ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma primo
e terzo, della legge regionale riapprovata il 2 ottobre 1989 dal
Consiglio regionale del Molise, avente per oggetto: (Norme in materia
di controllo sugli atti degli enti sottoposti a vigilanza e tutela
della Regione) promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 9 novembre 1989, depositato in cancelleria il
17 successivo ed iscritto al n. 99 del registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice
relatore Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Mario Cevaro, per il ricorrente e
l'avv. Franco G. Scoca per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 9 novembre 1989, il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha impugnato le disposizioni contenute
nell'art. 1, commi primo e terzo, della legge della Regione Molise,
riapprovata nella seduta del 2 ottobre 1989 ed avente ad oggetto
"Norme in materia di controllo sugli atti degli enti sottoposti a
vigilanza e tutela della Regione".
La prima delle disposizioni denunciate attribuisce al Comitato
regionale, istituito con la legge regionale 5 novembre 1976 n. 32, il
controllo di legittimita' sugli atti degli enti dipendenti dalla
Regione di cui all'art. 49 dello Statuto Regionale, salvo il potere
di approvazione spettante al Consiglio regionale sugli "atti
fondamentali" di tali enti, elencati nell'art. 2 della legge
impugnata.
La seconda disposizione denunciata include tra gli enti sottoposti
al controllo di legittimita' del Comitato regionale l'Ente regionale
di sviluppo agricolo molisano, l'Ente risorse Idriche Molise, l'Ente
per il diritto allo studio universitario, gli Istituti autonomi case
popolari, gli Enti provinciali per il turismo e l'Azienda autonoma di
soggiorno e turismo di Termoli.
Nel ricorso si premette che, nella materia dell'ordinamento degli
enti amministrativi dipendenti, attribuita dall'art. 117 Cost. alle
Regioni, rientra anche la disciplina dei controlli cosi' come
previsto dall'art. 13 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ma questo
non comporta anche che il controllo possa essere esercitato
attraverso il Comitato regionale di cui all'art. 55 della legge 10
febbraio 1953, n. 62, dal momento che tale organo costituito, a norma
dell'art. 130 Cost., nei modi stabiliti dalla legge dello Stato, puo'
esercitare la propria competenza solo sugli atti delle Province, dei
Comuni e dei loro Consorzi. Aggiunge al riguardo il Presidente del
Consiglio che, se alla Regione va riconosciuto il potere di dettare
norme dirette ad assicurare il buon andamento e la funzionalita' del
Comitato regionale di controllo nelle parti non coperte dalla
legislazione statale, tale potere non puo' giungere fino a stabilire
la competenza del Comitato, in quanto tale competenza risulta da una
riserva di legge statale.
Il primo comma dell'art. 1 della legge impugnata invaderebbe
pertanto la sfera di competenza statale, per il fatto di porre sotto
il controllo del Comitato regionale atti di enti amministrativi
dipendenti dalla Regione Molise, istituzionalmente soggetti al solo
controllo del Consiglio regionale.
A conferma di questo dato si richiama l'art. 49 dello Statuto
della Regione Molise, che attribuisce al Consiglio regionale il
controllo su tali enti, con una norma che non potrebbe essere
innovata da una legge ordinaria regionale, data la specifica forza
giuridica dello statuto e dato il principio della "riserva di
statuto" desumibile dall'art. 123 della carta fondamentale.
Da qui la domanda diretta a veder dichiarare l'illegittimita'
dell'art. 1, commi primo e terzo, della legge di cui e' causa.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Molise per chiedere
il rigetto del ricorso.
La Regione sostiene che le norme impugnate sarebbero soltanto
disposizioni "ricognitive" dei poteri regolati dall'art. 130 Cost.,
dal momento che tale norma attribuisce ad un organo regionale il
controllo di legittimita' sugli atti, oltre che delle Province e dei
Comuni, degli altri enti locali. E poiche', secondo la nozione
comune, dovrebbero considerarsi enti locali quelli che operano
nell'ambito di una limitata circoscrizione, tra di essi andrebbero
ricompresi anche gli enti destinati ad operare nell'ambito della
circoscrizione di uno specifico ente territoriale, come quelli che si
trovano in un rapporto di dipendenza con la Regione. Di conseguenza -
secondo la Regione Molise - l'organo preposto dalla Costituzione al
controllo di legittimita', e cioe' il Comitato regionale di
controllo, sarebbe destinato ad esercitare la propria attivita'
tutoria anche nei confronti degli enti pararegionali specificamente
indicati nell'art. 1, terzo comma, della legge impugnata.
Aggiunge infine la Regione che l'art. 55 della legge n. 62 del
1953 non circoscriverebbe i poteri del Comitato regionale, ma si
limiterebbe soltanto a prevedere la figura ed a regolare la
composizione di tale organo.
