentemente, ha inteso includere... anche l'art. 20 della stessa legge n. 67/1988. Ma e' di tutta evidenza che quando l'art. 17, trentaquattresimo comma, rinvia a "legge di settore", non rinvia a disposizioni diverse della stessa legge n. 67/1988, bensi' a leggi particolari preesistenti, che prevedessero finanziamenti statali diretti di progetti di opere. L'art. 20 invece prevede uno speciale procedimento per l'approvazione e il finanziamento dei progetti di edilizia ospedaliera, che passa attravesro la statuizione di criteri generali, la formulazione di criteri generali da parte del Ministro della sanita', la formulazione di programmi da parte della regione, l'approvazione dei programmi nazionali, e solo a questo punto la presentazione, da parte della regione, dei progetti suscettibili di immediata valutazione: e prevede altresi' la competenza consultiva e istruttoria di appositi organismi di settore per l'esame dei programmi e dei progetti (nucleo di valutazione per l'economia sanitaria, secondo comma: vaglio di conformita' del Ministero della sanita', quinto comma). Tutto cio' e' stato completamente trascurato dal CIPE, che ha preteso di "saltare" l'intera procedura prevista dall'art. 20, e di approvare direttamente i progetti... utilizzando le risorse destinate dall'art. 20 all'edilizia ospedaliera| Non vi e' chi non veda la palese illegittimita' in cui e' incorso l'organo governativo. 4. - La parte oppugnata della deliberazione del CIPE, priva di qualsiasi fondamento legislativo e illegittima in quanto lesiva dell'art. 20 della legge n. 67/1988, invade la sfera di competenza in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera costituzionalmente attribuita alla regione ricorrente. La delibera, ove non fosse annullata, renderebbe praticamente inutilizzabile il "piano pluriennale di investimenti in edilizia sanitaria e in strutture per anziani e soggetti non autosufficienti" approvato come "programma decennale e triennale di investimenti ai sensi dell'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67" con delibera del consiglio regionale del Piemonte n. 1307 in data 30 gennaio 1990 (doc. n. 6). Il piano pluriennale degli investimenti della regione rappresenta una soluzione generale e unitaria dei problemi dell'edilizia sanitaria nell'intero Piemonte. Tale strumento si basa sulla ricognizione del patrimonio immobiliare sanitario, disposta dal Ministero della sanita' con atto n. 3957 del 20 giugno 1988, sulla raccolta di tutti i progetti di edilizia sanitaria anteriori e posteriori al decreto ministeriale 29 agosto 1989, n. 321, sulla previsione di tutte le risorse finanziarie reperibili anche da fonti diverse dall'art. 20 della legge n. 67/1988 (piano AIDS, Fondo sanitario nazionale, ecc.). Lo stesso piano realizza una strategia unitaria e integrale che coordina gli interventi sulle strutture preposte alla prevenzione, le strutture ospedaliere, i poliambulatori, le residenze sanitarie e assistenziali, il sistema informativo sanitario e le tecnologie biomedicali. Per quanto riguarda il settore piu' costoso e particolarmente sensibile dell'edilizia ospedaliera, il programma regionale degli interventi segue e concretizza i criteri generali dettati dalle leggi statali n. 67 e n. 109/1988 e anticipa l'attuazione degli indirizzi contenuti nel nuovo piano socio-sanitario regionale 1989-91 (doc. n. 7). Il piano si basa effettivamente sulle ricognizioni e le previsioni di quest'ultimo piano, partendo dalla constatazione di esigenze fondamentali quali la carenza di ca. 3.000 posti letto nella regione, lo squilibrio distributivo tra le varie province della regione, l'esistenza di carenze e di squilibri nell'assistenza specialistica. Sulla base della valutazione delle carenze quantitative, qualitative e distributive della rete ospedaliera complessiva vengono infine dettati dei "criteri di priorita' del programma d'intervento", anch'essi ricavati dalle indicazioni del piano socio-sanitario regionale (cfr. p. 38 e segg., doc. n. 6). 