ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 43, sedicesimo e
diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo
ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza) e
dell'art. 2, quinto comma, della legge 20 marzo 1984, n. 34
(Copertura finanziaria del decreto del Presidente della Repubblica di
attuazione dell'accordo contrattuale triennale relativo al personale
della polizia di Stato, estensione agli altri Corpi di polizia,
nonche' concessione di miglioramenti economici al personale militare
escluso dalla contrattazione), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 7 giugno 1989 dal Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da
Mosso Mario ed altri contro il Ministero della Difesa ed altro,
iscritta al n. 503 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale,
dell'anno 1989;
2) ordinanza emessa il 7 giugno 1989 dal Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da
Stripoli Giovanni ed altri contro il Ministero della Difesa ed altro,
iscritta al n. 504 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale,
dell'anno 1989;
Visti gli atti di costituzione di Montemagno Aldo ed altri e di
Stripoli Giovanni ed altro nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 1990 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi gli avvocati Claudio Dal Piaz per Montemagno Aldo ed altri e
Claudio Dal Piaz e Paolo Vaiano per Stripoli Giovanni ed altro e
l'Avvocato dello Stato Mario Cevaro per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con
due ordinanze in data 7 giugno 1989 (R.O. n. 503 e n. 504 del 1989) -
nel corso di procedimenti promossi da alcuni ufficiali superiori
dell'esercito, i quali chiedevano il riconoscimento del trattamento
economico previsto dall'art. 2 della legge 20 marzo 1984, n. 34, per
il personale della polizia di Stato, esteso dal medesimo articolo al
personale dell'Arma dei carabinieri, dei Corpi della guardia di
finanza, degli agenti di custodia e della guardia forestale - ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 43, sedicesimo e
diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121, e 2,
quinto comma, della legge 20 marzo 1984, n. 34.
Nell'ordinanza di rimessione si premette che l'art. 43 della legge
1 aprile 1981, n. 121, sul nuovo ordinamento dell'Amministrazione
della p.s., oltre ad aver demandato alla disciplina risultante da
accordi sindacali la determinazione del trattamento economico del
personale non dirigenziale della polizia di Stato, ha previsto, per i
funzionari del ruolo dei commissari che abbiano prestato servizio
senza demerito per quindici anni, l'attribuzione del trattamento
economico del primo dirigente e, per gli stessi funzionari e per i
primi dirigenti che abbiano prestato servizio per venticinque anni,
il trattamento economico del dirigente superiore. L'art. 2 della
legge n. 34 del 1984 ha esteso tale trattamento al personale
dell'Arma dei carabinieri, della Guardia di finanza, degli Agenti di
custodia e del Corpo forestale dello Stato.
Detta estensione ha consentito agli ufficiali dei carabinieri e
dei suddetti Corpi di beneficiare, in applicazione del particolare
meccanismo di progressione economica previsto per i funzionari dei
commissariati, dell'attribuzione del trattamento economico proprio
del grado di colonnello (equiparato dalla tabella allegata alla legge
n. 121 del 1981 alla qualifica di primo dirigente) e del grado di
generale di brigata (equiparato alla qualifica di dirigente
superiore), al compimento di quindici e venticinque anni di servizio,
senza demerito, dalla data di promozione al grado di tenente. Cio'
con sensibile vantaggio rispetto agli ufficiali di pari grado e
anzianita' dell'esercito, non facenti parte delle "Forze di polizia",
cosi' come individuate dall'art. 16 della citata legge n. 121 del
1981, che considera tali (oltre alla polizia di Stato), l'Arma dei
carabinieri, il Corpo della guardia di finanza, il Corpo degli agenti
di custodia e il Corpo forestale dello Stato.
Secondo il giudice a quo, mentre l'assimilazione - quanto al
trattamento economico - degli ufficiali dell'Arma dei carabinieri a
quello dei dirigenti della polizia di Stato sarebbe ragionevole,
qualificando l'art. 16 della legge n. 121 del 1981 l'Arma dei
carabinieri "forza armata in servizio permanente di pubblica
sicurezza", tale assimilazione sarebbe irragionevole quanto agli
altri Corpi sopra indicati, che a norma del su detto art. 16
concorrono soltanto all'espletamento del servizio di ordine e
sicurezza pubblica. Tale irrazionalita' renderebbe discriminatorio e
costituzionalmente illegittimo il deteriore trattamento che ne
risulta per gli ufficiali delle altre Armi, tanto piu' che anch'essi
- occasionalmente - possono essere chiamati ad espletare compiti di
tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.
