ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Abruzzo approvata il 29 luglio 1989 e riapprovata il 17 ottobre 1989
dal Consiglio regionale avente per oggetto: "Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 3 settembre 1984, n. 62, recante
norme per l'attuazione del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, in
materia di procedure concorsuali e di disciplina del rapporto
d'impiego del personale delle unita' locali socio-sanitarie",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 3 novembre 1989, depositato in cancelleria il 13
successivo ed iscritto al n. 96 del registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il ricorrente, e
l'avv. Marco Di Raimondo per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso 3
novembre 1989, ha chiesto a questa Corte di dichiarare
l'illegittimita' costituzionale della legge approvata dalla Regione
Abruzzo il 29 luglio 1989 e riapprovata il 17 ottobre 1989,
contenente modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3 settembre
1984, n. 62, recante norme per l'attuazione del d.P.R. 20 dicembre
1979, n. 761 in materia di procedure concorsuali e di disciplina del
rapporto d'impiego del personale delle unita' locali socio-sanitarie.
Nel ricorso si espone che, in data 29 luglio 1989, la Regione
Abruzzo ha approvato un disegno di legge col quale e' previsto (art.
1) il conferimento dei posti di "aiuto corresponsabile" e di "vice-
direttore sanitario", mediante appositi concorsi per titoli, riferiti
ad ogni singolo Servizio e Direzione e riservati agli "assistenti" di
ruolo in ciascuno di questi operanti. Con provvedimento 2 settembre
1989 il Governo ha rinviato la legge a nuovo esame del Consiglio
regionale, rilevando che tale disposizione si pone in contrasto con
le norme del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e con l'art. 47 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 in base ai quali i concorsi, ancorche'
riservati, per l'assunzione nelle diverse posizioni funzionali degli
organici ospedalieri devono espletarsi per titoli ed esami. La legge,
tuttavia, e' stata riapprovata in data 17 ottobre 1989, con una
modifica marginale che fa salvo l'espletamento di "concorsi per
titoli ed esami ai sensi della vigente normativa" per il conferimento
dei posti eventualmente rimasti vacanti ad esito del (conservato)
concorso per soli titoli.
Secondo quanto dedotto nel ricorso la legge, anche in tale
stesura, contrasta con l'art. 117 della Costituzione, contraddicendo
alle prescrizioni dell'art. 47 della legge n. 833 del 1978 e degli
artt. 18 e 68 del d.P.R. n. 761 del 1979.
In proposito nel ricorso si afferma che la materia della
disciplina degli organici delle UU.SS.LL. e' di competenza statale,
data l'esigenza di una disciplina unitaria per tutto il territorio
nazionale. Gli artt. 18 e 68 del d.P.R. n. 761 del 1979, in
attuazione della delega prevista dalla legge n. 833 del 1978, hanno
stabilito che l'accesso alle posizioni funzionali di "aiuto
corresponsabile" e di "vice-direttore sanitario" deve avvenire
mediante pubblico concorso per titoli ed esami, secondo una regola
che e' espressamente (secondo comma, art. 68 cit.) dichiarata
applicabile anche nei concorsi "riservati". Ne deriva che il
legislatore regionale non puo' emanare norme in contrasto con tali
disposizioni senza violare l'art. 117 della Costituzione.
2. - Dinanzi a questa Corte si e' costituita la Regione Abruzzo,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
In via subordinata ha chiesto che la Corte sollevi dinanzi a se'
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 68 del d.P.R. n.
761 del 1979.
Nell'atto di costituzione si premette che l'art. 17 del d.P.R. n.
761 del 1979 ha stabilito la parita' della dotazione organica tra
assistenti ospedalieri ed aiuti, con una norma univocamente
interpretata, nel senso che i posti di assistente possono essere
trasformati in altrettanti di Aiuto, sino a raggiungere la parita'
numerica tra le due posizioni funzionali. In relazione a detta
normativa, la Regione Abruzzo, con legge regionale 3 settembre 1984,
n. 62, aveva stabilito (artt. 43 e 44) una procedura concorsuale
unica per la copertura sia per i posti di Aiuto esistenti, per i
quali era espressamente previsto il concorso ex art. 68 del d.P.R. n.
