ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale
dell'Emilia-Romagna riapprovata il 9 novembre 1989 dal Consiglio
regionale, avente per oggetto: "Credito agrario di conduzione con
provvista in valuta estera", comunicata il 14 novembre 1989 al
Commissario del Governo, promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 29 novembre 1989, depositato in
Cancelleria il 6 dicembre successivo ed iscritto al n. 103 del
registro ricorsi 1989;
Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 1990 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il ricorrente, e
l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 29 novembre 1989, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato la legge della Regione
Emilia-Romagna approvata l'8 giugno 1989 e riapprovata il 9 novembre
1989 (nel medesimo testo rinviato dal Governo), concernente il
"credito agrario di conduzione con provvista in valuta estera".
Si deduce in primo luogo nel ricorso che la concessione ad
istituti esercenti il credito agrario di contributi "a garanzia del
rischio di cambio", per le operazioni relative all'acquisto di valuta
estera destinata all'accensione di "prestiti di conduzione" ad
imprenditori agricoli singoli o associati, favorirebbe
l'indebitamento all'estero in valuta, rendendo incompatibile la
disciplina in oggetto con l'art. 117 della Costituzione che non
consente alle regioni di intervenire direttamente o indirettamente
sui flussi finanziari con l'estero, incidendo sul mercato dei cambi e
quindi sul valore esterno della moneta nazionale.
La normativa impugnata violerebbe inoltre l'art. 109 del d.P.R. n.
616 del 1977 che - in attuazione dell'art. 117 della Costituzione,
dal cui ambito esula la materia monetaria e creditizia e, ovviamente,
la provvista all'estero di risorse finanziarie - avrebbe trasferito
alle regioni una serie di funzioni tassativamente indicate, tra le
quali non rientra la concessione di contributi a garanzia del rischio
di cambio. Peraltro, quand'anche tal tipo di intervento - in quanto
diretto ad agevolare l'accesso al credito - si ritenesse di
competenza delle regioni, l'attivita' di quest'ultime resterebbe pur
sempre limitata - ai sensi del quarto comma del citato art. 109 alla
mera determinazione dei criteri applicativi dei provvedimenti (di
incentivazione) definiti in sede statale.
Un ulteriore motivo di incostituzionalita' viene poi ravvisato
nella violazione dei principi della legislazione statale in materia,
espressi dall'art. 13 della legge 22 dicembre 1984, n. 887, nei cui
commi terzo e seguenti si prevede che lo Stato - per le operazioni di
credito agrario in valuta estera - possa garantire il rischio di
cambio, ma a determinate condizioni e limiti che non risulterebbero
rispettati dalla denunciata normativa regionale. Contrariamente a
quest'ultima, infatti, nella disciplina statale, la garanzia viene
accordata solo per crediti agrari di miglioramento, per oscillazioni
eccedenti il 2%, per operazioni di durata minima ultraquinquennale, e
non oltre un controvalore massimo - in linea capitale predeterminato.
La circostanza poi che l'operativita' del contributo regionale a
garanzia del rischio di cambio non sia subordinata al semplice
verificarsi dei suoi presupposti legali, ma venga invece condizionata
(art. 2 della legge) alla previa stipula di convenzioni fra la
regione e gli istituti di credito, restando cosi' sostanzialmente
affidata alle libere scelte degli amministratori regionali, darebbe
luogo, ad avviso del ricorrente, ad una concreta ingerenza
nell'"ordinamento creditizio", con conseguente violazione dell'art.
109, comma 2, del d.P.R. n. 616 del 1977, che riserva allo Stato la
competenza in tale settore.
Si deduce, infine, l'illegittimita' della norma di cui al quarto
comma dell'art. 1 della legge in questione che, ponendo "a carico del
beneficiario" l'eventuale onere derivante da una variazione del
cambio in misura superiore a quella garantita dalla regione,
utilizzerebbe il termine "beneficiario" in modo tutt'altro che chiaro
"con possibili riflessi sulla disciplina dei rapporti inteprivati".
