Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione
Emilia-Romagna, in persona del presidente della giunta regionale
pro-tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n.
1479 del 3 aprile 1990, rappresentata e difesa, come da mandato a
margine, dall'avv. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio
eletto presso l'avv. Luigi Manzi di Roma, via Confalonieri, 5, contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non
spetta allo Stato, ai sensi degli artt. 117, comma primo, e 118,
comma primo, della Costituzione, nonche' dell'art. 121, ultimo comma,
della Costituzione il potere di dettare con proprie direttive i
criteri per l'individuazione delle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficienza da trasformare in persone giuridiche di
diritto privato, in relazione al decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri 16 febbraio 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
45 del 23 febbraio 1990, nonche' per l'annullamento dello stesso
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 16 febbraio 1990,
per violazione degli stessi articoli della Costituzione, nonche'
dell'art. 3, comma primo, della Costituzione, nella parte in cui esso
detta i criteri per la individuazione delle Istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficienza che possono essere trasformate in persone
giuridiche di diritto privato
FATTO
Con la sentenza n. 396/1988 codesta Corte costituzionale ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge 17
luglio 1890, n. 6972, nella parte in cui non ammette che le
Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB) regionali
possano continuare a sussistere con personalita' giuridica di diritto
privato, quando abbiano tuttora i requisiti di una istituzione
privata.
In particolare, la Corte ha ricordato che, a seguito di detta
sentenza, la trasformazione puo' anche conseguire in via
amministrativa, sulla base dell'esercizio dei poteri di cui sono
titolari sia l'amministrazione statale che quella regionale in tema
di riconoscimento delle persone giuridiche private.
Quanto al problema della distinzione delle istituzioni che, per le
loro caratteristiche, debbono rimanere pubbliche da quelle che
possono essere riconosciute come private, la Corte costituzionale ha
affermato che possono essere utilizzati, in quanto espressione di
principi generali, in primo luogo i criteri enunciati dall'art. 17
del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Sardegna), in secondo luogo i criteri enunciati
dall'art. 30 della l.r. siciliana n. 22/1986: discipline entrambe
relative ai criteri ed alle procedure di sclassificazione delle IPAB
pubbliche, e di trasformazione in istituzioni private.
In questa situazione, e' stato emanato il d.P.C.M. 16 febbraio
1990, contenente "Direttiva alle regioni in materia di riconoscimento
della personalita' giuridica di diritto privato alle istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB) a carattere regionale
ed infraregionale", qui impugnato come illegittimo e lesivo
dell'autonomia costituzionale delle regioni, ed in particolare della
ricorrente regione Emilia-Romagna, per i seguenti motivi di
DIRITTO
1. - Emanazione di direttive vincolanti statali relative a materia
non delegata ma propria della regione, in violazione degli artt. 117,
comma primo, 118, comma primo, e 121, comma terzo, della
Costituzione.
Come detto in narrativa il d.P.C.M. 16 febbraio 1990 contiene
"direttiva alle regioni in materia di riconoscimento della
personalita' giuridica di diritto privato alle istituzioni pubbliche
di assistenza e beneficienza (IPAB) a carattere regionale e
infraregionale".
Tale decreto individua il proprio fondamento con esplicito
riferimento all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, sui poteri
di direttiva (e di successiva eventuale sostituzione) spettanti allo
Stato nelle materie delegate: e la materia delegata sarebbe nel
nostro caso, il "riconoscimento" delle persone giuridiche private ai
sensi dell'art. 12 del c.c., secondo quanto disposto art. 14 del
d.P.R. n. 616/1977.
Ora, tale decreto solo nei primi due commi dell'art. 1 (ed unico)
puo' dirsi contenere istruzioni o direttive nella predetta materia.
Per vero, le "istruzioni" in essi contenute operano in sostanza un
semplice rinvio alla disciplina del codice civile (riducendosi il
comma 1 alla precisazione della necessita' - peraltro ovvia - di
"apposita domanda", il secondo comma al rinvio alle procedure
ordinarie, con la sola aggiunta in ordine alla "tempestiva
effettuazione" delle medesime), senza nessun elemento integrativo
reale (ad esempio, in relazione alla valutazione del requisito della
congruita' del patrimonio rispetto allo scopo): riducendosi percio' a
mero e pretestuoso prologo della disciplina che segue, avente
tuttaltro oggetto. Rimane pero' che, per povere che siano le
istruzioni contenute nel primo e secondo comma, dell'art. 1 del
decreto impugnato, esse riguardano in effetti la materia delegata, e
corrispondono percio' ad effettivi poteri statali.