Il giudice a quo chiede pertanto una sentenza additiva che elimini
tale discriminazione.
2. - Davanti a questa Corte e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o, in subordine, infondata.
Ha dedotto la razionalita' della normativa impugnata, tenuto
conto della diversita' di funzioni e d'impiego tra le Forze di
polizia indicate nell'art. 16 della legge n. 121 del 1981 e le Forze
armate.
Si sono costituite pure le parti private, chiedendo la
declaratoria d'illegittimita' costituzionale delle norme indicate
nelle ordinanze di rimessione.
Esse, negli atti di costituzione e nelle ampie memorie depositate
nell'imminenza della pubblica udienza, hanno svolto, anche attraverso
la ricostruzione storica della normativa vigente, deduzioni a
sostegno del loro assunto. Hanno sottolineato che, sino all'entrata
in vigore della legge n. 34 del 1984, il trattamento economico degli
ufficiali delle diverse Armi, compresa quella dei carabinieri, era
strutturato in modo omogeneo ed hanno insistito nel sostenere che non
sussistono valide ragioni per differenziare gli stipendi degli
ufficiali superiori delle Armi non comprese tra le "Forze di
polizia", da quello degli ufficiali superiori delle Armi comprese fra
esse, potendo provvedersi con speciali indennita' a differenziazioni
nel trattamento economico complessivo, connesso a compiti ed
attivita' particolari.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze propongono entrambe la stessa questione,
cosicche' i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con
un'unica sentenza.
2. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 43,
sedicesimo e diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n.
121, e 2, quinto comma, della legge 20 marzo 1984, n. 34, ponendo in
dubbio la "conformita' di tali norme con l'art. 3 della Costituzione
e col principio di ragionevolezza" nei limiti in cui non sono
applicabili anche agli ufficiali superiori delle Armi dell'esercito
che non fanno parte delle "Forze di polizia".
Le norme impugnate, secondo il giudice a quo, danno luogo ad un
differente trattamento economico tra ufficiali superiori
dell'esercito, favorendo ingiustificatamente gli ufficiali superiori
dell'Arma dei carabinieri e dei Corpi della guardia di finanza, degli
agenti di custodia e della guardia forestale. Nell'ordinanza di
rimessione si sottolinea al riguardo che, tradizionalmente, gli
stipendi degli ufficiali delle varie Armi sono sempre stati uguali a
parita' di grado. Si deduce che le norme impugnate - attraverso
l'estensione agli ufficiali superiori delle sole Armi sopra indicate
del particolare meccanismo di progressione economica previsto per i
funzionari di polizia - introduce una disparita' di trattamento
rispetto agli ufficiali superiori delle altre Armi. Tale trattamento
differenziato, se puo' essere giustificato riguardo agli ufficiali
dei carabinieri - i quali istituzionalmente e in via primaria
svolgono compiti di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica
come i funzionari di polizia - non puo' esserlo per gli ufficiali
della Guardia di finanza, degli Agenti di custodia e del Corpo
forestale dello Stato, i quali svolgono compiti inerenti all'ordine e
alla sicurezza pubblica solo in via sussidiaria.
3. - La questione non e' fondata.
L'art. 43, sedicesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121
(recante il nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica
sicurezza), ha stabilito che il trattamento economico previsto per il
personale della polizia di Stato, e' esteso all'Arma dei carabinieri
e alle altre "Forze di polizia" indicate nel primo e secondo comma
dell'art. 16 e precisamente: alla Guardia di finanza, al Corpo degli
agenti di custodia e al Corpo forestale dello Stato.
Un'apposita tabella - allegata alla legge n. 121 del 1981 e in
seguito sostituita con altra dalla legge 12 agosto 1982, n. 569 - ha
disciplinato (art. 43, diciassettesimo comma, della citata legge n.
121 del 1981) l'equiparazione tra le qualifiche e i gradi degli
appartenenti alla polizia di Stato con quelli del personale delle
altre "Forze di polizia".
Il ventunesimo e il ventitreesimo comma dell'art. 43 della legge
n. 121 hanno stabilito, rispettivamente, che: a) ai funzionari del
ruolo dei commissari, i quali abbiano prestato servizio senza
demerito per quindici anni, e' attribuito il trattamento economico
spettante al primo dirigente; b) ai funzionari del ruolo dei
commissari ed ai primi dirigenti che abbiano prestato servizio senza
demerito per venticinque anni, e' attribuito il trattamento economico
spettante ai dirigenti superiori.