La Regione ritiene pertanto conformi alla Costituzione le
disposizioni regionali denunciate e chiede il rigetto del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Le disposizioni regionali impugnate, contenute nei commi
primo e terzo dell'art. 1 della legge della Regione Molise
riapprovata nella seduta del 20 ottobre 1989 (Norme in materia di
controllo sugli atti degli enti sottoposti a vigilanza e tutela della
Regione), attribuiscono al Comitato regionale, istituito - in
attuazione degli artt. 130 Cost. e 62 dello Statuto regionale - con
la legge regionale 5 novembre 1976, n. 32, il controllo di
legittimita' sugli atti degli enti amministrativi dipendenti dalla
Regione (salvo il potere di approvazione sugli "atti fondamentali"
riservato, ai sensi dell'art. 2, al Consiglio regionale), includendo
nel novero degli enti sottoposti a tale controllo l'Ente regionale di
sviluppo agricolo molisano, l'Ente risorse idriche Molise, l'Ente per
il diritto allo studio universitario, gli Istituti autonomi case
popolari, gli Enti provinciali per il turismo e l'Azienda autonoma di
soggiorno e turismo di Termoli.
La Presidenza del Consiglio ritiene le suddette disposizioni
viziate nella legittimita' costituzionale con riferimento all'art.
130 Cost., dal momento che, se alla Regione spetta il potere di
effettuare il controllo sulle deliberazioni degli enti amministrativi
da essa dipendenti, la legge regionale non potrebbe comunque
attribuire tale controllo all'organo previsto dall'art. 130 Cost., la
cui sfera di competenza e' stata circoscritta dalla legge statale
agli atti dei Comuni, delle Province e dei loro Consorzi (artt. 55
ss. legge 10 febbraio 1953 n. 62).
Un'ulteriore violazione costituzionale andrebbe poi riferita
all'art. 49 dello Statuto della Regione Molise, norma che
riserverebbe al Consiglio regionale il controllo sugli enti istituiti
con legge della Regione e che non potrebbe essere innovata da una
legge regionale ordinaria in ragione della peculiare forza giuridica
dello Statuto e del principio di "riserva di Statuto" desumibile
dall'art. 123 della Costituzione.
Dal canto suo la Regione Molise difende la legittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate ritenendo che la
locuzione "enti locali", contenuta nell'art. 130 Cost., sia tale da
ricomprendere tutti gli enti che operano nell'ambito di una limitata
circoscrizione territoriale: con la conseguenza che anche gli enti
amministrativi regionali indicati nell'art. 1, terzo comma, della
legge impugnata potrebbero essere sottoposti al controllo di
legittimita' dell'organo previsto dall'art. 130 Cost., senza
violazione alcuna del dettato costituzionale.
2. - La questione non e' fondata.
Va preliminarmente chiarito che - contrariamente a quanto assume
la difesa regionale - gli enti amministrativi dipendenti dalla
Regione, disciplinati nell'art. 49 dello Statuto regionale (e in
parte elencati nell'art. 1, terzo comma, della legge impugnata) non
possono essere assimilati, per il solo fatto di operare nell'ambito
di una limitata circoscrizione territoriale, agli "enti locali" di
cui parla l'art. 130 Cost.
L'esistenza di una distinzione tra la categoria degli enti locali
e quella degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione e',
infatti, desumibile dalla stessa lettera della carta costituzionale:
basti solo considerare che la Costituzione nomina, all'art. 117, gli
"enti amministrativi dipendenti dalla Regione" - la cui disciplina
affida alla competenza concorrente regionale - mentre utilizza la
diversa locuzione di "enti locali" per designare i soggetti
istituzionali destinatari, insieme ai Comuni ed alle Province, sia
della delega di funzioni amministrative di cui all'art. 118, ultimo
comma, sia del controllo di legittimita' di cui all'art. 130. Risulta
dunque che, tanto nell'art. 130 quanto nell'art. 118 della
Costituzione, gli "enti locali" sono accomunati in un identico regime
a Comuni e Province: dato, questo, che viene a evidenziare la
presenza di elementi di affinita' sostanziale tra i due enti
territoriali primari specificamente richiamati e gli altri "enti
locali" e che impedisce di identificare questi ultimi solo sulla base
di un generico ed indifferenziato richiamo al circoscritto ambito
spaziale delle loro funzioni.
Del resto, la diversita' tra enti locali ed enti amministrativi
regionali, dipendenti o strumentali, e' stata da tempo messa in luce
dalla giurisprudenza di questa Corte che, fin dalla sentenza n. 24
del 1957, ebbe modo di sottolineare la linea di separazione che corre
tra i primi, per i quali non sussiste "un vincolo di stretta
ausiliarieta' nei confronti della Regione" ed i secondi,
configurabili invece come "enti immediatamente ausiliari della
Regione..... che possono addirittura chiamarsi pararegionali in
quanto svolgono un'attivita' che, per i fini pubblici che persegue e
per i limiti territoriali entro i quali si svolge, interessa
soprattutto e direttamente la Regione". Tale distinzione risulta,
d'altro canto, condivisa anche dalla dottrina piu' accreditata, che,
nel mentre rifiuta di includere nel novero degli "enti locali" di cui
all'art. 130 Cost. tutti i soggetti istituzionali comunque operanti
all'interno delle circoscrizioni regionali, appare, invece, in
prevalenza orientata a definire tali enti sulla base di piu'
complesse coordinate istituzionali, quali la territorialita' e la
rappresentativita' diretta o indiretta degli interessi comunitari.