Ben altrimenti deve dirsi per i seguenti commi da terzo
all'ottavo, i quali non riguardano affatto la problematica della
acquisizione della personalita' giuridica mediante riconoscimento,
oggetto della disciplina dell'art. 12 del c.c., bensi' la
problematica, del tutto distinta anche se collegata, della
"sclassificazione" delle Istituzioni stesse quali IPAB, e della
individuazione dei relativi criteri: criteri che ovviamente non
possono che essere propri e specifici del settore di attivita' delle
stesse IPAB.
Percio' tali criteri non attengono affatto alla materia
"acquisizione della personalita' giuridica mediante riconoscimento",
ma alla materia beneficienza pubblica, gia' nel senso piu' stretto e
originario dell'espressione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
In altre parole, la procedura di "privatizzazione" delle IPAB per
le quali ricorrano i presupposti consta di due momenti, entrambi
necessari ma distinti.
Il primo momento ha riguardo alla valutzione delle caratteristiche
specifiche dell'IPAB, considerata nell'ambito dell'ordinamento
proprio del settore assistenziale, cosi' come tale ordinamento
risulta anche in relazione alla sentenza della Corte costituzionale
n. 396/1988, al fine di verificare se sussistano o meno ragioni (o,
piu' precisamente, caratteristiche strutturali ed organizzative) che
giustifichino il mantenimento dell'istituzione quale istituzione
pubblica. Il primo problema, dunque, e' se l'IPAB considerata debba o
meno essere privatizzata: ed e' evidente che tale problema non ha
nulla a che vedere con il tema civilistico della concessione della
personalita' giuridica ad una entita' collettiva, sulla base del
riscontro dei necessari requisiti.
Qualora la prima valutazione abbia portato a concludere per la
necessita' della "privatizzazione" in base alle regole proprie
dell'ordinamento di settore, si pone allora il problema del
riconoscimento dal punto di vista dell'ordinamento privatistico,
concernente i requisiti di scopo e di mezzi, nonche' la conformita'
alla legge dell'organizzazione dell'istituzione, espressa nell'atto
costitutivo e nello statuto.
Questa seconda valutazione, e solo essa - ovviamente con i
provvedimenti conseguenti - e' cio' che forma oggetto della delega di
funzioni amministrative di cui all'art. 14 del d.P.R. n. 616/1977. La
prima, invece, costituisce parte integrante della materia
beneficienza pubblica attribuita alla competenza legislativa ed
amministrativa regionale dall'art. 117 della Costituzione.
D'altronde, tale inquadramento sistematico e' confermato proprio
dai testi richiamati dalle citata sentenza costituzionale n.
396/1988. Da una parte, infatti, il d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348,
disciplina i fenomeni in questione proprio al capo secondo, dedicato
interamente al trasferimento ed all'esercizio delle funzioni
amministrative in materia di assistenza e beneficienza pubblica. Le
regole ivi dettate, percio', sono regole proprie della materia,
assegnata per il resto alla potesta' legislativa della regione nei
limiti, come ricorda l'art. 18 dello stesso decreto n. 348/1979, dei
"principi stabiliti dalle leggi dello Stato".
Analogamente, l'inquadramento della disciplina nel settore della
beneficienza pubblica e' altrettanto chiaro nella legge siciliana 9
maggio 1986, n. 22 (pure richiamata dalla Corte costituzionale quale
espressione dei principi generali in materia), dedicata interamente
al riordino dei servizi e delle attivita' assistenziali. In
particolare, in tale ultima legge e' particolarmente chiara la netta
separazione tra il procedimento di individuazione delle IPAB da
privatizzare, disciplinato dalla stessa legge, ed il successivo
procedimento di conferimento della personalita' giuridica ai sensi
dell'art. 12 del c.c., che la legge regionale ovviamente non
disciplina. Infatti, a conclusione del primo le IPAB che "per
prevalenza di elementi essenziali" siano da classificare come private
sono incluse in "apposito elenco ai fini del riconoscimento ai sensi
dell'art. 12 del codice civile".