2. - Con atto depositato il 22 dicembre 1989 la Regione
Emilia-Romagna si e' costituita in giudizio eccependo,
preliminarmente, che tutte le censure contenute nel ricorso - ad
eccezione di quella concernente la presunta violazione dei principi
generali posti nella materia dalla legge statale n. 887 del 1984 -
risulterebbero inammissibili, perche' formulate per la prima volta in
sede di impugnativa, senza essere state in alcun modo prospettate nel
precedente atto di rinvio governativo.
Circa il lamentato effetto di indebitamento verso l'estero, che la
normativa impugnata provocherebbe, la regione osserva che il motivo
di illegittimita' cosi' dedotto risulterebbe ulteriormente
inammissibile, in quanto attinente ad una violazione dell'interesse
nazionale la cui cognizione e' di esclusiva competenza del
Parlamento. Nel merito, peraltro, la censura sarebbe infondata, sia
perche' poggiante su di una mera illazione, sia perche' la legge
regionale, non essendo diretta a disciplinare il fenomeno del ricorso
alla provvista di valuta estera, ma, piu' semplicemente ad agevolare
un determinato tipo di credito agrario, atterrebbe, ai sensi
dell'art. 109 del d.P.R. n. 616/77, a materie di competenza
regionale. Peraltro, il quarto comma del predetto art. 109, letto
unitamente alle disposizioni che lo precedono, non ridurrebbe le
funzioni regionali ad una semplice potesta' attuativa, ma, al
contrario, garantirebbe l'esercizio di poteri regionali anche in
presenza di benefici a carattere statale o comunitario.
In ordine alla presunta inosservanza dei principi stabiliti nella
materia dall'art. 13 della legge n. 887 del 1984, la regione osserva
che tale norma confermerebbe anzitutto che, alla luce del vigente
ordinamento, tra i vari strumenti di incentivazione del settore
agricolo, deve comprendersi anche la garanzia del rischio di cambio.
Per quanto attiene invece alla diversita' di disciplina, la
resistente afferma che le differenze denunciate dallo Stato
costituirebbero una semplice espressione della propria autonomia
legislativa e non gia' una violazione di regole che non possono in
alcun modo considerarsi principi.
Quanto alla censurata necessita' di stipulare convenzioni con gli
istituti di credito ai fini dell'operativita' della garanzia, la
regione ritiene che tale garanzia non potrebbe mai operare "in modo
automatico" come sostiene invece il ricorrente, in quanto l'attivita'
degli operatori finanziari non puo' costituire oggetto di disciplina
regionale. La denunciata indeterminatezza del termine "beneficiario"
di cui all'art. 1, quarto comma, della legge impugnata, non potrebbe,
infine, vanificare l'evidente intento della disposizione di porre un
limite, oltre il quale il rischio di cambio deve comunque gravare
(come accadrebbe in assenza di qualsiasi garanzia) sull'effettivo
beneficiario dell'operazione.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso in via principale, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha impugnato la legge regionale dell'Emilia-Romagna
riapprovata il 9 novembre 1989, concernente il "credito agrario di
conduzione con provvista in valuta estera". Si sostiene nel ricorso
che la legge, prevedendo un contributo della Regione a garanzia del
rischio di cambio per la erogazione, da parte degli istituti
esercenti il credito agrario, di "prestiti di conduzione" con fondi
derivanti da provvista in valuta estera e disciplinando la misura
massima e le modalita' di concessione ed erogazione di tale
contributo, contrasta: a) con l'art. 117 della Costituzione perche'
interviene sui flussi finanziari con l'estero, incidendo sul mercato
dei cambi; b) con l'art. 109 del d.P.R. n. 616 del 1977 perche' la
materia monetaria e creditizia esula da quelle di competenza
regionale e perche', quand'anche i contributi si inquadrassero negli
interventi diretti ad agevolare l'accesso al credito, la competenza
regionale resterebbe limitata alla determinazione dei criteri
applicativi dei provvedimenti di incentivazione definiti in sede
statale; c) con i principi della legislazione statale in materia,
espressi dall'art. 13 della legge 22 dicembre 1984, n. 887 che
prevede la garanzia solo per i crediti di miglioramento, di durata
ultraquinquennale, relativamente alle variazioni di cambio superiori
al 2%, e, in ogni caso limitatamente ad un controvalore massimo
predeterminato, la' dove la legge regionale impugnata estende la
garanzia ai crediti di conduzione, senza limiti di tempo, per le
variazioni inferiori al 2% e senza la predeterminazione di un
controvalore. Si sostiene, altresi', in particolare: che l'art. 1,
quarto comma, ponendo a carico del "beneficiario" l'eventuale onere
derivante da una variazione del cambio superiore al 2% ed utilizzando
il termine "beneficiario" in modo ambiguo, nel senso, cioe', della
sua possibile riferibilita' all'Istituto di credito anziche'
all'imprenditore agricolo, possa incidere sulla disciplina dei
rapporti interprivati, addossando all'Istituto tale onere; che l'art.
