Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 2166 del 2 maggio 1990, rappresentata e
difesa, come da mandato a margine, dall'avv. Giandomenico Falcon di
Padova, con domicilio eletto in Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via
Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
l'annullamento della legge 9 aprile 1990, n. 87, "Interventi urgenti
per la zootecnia" Gazzetta Ufficiale n. 98 del 28 aprile 1990), e
precisamente dei seguenti articoli:
art. 1, primo comma, in collegamento con gli artt. 3, 4, e 5,
pure impugnati, in quanto attribuisce allo Stato l'esercizio delle
funzioni di sostegno economico in relazione al risanamento,
ristrutturazione e adeguamento della produzione e della
commercializzazione nel settore zootecnico;
art. 1, secondo comma, e il connesso art. 8, in relazione allo
stanziamento di fondi allo Stato per i predetti interventi;
art. 3, secondo comma, in relazione alla previsione secondo la
quale il comitato per la ristrutturazione del settore zootecnico
"attua i suoi interventi sia direttamente che per il tramite della
societa' di cui all'art. 5";
art. 4, primo e terzo comma, in quanto affida al comitato
anziche' alle regioni l'amministrazione degli interventi e riduce il
ruolo di queste a mera consultazione;
art. 5, primo e secondo comma, con il connesso art. 6, in quanto
prevedono l'affidamento e lo svolgimento da parte di una societa' di
diritto privato, controllata dal Ministero dell'agricoltura, delle
funzioni amministrative che la Costituzione affida alle regioni;
per violazione degli artt. 117, primo comma, 118, primo comma,
nonche' 119, primo e secondo comma, della Costituzione;
F A T T O
La competenza legislativa ed amministrativa per gli interventi di
promozione nel settore zootecnico e' sempre stata pacificamente
compresa tra le attribuzioni regionali. Corrispondentemente,
interventi statali sono stati ammessi solo in quanto tali interventi
risultassero necessari per salvaguardare gli interessi nazionali,
sulla base di speciali previsioni legislative legittimanti.
Cosi', per restare agli sviluppi dell'ultimo quindicennio, l'art.
67 del d.P.R. n. 616/1977 ammetteva gli interventi statali nel
settore zootecnico "relativi agli impianti di interesse nazionale",
fissando le modalita' procedurali per l'esercizio delle relative
funzioni.
Da ultimo, la materia ha trovato una razionale sistemazione
complessiva con la legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale
per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura), la quale,
a fianco degli interventi di piena competenza regionale - pure
soggetti anch'essi a potere di programmazione e di indirizzo prevede
all'art. 4 una speciale disciplina per "azioni a carattere
orizzontale".
Tali azioni orizzontali sono nel loro insieme "promosse dal
Ministero dell'agricoltura e delle foreste", mentre la loro
attuazione e' a volte di competenza del solo Ministero (art. 4, terzo
comma), a volte aperta a meccanismi di cooperazione tra Stato e
regioni interessate (art. 4, secondo comma).
Dunque, la competenza ministeriale e' da ritenersi limitata in
relazione a specifici titoli legittimanti, quali quello relativo agli
interventi per gli impianti di interesse nazionale, o quello relativo
alle azioni orizzontali (esse pure, evidentemente, corrispondenti ad
un interesse nazionale).
La legge n. 87/1990, qui impugnata, sconvolge radicalmente tale
ordine di competenze, attuativo delle prescrizioni costituzionali,
approntando e finanziando un intervento statale che riguarda l'intera
materia regionale, e non aspetti di essa individuati in relazione ai
possibili titoli di legittimazione dell'intervento statale,
addirittura riassegnando allo Stato finanziamenti gia' assegnati alle
regioni dalla legge n. 752/1986.
Va rilevato che le legge in questione e' stata approvata
nonostante il parere contrario della commissione parlamentare del
Senato dal 21 febbraio 1990, prot. n. 576 (doc. 1), espressamente
motivato dal fatto che "in base all'impostazione recepita nel testo
'della legge', il riassetto del settore e' esclusivamente affidato
all'amministrazione centrale dello Stato, disattendendo quanto
disposto dall'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, oltre che
utilizzando risorse gia' destinate alle Regioni stesse ai sensi della
legge 8 novembre 1986, n. 752".
L'impugnata legge risulta percio' lesiva dell'autonomia regionale,
cosi' come assicurata dagli artt. 117, primo comma, 118, primo comma,
nonche' 119, primo e secondo comma, della Costituzione, sotto i
profili e per le ragioni specificamente di seguito illustrati.
D I R I T T O
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, primo comma, e
dell'art. 4, primo e terzo comma, della legge n. 87/1990, per
illegittima assegnazione alla competenza di organi statali di compiti
costituzionalmente spettanti alle regioni.
L'art. 1, primo comma, e l'art. 4 della legge affidano alla
competenza statale gli interventi "per il risanamento e la
ristrutturazione della promozione e della commercializzazione nel
settore zootecnico e per il loro adeguamento... alle esigenze del
mercato" (art. 1, primo comma), e specificamente prevedono che sia un
organo statale (il comitato istituito dallo stesso art. 1, primo
comma), ad "approvare i progetti di ristrutturazione e sviluppo delle
imprese di allevamento" (art. 4, primo comma, lett. a), a disporre i
relativi finanziamenti (lett. b), a concedere contributi alle
cooperative ed ai loro consorzi (lett. c).