Alla stregua di quanto considerato rientrano nella assistenza e
beneficienza pubblica l'intero contenuto dei commi dal terzo
all'ottavo dell'art. 1 dell'impugnato decreto, che contengono una
normativa interamente parallela a quella dettata dal d.P.R. 19 giugno
1979, n. 348 (benche', come sotto si dira', in sostanziale violazione
dei suoi principi ispiratori e dei suoi contenuti), riguardante i
criteri di individuazione del carattere associativo (quarto comma),
del carattere di istituzione promossa e amministrata da privati
(quinto comma), dell'ispirazione religiosa (sesto e settimo comma), i
casi di esclusione in ogni modo della natura privatistica (ottavo
comma).
In effetti, si tratta in tutti i casi di valutazioni che pongono
delicati problemi, i quali, possono essere risolti soltanto in
relazione agli specifici caratteri dell'azione assistenziale
esercitata e della relativa organizzazione, e che non hanno nulla a
che vedere con l'esercizio generale della funzione amministrativa di
attribuzione della personalita' giuridica alle associazioni o
fondazioni private che lo richedano, di cui all'art. 12 del c.c. e,
ai fini della delega alle Regioni, all'art. 14 del d.P.R. n.
616/1977.
Risulta percio' evidente che la direttiva qui impugnata non si
riferisce a funzioni amministrative delegate, ma a funzioni
amministrative facenti parte della materia assistenza e beneficienza
pubblica: ma cio' stesso comporta che essa sia, nelle parti
considerate, illegittima, dato che solo in relazione alle funzioni
delegate puo' essere esercitato quel potere che l'art. 121, terzo
comma, della Costituzione chiama di "istruzione", e l'art. 4 del
d.P.R. n. 616/1977 specifica come potere di direttiva vincolante.
Si aggiunga, comunque, che il d.P.C.M. impugnato non potrebbe
considerarsi conforme a Costituzione nemmeno se, nonostante
l'esplicita qualificazione in esso contenuta, esso dovesse
considerarsi, anziche' come direttiva vincolante in materia delegata,
come atto di indirizzo e coordinamento.
Una simile qualificazione porterebbe certamente ad una lesione
minore per l'autonomia costituzionale della regione, in relazione
all'orientamento espresso dalla Corte costituzionale di recente nelle
sentenze nn. 560 e 744 del 1988, secondo il quale l'atto di indirizzo
non vincola la funzione legislativa regionale se non quanto ai fini e
ai risultati da conseguire.
La lesione dell'autonomia costituzionale della regione rimarrebbe
pero' consistente. Non solo, infatti, tale atto di indirizzo sarebbe
pur sempre emanato nella assoluta assenza di un qualunque fondamento
legislativo, in totale contrasto con l'esigenza di legalita' della
relativa funzione, affermato da codesta Corte costituzionale sin
dalla sentenza n. 150/1982, ma esso sarebbe anche in contrasto con
gli stessi principi generali ricavabili in materia dal piu' volte
citato d.P.R. n. 347/1979, come di seguito si illustra.
2. - In subordine. Violazione dei principi generali della
legislazione statale in materia, stabiliti dall'art. 17 del d.P.R. 19
giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
la Sardegna).
Ci si sarebbe potuti attendere che, una volta determinatosi ad
intervenire in materia con una "direttiva", come sopra illustrato, il
Governo si sarebbe, per il contenuto di essa, attenuto alle
indicazioni fissate dalla Corte costituzionale, con puntuale
riferimento alla normativa dettata, per la regione Sardegna, con il
d.P.R. n. 348/1979.
Invece, la direttiva qui impugnata solo apparentemente si
riferisce a tale normativa. Se infatti essa riprende lo schema
espositivo e singole disposizioni di quella, a piu' riprese e in
larga misura nella sostanza essa se ne discosta e la trasgredisce,
sia nell'individuazione delle categorie di istituzioni che possono
essere privatizzate sia, piu' ancora, nella definizione dei criteri
di appartenenza a tali categorie.
Quale prima categoria di istituzioni "privatizzabili" la direttiva
statale, seguendo in cio' il d.P.R. n. 348/1979 prevede le
istituzioni aventi struttura associativa (art. 1, terzo comma, lett.
a). Ma mentre la normativa di attuazione per la Sardegna prevede che,
per appartenere a tale categoria, l'amministrazione ed il governo
dell'ente debbano essere, per disposizioni statutarie, determinati
dai soci "nel senso che gli stessi eleggano almeno la meta' dei
componenti l'organo collegiale deliberante" (art. 17, secondo comma,
n. 1, lett. b), la direttiva si limita a richiedere "l'esistenza di
disposizioni statutarie che attribuiscano ai soci un ruolo
qualificante nel governo e nell'amministrazione dell'ente, nel senso
che i soci provvedano alla elezione di una quota significativa dei
componenti dell'organo collegiale deliberante" (art. 1, quarto comma,
lett. b).