2 della legge impugnata contrasti con l'art. 109, secondo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977, perche' subordina l'operativita' del
contributo in parola non al verificarsi dei suoi presupposti legali,
ma alla precisa stipula di convenzioni fra la regione e gli istituti
di credito, lasciando cosi' l'individuazione di questi ultimi alla
libera determinazione degli amministratori regionali, con conseguente
ingerenza nel settore del credito.
2.1. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di
inammissibilita' formulata dalla Regione Emilia-Romagna - sia in
relazione alle censure riguardanti la legge nel suo complesso ed in
precedenza indicate sub a) e b), sia in relazione alle censure
concernenti, in particolare, l'art. 1, quarto comma e l'art. 2 -
nell'assunto che le stesse non sarebbero state in alcun modo
prospettate nel precedente atto di rinvio governativo.
In proposito va rilevato che, come questa Corte ha costantemente
affermato (sentt. n. 221 del 1975, n. 212 del 1976, n. 72 del 1985 ed
altre ivi richiamate), e' sufficiente, ai fini della ammissibilita'
delle censure, che esse trovino riscontro sia pur generico nella
determinazione governativa di rinvio, purche' i motivi di questa
coincidano con quelli della successiva impugnazione "almeno nelle
loro linee essenziali" (sent. n. 132 del 1975 e n. 147 del 1972)
anche se in sede di rinvio solo "sinteticamente enunciati" (sent. n.
8 del 1967).
Nella specie sussiste tale rispondenza tra le censure formulate
nel ricorso ed il provvedimento di rinvio nel quale non solo si fa
riferimento ad una asserita ingerenza della Regione "nella materia
dell'ordinamento del credito" ma si individua, altresi', il parametro
normativo nell'art. 109 del d.P.R. n. 616 del 1977, e cioe' i due
punti essenziali su cui si sviluppa il successivo iter argomentativo
del ricorso. Risultano percio' soddisfatte le condizioni cui questa
Corte ha costantemente subordinato, sotto il profilo indicato,
l'ammissibilita' dell'impugnativa delle leggi regionali.
2.2. - Va disattesa anche l'eccezione di inammissibilita' relativa
alla parte del ricorso in cui si lamenta che la legge regionale
"incentiverebbe l'indebitamento estero in valuta". L'assunto secondo
cui si sarebbe in presenza di una censura di merito non puo' essere
condiviso perche', secondo questa Corte (sent. n. 991 del 1988), le
censure di merito si differenziano da quelle di legittimita' per il
dato formale che le regole o gli interessi assunti come parametro del
giudizio non siano sanciti in alcuna norma della Costituzione, mentre
nel caso in esame il ricorrente fonda le proprie richieste sulla
pretesa violazione di norme costituzionali (art. 117 della
Costituzione) e di norme interposte (art. 109 del d.P.R. n. 616 del
1977).
3.1. - Nel merito il ricorso e' infondato.