761 del 1979, sia per quelli residuali scaturenti dalle
trasformazioni di cui all'art. 17 citato.
Successivamente, secondo la regione, e' emersa la necessita' di
un'armonizzazione di tale normativa "con la legge statale 20 maggio
1985, n. 207, nel frattempo promulgata, che aveva chiaramente
definita la competenza generale delle UU.SS.LL. in materia di
concorsi per assunzione nelle varie qualifiche funzionali".
A tal fine e' stata predisposta la normativa impugnata, con la
quale si e' inteso sdoppiare le procedure concorsuali, "demandando
alle UU.SS.LL. la disciplina dei concorsi ex art. 17 del d.P.R. n.
761 del 1979 e riservando alla regione la gestione dei concorsi ex
art. 68 dello stesso d.P.R.", con la previsione, per questi ultimi,
di un concorso per soli titoli.
Cio' premesso, in via pregiudiziale, la regione eccepisce che la
questione proposta sarebbe inammissibile, poiche' in sede di seconda
approvazione del disegno di legge, sarebbe stato tenuto conto dei
rilievi del Governo. Nella nuova stesura della legge, infatti, il
concorso per soli titoli sarebbe stato previsto solo in via
eccezionale, confermandosi il concorso per titoli ed esame come
ordinario strumento concorsuale. Il Governo, pertanto, prima
d'impugnare la legge cosi' come modificata, avrebbe dovuto
restituirla alla regione prospettando gli ulteriori rilievi
d'incostituzionalita'.
Quanto al merito, nell'atto di costituzione si osserva che nel
nostro ordinamento, non vi e' alcun principio fondamentale che
imponga, in subjecta materia, l'espletamento di concorsi per esami o
per titoli ed esami. Viceversa, fermo restando il principio che il
reclutamento dei pubblici dipendenti deve avvenire mediante concorso,
quest'ultimo puo' essere espletato o "mediante l'esame dei titoli e/o
prove selettive" oppure "per mezzo di corsi selettivi di reclutamento
e formazione teorico - pratico", come e' testualmente affermato oltre
che nell'art. 1 del d.lg. 28 dicembre 1970, n. 1077, nella legge
quadro sul pubblico impiego (legge n. 93 del 1983, art. 20).
Ne deriverebbe che l'art. 68 del d.P.R. n. 761 del 1979 non
enuncia un principio generale, ma e' una norma di dettaglio, alla
quale la regione puo' derogare nell'esercizio della propria
competenza legislativa concorrente.
Qualora, poi, detto art. 68 dovesse essere ritenuto come
espressivo di un principio non derogabile dalla legislazione
regionale, secondo la regione questa Corte dovrebbe sollevare dinanzi
a se' questione di legittimita' costituzionale al riguardo, in
riferimento agli artt. 97 e 117 della Costituzione "sia perche' nel
comparto sanitario si renderebbe operante una norma di principio in
contrasto con il diverso principio posto dall'art. 97 della
Costituzione" "sia perche', in tal modo si lederebbe l'autonomia
legislativa della regione".
Considerato in diritto
1. - Questa Corte e' chiamata a decidere, su ricorso in via
principale del Governo, se la legge della Regione Abruzzo approvata
il 29 luglio 1989 e riapprovata il 17 ottobre 1989, disponendo il
conferimento dei posti di "aiuto corresponsabile" e di "vice
direttore sanitario", mediante concorsi per titoli riservati agli
assistenti operanti nelle singole direzioni e nei singoli servizi ai
quali i posti si riferiscono, violi l'art. 117, ultimo comma, della
Costituzione, ponendosi in contrasto con i principi stabiliti
dall'art. 68 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e dall'art. 47 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, in base ai quali i concorsi,
ancorche' riservati, per le assunzioni nelle diverse posizioni
funzionali degli organici ospedalieri debbono espletarsi per titoli
ed esami.