Analogamente, mentre allo stesso fine il d.P.R. n. 348/1979
richiede ancora "che l'attivita' dell'ente si esplichi
prevalentemente, a norma di statuto, sulla base di prestazioni
personali e volontarie dei soci e con mezzi derivanti da atti di
liberalita' o da contributi dei soci", precisando altresi' che "le
prestazioni volontarie e personali dei soci non possono consistere in
mere erogazioni pecuniarie" (art. 17, secondo comma, n. 1, lett. c),
la direttiva si limita a richiedere "l'esplicazione dell'attivita'
dell'ente anche sulla base delle prestazioni volontarie dei soci".
Del tutto omesso nella direttiva risulta poi l'altro essenziale
requisito richiesto dalla disciplina di fonte legislativa, che "il
patrimonio risulti prevalentemente formato da beni derivanti da atti
di liberalita' o da apporti dei soci" (art. 17, secondo comma, n. 1,
lett. d): per cui risulterebbero privatizzabili anche istituzioni il
cui patrimonio sia integralmente o in prevalenza di provenienza
pubblica.
In secondo luogo, la direttiva prevede come "privatizzabile" la
categoria delle istituzioni promosse ed amministrate da privati (art.
1, terzo comma, lett. b): ed in questo caso la violazione del d.P.R.
n. 348 comincia dalla stessa individuazione della categoria, dato che
manca nel d.P.C.M. l'ulteriore requisito che l'istituzione sia
"operante prevalentemente con mezzi di provenienza privata" previsto
nel d.P.R. (art. 17, secondo comma, n. 2).
Altre violazioni riguardano invece i requisiti di appartenenza
alla categoria, gia' diversamente individuata. Cosi' laddove la
normativa di attuazione richiede "che almeno la meta' dei componenti
l'organo collegiale deliberante debba essere, sempre per disposizione
statutaria, designata da privati e che, in tal caso, il presidente
non sia per statuto scelto tra i componenti di designazione pubblica"
(art. 17, secondo comma, n. 2, lett. b), la direttiva richiede solo
la "esistenza di disposizioni statutarie che prescrivano la
designazione da parte di associazioni o di soggetti privati di una
quota significativa dei componenti dell'organo deliberante", senza
pretendere ne' che le designazioni private siano prevalenti, ne' che
anche il presidente possa essere di provenienza privata.
Allo stesso modo, mentre il d.P.R. n. 348/1979 pone ancora
l'ulteriore requisito che "il patrimonio risulti quasi esclusivamente
costituito da beni provenienti da atti di liberalita' privata o dalla
trasformazione dei beni stessi, e che il funzionamento sia avvenuto,
nell'ultimo quinquennio... in prevalenza con contributi, redditi,
rendite e altri mezzi patrimoniali o finanziari di provenienza
privata, e che comunque l'istituzione non abbia beneficiato di
finanziamenti pubblici a qualsiasi titolo in misura superiore al 10%
delle entrate complessive..., ne' abbia percepito rette a carico di
pubbliche amministrazioni in misura superiore alla meta' delle
entrate complessive dell'ente" (art. 17, secondo comma, n. 2, lett.
c), la direttiva richiede semplicemente che "il patrimonio risulti
prevalentemente costituito da beni risultanti dalla dotazione
originaria o dagli incrementi e trasformazioni della stessa ovvero da
beni conseguiti in forza dello svolgimento dell'attivita'
istituzionale" (dizione non solo estremamente riduttiva, ma dalla
quale non e' nemmeno chiaro quale bene rimanga escluso).
In terzo luogo la direttiva considera privatizzabili le
istituzioni ad ispirazione religiosa (art. 1, terzo comma, lett. c),
seguendo in cio' il d.P.R. n. 348/1979. Ma ancora una volta sono
sostanzialmente difformi i requisti di riconoscimento di tale
caratteristica.