Per quel che riguarda le censure in precedenza indicate sub a) e
sub b) va rilevato che, una volta che l'art. 109, primo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977 considera tra le funzioni trasferite alle
Regioni "ogni tipo di intervento per agevolare l'accesso al credito
nei limiti massimi stabiliti in base a legge dello Stato", e'
inevitabile che in via indiretta si producano effetti sulla manovra
del credito e che, quando, come nella specie, si tratti di attingere
da risorse estere, tali interventi finiscano con l'incidere sui
movimenti valutari e quindi sulla moneta. Ma voler dedurre, dal
prodursi di tali effetti mediati, l'impedimento per le Regioni di
intervenire con misure agevolative del credito, significherebbe
svuotare la competenza loro espressamente attribuita dall'art. 109
del d.P.R. n. 616. D'altronde l'eventualita' che, attraverso un
eccesso di interventi agevolativi, possa verificarsi una alterazione
delle linee di politica nazionale in materia creditizia e, quindi,
monetaria e valutaria, e' scongiurata dalle previsioni contenute
nello stesso art. 109, il quale precisa che tali interventi possano
attuarsi "nei limiti massimi stabiliti in base a legge dello Stato" e
"che resta ferma la competenza degli organi statali relativa
all'ordinamento creditizio, agli istituti che esercitano il credito,
alla determinazione dei tassi minimi praticabili dagli istituti",
rinviando altresi' alla legislazione dello Stato (art. 3, legge 22
luglio 1975, n. 382) per la determinazione dei "tassi minimi di
interesse agevolati a carico dei beneficiari".
Cosi' individuati i limiti della legislazione concorrente, in un
quadro di contemperamento dell'interesse regionale volto a
perseguire, attraverso una politica di incentivi, lo sviluppo delle
attivita' economico-produttive attinenti alle materie trasferite, con
quello statale diretto a mantenere sotto controllo l'ordinamento
creditizio ed i riflessi sui flussi monetari e valutari, non puo'
condividersi l'altro assunto del ricorrente secondo cui
l'attribuzione regionale riguarderebbe "solo" le funzioni di
determinazione di criteri applicativi delle agevolazioni stabilite in
sede statale. Invero il quarto comma dell'art. 109 cit. fa
riferimento alle misure applicative non per escluderne altre, ma per
comprendere anche quelle che servano a rendere operativi sul piano
concreto i provvedimenti regionali. Quest'ultima disposizione
stabilisce difatti che: "Il trasferimento di funzioni di cui al primo
comma comprende le funzioni di determinazione dei criteri applicativi
dei provvedimenti regionali di agevolazione creditizia, di
prestazione di garanzie e di assegnazione di fondi, anticipazioni e
quote di concorso, destinati alla agevolazione dell'accesso al
credito sulle materie di competenza regionale, anche se relativi a
provvedimenti di incentivazione definiti in sede statale e
comunitaria".
Sulla base del testo della disposizione citata non puo' percio'
seguirsi la tesi secondo cui in virtu' di essa le Regioni potrebbero
determinare, come si afferma nel ricorso, solo criteri applicativi
"allorquando lo Stato esercita la sua competenza - che e' rimasta
generale - in tema di agevolazioni dell'accesso al credito". Invece,
sia da detta disposizione che dalla rimanente parte dell'art. 109
cit. (di cui si e' gia' fatto cenno in precedenza) risulta che le
Regioni, "nei limiti massimi stabiliti in base a legge dello Stato",
possano esse stesse adottare provvedimenti di carattere agevolativo e
che, quando li adottino, possano anche determinare i loro criteri
applicativi.
Difatti, come si e' rilevato, per l'art. 109, quarto comma, cit.,
"il trasferimento di funzioni... comprende le funzioni di
determinazione dei criteri applicativi dei provvedimenti regionali"
destinati alla agevolazione dell'accesso al credito nelle materie di
competenza regionale, il che suppone che non siano solo i criteri
applicativi ad essere contemplati nella disposizione interposta, ma
anche le misure innovative adottate nel rispetto dei principi
statali.
3.2. - Quanto alla censura (indicata sub c), con la quale si
denuncia una asserita violazione dei principi della legislazione
statale in materia, espressi dall'art. 13 della legge 22 dicembre
1984, n. 887, va rilevato che da detta disposizione non puo'
ricavarsi, come si assume, un impedimento per le regioni ad adottare,
per i prestiti con provvista dall'estero, misure agevolative sul
rischio di cambio anche per crediti agrari di conduzione.
La circostanza che il citato art. 13 si occupi solo dei crediti
agrari di miglioramento non esclude che le regioni, ove ritengano di
intervenire, possano adottare provvedimenti agevolativi per i crediti
di conduzione, perche' dalla citata disposizione, rivolta a dettare
principi e limiti per i crediti agrari di miglioramento, non puo'
certo desumersi il divieto per le regioni di intervenire con crediti
di conduzione.