Dal combinato disposto dei commi sedici, diciassette, ventuno e
ventitre' dell'art. 43 anzi detto deriva che, essendo i tenenti dei
carabinieri, della Guardia di finanza, degli Agenti di custodia e del
Corpo forestale dello Stato equiparati ai commissari in base alla
sopra menzionata tabella, dopo quindici anni di servizio ottengono il
trattamento economico del grado corrispondente alla qualifica di
primo dirigente (colonnello) e, dopo venticinque anni, il trattamento
economico del grado corrispondente alla qualifica di dirigente
superiore (generale di brigata).
In base a tali prescrizioni, la legge 20 marzo 1984, n. 34,
disponendo la copertura finanziaria del decreto presidenziale di
attuazione dell'accordo contrattuale triennale stipulato il 15
dicembre 1983, relativo al personale della polizia di Stato, con
l'art. 2, quinto comma, ha esteso il trattamento economico previsto
per il personale della polizia (e con esso la su detta particolare
progressione) a quello dell'Arma dei carabinieri e dei Corpi della
guardia di finanza, degli agenti di custodia e della guardia
forestale dello Stato. Contemporaneamente detta legge ha soppresso
talune indennita' (quella per il servizio d'istituto prevista dalla
legge 23 dicembre 1970, n. 1054; l'assegno personale di funzione
previsto dall'art. 143 della legge 11 luglio 1980, n. 312;
l'indennita' di servizio penitenziario stabilita dall'art. 2 della
legge 3 marzo 1983, n. 65), in precedenza attribuite a tutte od
alcune delle "Forze di polizia" indicate dall'art. 16 della legge n.
121 del 1981. Le indennita' soppresse sono state sostituite con una
nuova ed unica indennita' pensionabile, allo scopo di omogeneizzare i
trattamenti.
Disposizione analoga a quella dell'art. 2, quinto comma, della
legge 20 marzo 1984, n. 34, e' contenuta nell'art. 2, terzo comma,
del d.l. 21 settembre 1987, n. 387, conv. nella legge 20 novembre
1987, n. 472, relativo alla copertura finanziaria del successivo
accordo triennale relativo al personale della polizia di Stato.
4. - La normativa sottoposta all'esame della Corte risponde ad una
scelta legislativa di carattere discrezionale, vo'lta ad attribuire
un trattamento economico paritario a tutto il personale, militare e
non militare, al quale e' stato affidato il compito istituzionale
(polizia di Stato e Arma dei carabinieri) o concorrente (Guardia di
finanza, Corpo degli agenti di custodia e Corpo forestale dello
Stato), della tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.
L'art. 16 della l. n. 121 del 1981 configura infatti le Forze di
polizia (o Forza pubblica, secondo l'art. 5, terzo comma, del testo
unico di pubblica sicurezza 18 giugno 1931, n. 773) come organismi
preposti alla polizia di sicurezza. Il compimento di tale attivita'
costituisce attribuzione principale della polizia di Stato e
dell'Arma dei carabinieri, del Corpo della guardia di finanza
(concorso al mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica)
nonche' del Corpo degli agenti di custodia e del Corpo forestale
dello Stato (concorso, in caso di necessita', all'espletamento di
servizi di ordine e sicurezza pubblica). Pur nella graduata
partecipazione, condizionata dai compiti istituzionali propri a
ciascuna di queste Forze, le relative attribuzioni si pongono, tutte,
in posizione coessenziale alla tutela della pubblica sicurezza, si'
che i relativi organismi appaiono provvisti di competenza peculiare
al settore. Peculiarita' che era stata gia' posta in luce da questa
Corte.
Con la sentenza n. 229 del 1973, essa ha avuto modo di affermare,
in relazione all'attribuzione dell'indennita' mensile per servizio
d'istituto ai funzionari di pubblica sicurezza, nonche' al personale
delle "Forze di polizia", la legittimita' di un trattamento economico
differenziato per gli appartenenti a dette Forze, in relazione al
loro compito precipuo e coessenziale della difesa delle istituzioni
democratiche e della tutela dell'ordine pubblico, tenuto conto che,
anche in tempo di pace, esse sono esposte a rischi del tutto
particolari.
Non a caso - si osservava in quella decisione - la misura di tale
indennita', attraverso le leggi che si sono succedute, e' stata
aumentata in correlazione all'accresciuta pericolosita' del "servizio
d'istituto", derivante dalla lotta al terrorismo e alla delinquenza
organizzata, nella quale le "Forze di polizia" si sono venute a
trovare impegnate in maniera gravosissima.