In particolare, laddove il d.P.R. n. 348/1979 richiede che
"l'attivita' istituzionale attualmente svolta persegua indirizzi e
finalita' religiosi" (art. 17, secondo comma, n. 3, lett. a), la
direttiva si accontenta che la stessa attivita' "inquadrati l'opera
di beneficienza ed assistenza nell'ambito di una piu' generale
finalita' religiosa" (requisito che potrebbe anche sembrare
coincidente con il precedente, se non fosse posto esplicitamente
accanto ad esso, come sua forma attenuata). Ma soprattutto, mentre la
normativa di rango legislativo richiede che l'attivita' dell'ente
"risulti collegata a una confessione religiosa mediante la
designazione negli organi collegiali deliberanti, in forza di
disposizioni statutarie, di ministri del culto o di appartenenti a
istituti religiosi o di rappresentanti di autorita' religiose, e
mediante la collaborazione di personale religioso come modo
qualificante di gestione del servizio", la direttiva assai piu'
largamente si accontenta di un collegamento ad una confessione
"realizzato per il tramite della designazione, prevista da
disposizioni statutarie, di ministri del culto, di appartenenti ad
istituti religiosi, di rappresentanti di attivita' o di associazioni
religiose, ovvero attraverso la collaborazione di personale religioso
come modo qualificante di gestione del servizio": disposizione nella
quale, a parte l'aggiunta dei rappresentanti di "attivita' o di
associazioni religiose" (dove neppure si capisce che cosa possano
essere i rappresentanti di "attivita'" religiose, e se non si tratti
di una erronea trascrizione delle "autorita'" previste dal d.P.R. n.
348/1979) e' particolarmente arbitraria la sostituzione della "e" con
la parola "ovvero", in base alla quale la semplice collaborazione di
personale religioso potrebbe qualificare come religiosa l'intera
istituzione|
Infine, la direttiva si allontana ancora arbitrariamente ed
illegittimamente dai criteri stabiliti dal d.P.R. n. 348/1979) quanto
alle categorie di IPAB che non possono essere in nessun caso
privatizzate. Mentre infatti l'atto qui impugnato si riferisce
soltanto alle IPAB gia' amministrate dagli enti comunali di
assistenza o in questi concentrate (art. 1, ottavo comma), il d.P.R.
n. 348/1979 escludeva dalla possibile privatizzazione anche "le IPAB
il cui organo collegiale deliberante sia composto, a norma di
statuto, in maggioranza da membri designati dai comuni, province,
regioni o antri enti pubblici, salvo che il presidente non sia, per
disposizione statutaria, un'autorita' religiosa" e "le IPAB che non
esercitano le attivita' previste dallo statuto o altre attivita'".
E' agevole osservare che le rilevanti differenze tra la normativa
di rango legislativo e l'atto amministrativo del Governo, che si
traducono in vere e proprie violazioni dei criteri legislativi, sono
tutte accomunate da un unico motivo ispiratore: dall'intento di
estendere le ipotesi di privatizzazione delle IPAB ben oltre quanto
disposto dal legislatore: mentre e' evidente - a prescindere dalle
preferenze che ciascuno possa avere, la cui considerazione sarebbe
del tutto fuorviante in un giudizio di legittimita' della direttiva -
che le regole contenute nel d.P.R. n. 348/1979 - la cui ratio ha
piena validita' generale, non avendo in questo ambito nulla di
specifico la situazione della Sardegna - non possono non vincolare
nel modo piu' stretto ogni autorita' amministrativa, regionale o
statale. Oltretutto, una siffatta differenziazione tra la situazione
sarda e quella del rimanente territorio nazionale si tradurrebbe -
oltre che nella lesione delle autonomie regionali - in una violazione
dello stesso principio costituzionale d'eguaglianza, posto dall'art.
3 della Costituzione: al punto che, si puo' dire, persino una nuova
disciplina legislativa della materia non potrebbe che eseguire le
regole gia' poste per la Sardegna, o, se volesse innovare ad esse,
dovrebbe prevedere nei modi opportuni l'estensione delle innovazioni
anche alla Sardegna (Regione che ha in materia, ai sensi dell'art. 4
del relativo Statuto, potesta' legislativa concorrente, al pari delle
regioni a statuto ordinario).
Ma qui non ci troviamo di fronte ad una disciplina, legislativa,
ma ad una semplice direttiva: una direttiva che in primo luogo non
puo' ammettersi nella materia, per le ragioni esposte al punto 1, in
secondo luogo, qualora la si volesse ammettere, non potrebbe comunque
avere un contenuto integrativo e specificativo rispetto ai principi
legislativi vigenti. La Direttiva impugnata, invece, altera in modo
rilevante ed arbitrario i confini tra l'area delle istituzioni
pubbliche e quelle private definiti con delicato equilibrio dal
d.P.R. n. 438/1979, e percio' stesso si qualifica come atto
illegittimo ed invasivo delle competenze legislative ed
amministrative regionali in materia di beneficienza ed assistenza
pubbliche.