3. - La rilevata diversita' tra enti locali ed enti amministrativi
dipendenti dalla Regione induce, dunque, ad escludere che questi
ultimi possano considerarsi implicitamente compresi tra gli "enti
locali" destinatari del controllo di cui all'art. 130 Cost.
Ma da tale assunto non puo' anche discendere la conseguenza che il
ricorrente pretende affermare e cioe' che sia comunque preclusa alla
Regione l'adozione di norme in grado di attribuire il controllo di
legittimita' sugli atti degli enti amministrativi regionali
all'organo previsto dall'art. 130 Cost. Ne' tale conseguenza potrebbe
essere fatta derivare da un'implicita estensione della riserva di
legge statale, richiamata nell'art. 130 Cost., anche a forme di
controllo diverse da quelle previste da tale norma nei confronti
degli enti locali.
Va tenuto presente, a questo proposito, che l'art. 117 Cost.
conferisce alle Regioni potesta' legislativa di tipo concorrente
nella materia dell'"ordinamento degli enti amministrativi dipendenti
dalla Regione " e che l'art. 13 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha
definitivamente chiarito come, in questa materia, debbano farsi
rientrare anche i controlli relativi a tali enti (cfr. sent. n. 21
del 1985). Spetta quindi alla Regione - e trae il suo fondamento
direttamente dall'art. 117 Cost. - il potere di disciplinare, nelle
forme ritenute piu' appropriate, il controllo di legittimita' sugli
atti degli enti amministrativi da essa dipendenti, salvo il rispetto
dei principi fondamentali stabiliti, in tema di ordinamento degli
enti amministrativi dipendenti, dalle leggi dello Stato e
dell'interesse nazionale.
Ne' si deve dimenticare che l'organo previsto dall'art. 130 Cost.
- sebbene costituito nei modi stabiliti dalla legge statale, al fine
di garantire una fondamentale esigenza di uniformita' nell'esercizio
della funzione di controllo - e' comunque organo inquadrato nella
struttura regionale: cio' implica che al legislatore regionale non
puo' risultare preclusa la possibilita', non solo di dettare norme
integrative sull'organizzazione del Comitato regionale come organo di
controllo sugli atti delle Province, dei Comuni e degli altri enti
locali, allo scopo di assicurarne il miglior funzionamento (cfr.
sentt. n. 612 del 1988 e n. 21 del 1985), ma anche di disporre sempre
in vista del perseguimento di giustificate esigenze di funzionalita'
e di efficacia del controllo - meditati ampliamenti dell'area dei
soggetti da sottoporre al controllo di legittimita' dello stesso
Comitato, includendo in tale area, a fianco degli enti locali, anche
gli enti (o taluni enti) amministrativi istituiti dalla Regione e da
essa dipendenti.
Resta, comunque, fermo il fatto che, nell'esercizio di tale
potesta' legislativa, la Regione sara' pur sempre tenuta ad evitare
ogni possibile forma di alterazione, diretta o indiretta, della
funzione, primaria e naturale, dell'organo, che, secondo
Costituzione, resta pur sempre quella relativa al controllo sugli
atti delle Province, dei Comuni ed altri enti locali.
Nella specie tale esigenza risulta peraltro rispettata dalle
disposizioni impugnate che - come si e' gia' ricordato hanno
attribuito al Comitato regionale il controllo di legittimita'
limitatamente agli atti di minor rilievo, facendo di contro salvo il
controllo di merito mediante approvazione, affidato dall'art. 49
dello Statuto al Consiglio regionale, nei confronti di una serie di
atti fondamentali, quali gli statuti, i regolamenti interni, i piani
e programmi di intervento, i bilanci di previsione ed i consuntivi,
la strutturazione degli uffici, le piante organiche etc. Tale riserva
- espressa nell'art. 2 della legge impugnata - se, da un lato, vale
ad escludere che all'organo di controllo siano stati assegnati dalla
legge regionale compiti esorbitanti sotto il profilo qualitativo e
quantitativo, tali da alterare la funzione primaria dell'organo,
conduce dall'altro a chiarire come la normativa impugnata, esaminata
nel suo complesso, risulti rispettosa anche dell'art. 49 dello
Statuto regionale (e conseguentemente dell'art. 123 Cost.), dal
momento che la norma statutaria riconosce al Consiglio regionale
poteri di indirizzo e di controllo sugli enti dipendenti "anche
attraverso l'esame e l'approvazione dei loro atti fondamentali",
senza peraltro impedire la possibilita' di adottare forme diverse di
controllo di legittimita' per determinate categorie di atti.
Tali considerazioni inducono, dunque, a ritenere infondate, sotto
i profili prospettati, le questioni di costituzionalita' sollevate
nei confronti delle disposizioni contenute nell'art. 1, commi primo e
terzo, della legge in esame.