Dalla gia' riconosciuta legittimita' del trattamento economico
differenziato in riferimento ai compiti specifici delle "Forze di
polizia", deriva che appartiene pure alla discrezionalita'
legislativa articolarne la "specialita'" attraverso la sola
attribuzione di speciali indennita', ovvero strutturando, nel modo
considerato piu' adeguato, lo stipendio e le eventuali indennita'
aggiuntive.
La legge 20 marzo 1984, n. 34, nel dare attuazione all'indirizzo
legislativo espresso dalla legge 1 aprile 1981, n. 121, ha soppresso
- come sopra si e' gia' posto in luce - le indennita' aggiuntive
inerenti, sotto varia denominazione, a servizi d'istituto,
sostituendole con un'unica indennita' pensionabile ed unificando allo
stesso tempo gli stipendi di tutto il personale delle "Forze di
polizia", attraverso l'estensione ai Corpi, che ne fanno parte, degli
stipendi attribuiti al personale della polizia di Stato e della
relativa progressione economica, alla stregua della particolare forma
di contrattazione prevista dalla legge n. 121 del 1981.
Trattasi di scelte del legislatore che non esorbitano dai limiti
della ragionevolezza, trovando la disciplina dettata la sua ratio
nell'esigenza di omogeneizzare il trattamento retributivo di soggetti
investiti di compiti che concorrono al raggiungimento dello stesso
obiettivo.
5. - La particolare forma di progressione economica prevista dai
commi ventuno e ventitre' dell'art. 43 della legge n. 121 del 1981
per i commissari di pubblica sicurezza e' espressione di tale scelta
discrezionale. In essa concorre la valutazione nei riflessi
retributivi della presenza di due elementi: il possesso della
qualifica di commissario e il decorso di un dato periodo di tempo in
tale possesso. Come questi elementi abbiano rilievo ai fini
dell'attribuzione del relativo trattamento economico nei confronti di
soggetti, provvisti di altra qualifica o appartenenti alla struttura
militare in senso stretto, e' materia di delicata e ponderata
comparazione, non di spettanza del giudice delle leggi. Va soltanto
rilevato che l'anzidetta progressione economica e' stata estesa agli
ufficiali delle altre "Forze di polizia" nel quadro della detta
omogeneizzazione ed e', quindi, provvista di una sua coerenza logica.
Prive di fondamento, pertanto, risultano, da un lato, le censure
d'irragionevolezza prospettate nelle ordinanze di rimessione e,
dall'altro, la lamentata discriminazione degli ufficiali superiori
appartenenti alle Armi che non fanno parte delle Forze di polizia. A
tali Armi compete in via istituzionale di provvedere alla difesa
militare del Paese; la loro organizzazione e' affidata ad una
apposita amministrazione (della difesa), che si articola in un
apparato dinamico (amministrazione funzionale ed operativa)
costituito dalle forze destinate all'impiego.
Il perseguimento istituzionale di detto compito, fondamentale, da'
ragione della esclusione delle predette Armi dal complesso "Forze di
polizia" e giustifica, al tempo stesso, la richiesta di intervento
delle armi stesse da parte del prefetto per finalita' di polizia
(art. 19, sesto comma, t.u. lc. prov. 3 marzo 1934, n. 383). Pero',
questa autorita' non ne dispone direttamente, ma, come si e' detto,
puo' sollecitare soltanto l'autorita' militare, la quale provvede
all'impiego delle forze stesse, sotto la propria responsabilita'.
Come e' facile rilevare, si tratta di situazioni del tutto
differenziate rispetto alle attivita' proprie delle Forze di polizia,
e, come tali, non comparabili. E questa Corte ha costantemente
escluso che possa censurarsi, in base all'art. 3 della Costituzione,
il trattamento differenziato di situazioni diverse.
Cio' non esclude che il legislatore debba valutare attentamente
gli equilibri retributivi tra gli ufficiali di tutte le Armi. In tal
senso, peraltro, il Parlamento risulta gia' orientato, come si evince
dall'emanazione della legge 14 novembre 1987, n. 468, che, in sede di
conversione del d.l. 16 settembre 1987, n. 379 (recante misure
urgenti per la concessione di miglioramenti economici al personale
militare), ha espressamente previsto "quale parziale omogeneizzazione
stipendiale con le Forze armate di polizia", aumenti retributivi per
gli ufficiali che abbiano prestato quindici o venticinque anni di
servizio dalla nomina a tenente, in attesa di una legge organica di
riordino della materia "sia per quanto riguarda il trattamento
retributivo che le norme di avanzamento per tutto il personale
militare".