Come ha chiarito questa Corte (sent. n. 441 del 1988), se dalla
legislazione statale in tema di agevolazioni creditizie puo'
desumersi un principio che esclude facilitazioni a carico delle
finanze pubbliche per crediti di mero esercizio, questo principio
generale e' derogato per il credito agrario dall'art. 1, lett. d)
della legge 1 luglio 1977, n. 403, data la peculiarita' della
materia, il che conferma che all'art. 13 della legge n. 887 del 1984
non puo' attribuirsi l'effetto impeditivo affermato dalla ricorrente.
3.3. - Chiarita nei sensi anzidetti la portata dell'art. 13
citato, i principi ed i limiti ivi dettati per i prestiti di
miglioramento, non sono applicabili a quelli di conduzione aventi
caratteristiche diverse. Cosi' e', in particolare, per il limite
degli interventi agevolativi previsti solo per i prestiti aventi
durata ultraquinquennale, dal momento che una durata del genere,
concepibile per i crediti di miglioramento, non puo' riguardare i
prestiti di esercizio necessariamente legati a periodi piu' brevi.
Cosi', ancora, e' per l'altra previsione dell'art. 13 cit. che,
relativamente ai prestiti di miglioramento, limita il contributo per
il rischio di cambio solo alle variazioni superiori al 2%: e' di
tutta evidenza come la diversa previsione della legge regionale, che
contempla invece il contributo della regione solo per le variazioni
inferiori al 2%, discenda proprio dalla peculiarita' del credito di
conduzione, legato a periodi brevi e ad oscillazioni presumibilmente
inferiori perche' appunto riferite alla annata agraria, per cui
appare giustificata la scelta legislativa della regione diretta a
coprire, in funzione agevolativa, le perdite piu' probabili.
Quanto infine alla mancata indicazione di un controvalore delle
operazioni complessivamente compiute che, nella citata normativa
statale, concernente i crediti di miglioramento, e' determinato in
una misura massima in linea capitale che costituisce il limite
globale degli incentivi, va rilevato che nella legge regionale
impugnata gli interventi non sono previsti senza limiti. Questi sono
difatti rinvenibili nella copertura finanziaria indicata dall'art. 4
della legge, disposizione che non e' stata peraltro impugnata per
quanto attiene alle modalita' di previsione della copertura stessa.
4. - Anche la censura che riguarda in particolare l'art. 1, quarto
comma, deve essere disattesa perche', come risulta dalla sua stessa
formulazione, fatta in modo dubitativo, essa muove da una lettura non
consentita dal testo della norma impugnata.
La Presidenza del Consiglio accenna, difatti, alla possibilita'
che il termine "beneficiario", ivi adoperato nell'addossare il
rischio delle variazioni superiori al 2%, possa intendersi riferito
all'Istituto di credito anziche' al destinatario del prestito, per
cui la norma inciderebbe sui rapporti interprivati. Non puo' invece
dubitarsi che, adoperando il suddetto termine, la legge regionale si
sia riferita al destinatario del prestito, il che esclude che si sia
voluta addossare all'ente creditizio l'eventuale perdita, eccedente
tale variazione, per cui la perdita stessa rimane, invece, in capo a
colui nei cui confronti dovrebbe comunque incidere la variazione,
anche indipendentemente dalle misure agevolative.
5. - Per quel che riguarda infine la censura relativa all'art. 2
della legge impugnata, la circostanza che, in base a quanto previsto
da tale norma, la regione che si accolla l'onere dell'intervento si
premunisca con la stipula di convenzioni con gli enti di credito,
costituisce una elementare misura per garantire che i risultati siano
conformi agli scopi perseguiti dalla legge. Che poi la scelta degli
Istituti possa in tal modo essere condizionata da valutazioni
arbitrarie e' un rischio che attiene ad ogni scelta di carattere
discrezionale, la cui conformita' alle regole dell'imparzialita'
rimane pur sempre affidata al meccanismo dei controlli amministrativi
e della responsabilita' politica, connessi all'esercizio dei pubblici
poteri da parte degli organi regionali.