2. - In via pregiudiziale, va esaminata l'eccezione
d'inammissibilita' del ricorso, prospettata dalla regione sotto il
profilo che la legge impugnata - essendo stata rinviata dal Governo,
dopo la sua prima approvazione, ad un nuovo esame del Consiglio
regionale, mediante la prospettazione di rilievi accolti in parte in
sede di seconda approvazione - non poteva essere impugnata davanti
alla Corte costituzionale, se non dopo un'ulteriore rimessione al
Consiglio regionale, dovendosi considerare "nuova" rispetto al testo
precedente.
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che il rinvio al
Consiglio regionale per il riesame di una legge, ai sensi dell'art.
127, terzo comma della Costituzione, non apre un nuovo procedimento
legislativo, ma e' diretto a stimolare un riesame, nell'ambito del
procedimento legislativo in corso, da parte del Consiglio regionale
in relazione ai rilievi di legittimita' o di merito formulati dal
Governo (sentenza n. 158 del 1988). Conseguentemente, una volta che
il legislatore regionale abbia riapprovato la legge a maggioranza
assoluta senza conformarsi alle censure formulate dal Governo,
quest'ultimo, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, non puo'
reiterare l'atto di rinvio per un nuovo riesame ma, ove lo ritenga,
puo' solo proporre la questione di legittimita' di fronte alla Corte
costituzionale, ovvero quella di merito di fronte al Parlamento
(sentenze n. 154 e n. 122 del 1990; n. 79 e n. 80 del 1989; n. 158
del 1988).
Peraltro, detto principio presuppone che in sede di riapprovazione
da parte del Consiglio regionale la legge non abbia subito
modificazioni tali da dover essere considerata "nuova" rispetto a
quella approvata in precedenza, cosi' da essere suscettibile di un
ulteriore rinvio per il riesame da parte del Governo (sentenza n. 40
del 1977). In proposito questa Corte ha precisato (sentenze n. 79 e
n. 80 del 1989, n. 158 del 1988), che la legge regionale, ai fini
anzidetti, non puo' essere considerata "nuova" ove le modificazioni
riguardino unicamente le norme oggetto del rinvio governativo. In
tale ipotesi il Governo, ove lo ritenga, deve impugnare la legge a
norma dell'ultimo comma dell'art. 127 della Costituzione.
Nel caso di specie, come e' stato esposto in narrativa, la legge
e' stata riapprovata dal Consiglio regionale, dopo il rinvio, con
modifiche attinenti unicamente alla norma oggetto dei rilievi del
Governo. Ne deriva, in base a quanto precede, che la legge approvata
in seconda lettura non era "nuova" rispetto a quella gia' approvata,
con la conseguenza che il ricorso esperito dinanzi a questa Corte,
per dedurne il persistente contrasto con norme costituzionali, deve
ritenersi ammissibile, ai sensi dell'art. 127, ultimo comma, della
Costituzione.
3. - Nel merito il ricorso e' fondato.
La legge impugnata ha aggiunto all'art. 43 della legge regionale 3
settembre 1984, n. 62 (recante norme per l'attuazione del d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761 in materia di procedure concorsuali e rapporto
d'impiego del personale delle UU.SS.LL.), alcuni commi, nei quali e'
stabilito che per il conferimento dei posti di aiuto corresponsabile
ospedaliero e di vice direttore sanitario, derivanti dalla
trasformazione in tali qualifiche di posti di assistente ospedaliero
"sono indetti.... appositi concorsi per titoli riferiti ad ogni
singolo servizio o divisione e riservati agli assistenti di ciascuno
di essi operanti in posizione di ruolo". Sono state altresi'
confermate le "fasi concorsuali, con i relativi atti conseguenziali"
gia' svolte con tali modalita', mentre e' stato statuito che solo "i
posti comunque rimasti vacanti a seguito delle procedure e modalita'"
anzidette "sono coperti mediante pubblici concorsi per titoli ed
esami ai sensi della normativa vigente".
Queste disposizioni, come e' stato dedotto nel ricorso,
contrastano con l'art. 117 della Costituzione, violando la norma
dell'art. 68 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, secondo il quale
anche i concorsi riservati relativi agli organici ospedalieri debbono
espletarsi per titoli ed esami.