5. - La parte impugnata della deliberazione del CIPE vanifica questa opera di programmazione della regione. Per dimostrare meglio l'impatto di questo provvedimento risulta inevitabile confrontare le cifre concrete della delibera e del piano. Mentre la delibera del CIPE approva il progetto di un nuovo padiglione per oncoematologia, farmacia e trapianti dell'ospedale della Molinette di Torino per un ammontare di 36.252 milioni di lire e il progetto di ristrutturazione dell'ospedale Mauriziano di Torino per un ammontare di 138.674 milioni di lire, il piano pluriennale degli investimenti della regione Piemonte prevede nel primo triennio per le Molinette un investimento di 38.945 milioni di lire e per il Mauriziano un investimento di 32.030 milioni di lire. Nella prospettiva degli investimenti dell'intero decennio viene data la priorita' alle Molinette con un volume complessivo di 86.645 milioni di lire rispetto a quello del Mauriziano di complessivamente 41.497 milioni di lire. Sta di fatto invece che la parte impugnata della delibera del CIPE: a) aumenta il volume degli investimenti previsti per le Molinette e il Mauriziano da 70.975 a 174.926 milioni di lire, aumento pari a 146,5%; b) sottrae alla programmazione regionale nel primo triennio 174.926 su 390.149 milioni di lire, pari al 44,84% del volume complessivo di tutti gli investimenti nella rete ospedaliera del Piemonte; c) rovescia la priorita' nella relazione degli investimenti tra Molinette e Mauriziano (i secondi sono il doppio dei primi nel piano regionale, solo un quarto dei primi secondo la delibera CIPE); d) rende impossibile il perseguimento di un riequilibrio territoriale nell'area metropolitana di Torino "che per di piu' presenta un vistoso squilibrio tra la zona nord e la zona sud, dove sono concentrati gran parte degli ospedali cittadini" (p. 38, doc. n. 3), tra i quali si trovano anche le Molinette e il Mauriziano (a distanza di appena ca. 1.000 m), tenendo conto del fatto che la cifra deliberata di 174.926 milioni di lire non soltanto assorbe, ma addirittura supera il volume complessivo degli investimenti previsti per tutti i 14 ospedali di Torino, pari a 168.899 milioni di lire; e) pregiudica gravemente la realizzazione di opere finalizzate al superamento dello squilibrio tra province con carenze gravi e province con eccedenza di posti letto, con conseguenze particolarmente gravi per il progetto di realizzazione di una struttura ospedaliera nuova nella provincia di Asti quale sede del dipartimento di emergenza ed accettazione, che esige degli investimenti per complessivi 230.000 milioni di lire. 6. - Ne' certo sarebbe possibile giustificare la delibera in questione sulla base dei poteri statali di indirizzo e coordinamento in materia sanitaria. A parte che, come si e' visto, il CIPE ha agito in palese violazione della legge, senza cioe' esercitare poteri che ad esso la legge riconosceva (posto che nella specie non vi erano i presupposti per l'applicazione dell'art. 17, trentaquattresimo comma, della legge n. 67/1988), sta di fatto che il CIPE si e' in buona sostanza sostituito alla regione nel decidere circa la localizzazione nell'ambito della regione medesima, degli investimenti ospedalieri. Ma con questo la delibera del CIPE ha invaso e leso le competenze di programmazione sanitaria della regione Piemonte. 7. - L'art. 11 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, sull'istituzione del servizio sanitario nazionale, riconduce le competenze delle regioni nell'esercizio della funzione di "assistenza sanitaria ed ospedaliera" di cui all'art. 117 della Costituzione al "metodo della programmazione pluriennale e della piu' ampia partecipazione democratica". L'art. 55 della stessa legge indica come finalita' dei piani sanitari regionali la "eliminazione degli squilibri esistenti nei servizi e nelle prestazioni nel territorio regionale" (lo stesso criterio cui si ispira il piano pluriennale di investimenti della regione Piemonte). La competenza regionale ai fini della programmazione triennale nel settore degli investimenti ospedalieri si pone quindi in un rapporto di stretta funzionalita' ed attuazione rispetto al piano sanitario regionale, che a sua volta attua gli obiettivi del programma regionale di sviluppo. Distruggendo l'ultimo anello di una catena di atti di programmazione, la delibera del CIPE colpisce il midollo dell'intera programmazione regionale, precludendo alla pianificazione la possibilita' di tradursi in interventi concreti operativi. Detto altrimenti: quale senso ha prevedere una complessa procedura di programmazione quale quella configurata dall'art. 20 della legge n. 67/1988, che distribuisce in modo razionale i ruoli rispettivi di regioni, Ministero della sanita' e CIPE, se poi quest'ultimo scavalca tutti e assume delle decisioni solitarie su alcuni progetti?