Invero, come questa Corte ha gia' affermato (sentenze n. 122 del
1990; n. 1061 e n. 1127 del 1988), l'art. 47 della legge n. 833 del
1978 ha attribuito allo Stato la disciplina dello status giuridico
del personale delle unita' sanitarie locali, dettando al riguardo
principi generali e criteri direttivi e commettendo al Governo
l'emanazione di uno o piu' atti normativi delegati.
In adempimento della delega conferitagli, il Governo ha emanato il
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, ed ha disciplinato in maniera
sistematica e dettagliata lo stato giuridico del personale delle
unita' sanitarie locali. All'art. 18 tale d.P.R. stabilisce, tra
l'altro, che "alle posizioni funzionali di corresponsabile
ospedaliero e vice direttore sanitario si accede mediante pubblici
concorsi per titoli ed esami". Lo stesso d.P.R., dettando la
normativa transitoria in relazione alla sua prima applicazione,
all'art. 68 ha disposto che i posti di aiuto corresponsabile
ospedaliero o di vice direttore sanitario dei servizi ospedalieri che
risulteranno complessivamente vacanti nelle piante organiche delle
unita' sanitarie locali, sono conferiti dalla regione, "previo
concorso per titoli ed esami", agli assistenti della disciplina e
agli ispettori sanitari, appartenenti al ruolo della regione, che
siano in possesso dell'idoneita' nella disciplina o abbiano, nella
disciplina stessa o in disciplina affine, un'anzianita' complessiva
di servizio a tempo pieno di almeno sei anni o a tempo definito di
almeno sette anni.
Alle regioni, in materia di status giuridico del personale delle
unita' sanitarie locali e' stata attribuita (art. 47, comma quarto,
della legge n. 833 del 1978) soltanto una competenza legislativa di
attuazione della normativa statale, secondo quanto prevede l'art.
117, ultimo comma, della Costituzione, il quale stabilisce che le
leggi statali possono demandare alle regioni il potere di emanare
norme per la loro attuazione.
Pertanto, poiche' alle regioni, nella materia de qua, e'
attribuita una competenza legislativa di attuazione della
legislazione statale, deve ritenersi che la regola del concorso per
titoli ed esami, stabilita tanto in via generale che in via
transitoria dal d.P.R. n. 761 del 1979, non puo' essere derogata
dalla legislazione regionale, giacche' il potere di emanare norme
d'attuazione esclude la facolta' di apportare deroghe o modificazioni
alla relativa legislazione statale. Ne' a cio' le regioni sono state
autorizzate - come sostiene la Regione Abruzzo - dalla legge 20
maggio 1985, n. 207, la quale ha posto una disciplina transitoria per
"l'inquadramento diretto" nei ruoli nominativi regionali del
personale delle unita' sanitarie locali e norme procedurali in
materia di concorsi, che non interferiscono con la disciplina
dell'art. 68 del d.P.R. n. 761 del 1979.
Quest'ultimo, infatti, non riguarda forme d'inquadramento
"diretto", bensi' di nomina "per concorso" e la legge n. 207 del
1985, nella disciplina transitoria per l'espletamento dei concorsi,
non ha introdotto alcuna deroga ne' all'art. 18, ne' all'art. 68 del
d.P.R. n. 761 del 1979.
Del tutto priva di fondamento si palesa, infine, l'eccezione di
illegittimita' costituzionale, proposta dalla regione, dell'art. 68
anzi detto in riferimento agli artt. 97 e 117 della Costituzione,
giacche' la norma e' stata emanata in materia che - come si e' sopra
detto - e' di competenza statale e costituisce, invece, puntuale
osservanza del precetto posto dell'articolo 97 della Costituzione:
esso, nello stabilire la regola generale dell'assunzione agl'impieghi
pubblici mediante concorso, rimette alla discrezionalita' legislativa
la scelta, a seconda dei casi, tra concorso per titoli, per esami,
ovvero per titoli ed esami.
Va, pertanto, dichiarata la illegittimita' costituzionale della
legge impugnata.