Come detto in narrativa, si tratta di compiti che costituiscono
parte integrante della materia "zootecnia", e piu' in generale della
materia agricoltura, assegnata alle regioni dall'art. 117, primo
comma della Costituzione.
In particolare, il primo comma dell'art. 66 del d.P.R. n. 616/1977
stabilisce che le funzioni amministrative nella materia agricoltura e
foreste comprendono, tra l'altro, "le attivita' zootecniche e
l'allevamento di qualsiasi specie con le relative produzioni, i
soggetti singoli o associati che vi operano, i mezzi e gli strumenti
che vi sono destinati" e la "raccolta, conservazione, trasformazione
ed il commercio dei prodotti zootecnici"; ed il secondo comma precisa
che le funzioni trasferite comprendono anche, tra l'altro, il
miglioramento ed incremento zootecnico" nonche' in generale "ogni
altro intervento sulle strutture agricole anche in attuazione di
direttive e regolamenti comunitari, ivi compresa l'erogazione di
incentivi e contributi" (lettere d ed e).
Ancora, secondo l'art. 67 del d.P.R. n. 616/1977, spettano alle
regioni le funzioni concernenti "la costruzione e la gestione di
impianti per la raccolta, la conservazione, la lavorazione, la
trasformazione e la vendita di prodotti agricoli e zootecnici,
nonche' per l'allevamento del bestiame (primo comma), riservando allo
Stato soltanto gli interventi relativi agli "impianti di interesse
nazionale", in attuazione di "indirizzi fissati in sede di
programmazione nazionale, sentita la commissione interregionale"
(terzo comma).
La titolarita' regionale delle funzioni e' ulteriormente
confermata dalla legge pluriennale per l'attuazione di interventi
programmati in agricoltura, 8 novembre 1986, n. 752, fondamentale per
il settore: la quale, dopo aver disciplinato (art. 2) le procedure di
formazione del Piano agricolo nazionale - articolato nel programma
quadro, nei piani specifici di intervento e nelle direttive di
coordinamento - all'art. 3 provvede al finanziamento degli interventi
regionali (in modo globale, finalmente superando la precedente
frammentazione per singoli tipi), riservando poi alla "promozione"
statale (e in parte al diretto esercizio), le azioni c.d. orizzontali
(art. 4), cioe' quelle azioni che richiedono in tutto o in parte un
livello nazionale unitario di gestione o coordinamento. Le azioni
orizzontali dispongono di un proprio finanziamento, che viee
destinato alle singole azioni dal CIPE, su proposta del Ministro
dell'agricoltura.
Si puo' dunque dire che con il d.P.R. n. 616/1977, e con la legge
n. 752/1986 la materia riceve un assetto razionale e coerente con il
riparto costituzionale di attribuzioni fra regioni e Stato prescritto
dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La legge n. 87/1990, qui impugnata, sopravviene a sconvolgere
arbitrariamente, irrazionalmente ed incostituzionalmente tale assetto
di competenze, riportando allo Stato funzioni e finanziamenti gia'
assegnati alle regioni.
Va rilevato che nelle disposizioni della legge n. 87/1990 e'
totalmente assente ogni riferimento a oggetti, che per le loro
caratteristiche superino la dimensione regionale dell'interesse e
richiedano interventi di ambito statale.
In altre parole, siamo di fronte non a disposizioni che
individuino particolari funzioni che per speciali ragioni debbano
appartenere al livello statale secondo un razionale criterio di
individuazione delle competenze (quale quello fondato sulla
distinzione tra gli interventi verticali e gli interventi orizzontali
stabilito dalla legge n. 752/1986) ma a disposizioni che mostrano di
ignorare completamente la competenza regionale, e nemmeno si pongono
il problema della armonizzazione con essa di eventuali interventi
statali, in ipotesi resi necessari dall'interesse nazionale: le nuove
disposizioni invece rozzamente dispongono come se le regioni non
esercitassero da quasi due decenni le loro attribuzioni in materia.
Ne' si puo' dire che le previsioni statali corrispondano ad un
intervento straordinario, previsto in ragione di speciali
contingenze, risolte le quali si ritorna all'ordinaria ripartizione
delle competenze. Tutto il sistema della legge mostra invece il
contrario: che il meccanismo amministrativo ed operativo, cosi'
costituito e' un meccanismo stabile, destinato ad operare in via
duratura o addirittura permanente: sicche' l'intitolazione data alla
legge di "interventi urgenti" si rivela del tutto priva di
significato.
Si consideri che il Fondo istituito dall'art. 1, primo comma, ha
durata quinquennale - che gia' non e' certo il tempo di un intervento
straordinario ed urgente - e che altrettanto dura in carica il
comitato preposto all'amministrazione degli interventi.
Inoltre, la legge (art. 5) prevede che sia costituita una apposita
societa' per azioni a partecipazione pubblica, con capitale
sottoscritto dal Ministero dell'agricoltura, da istituti di credito,
da enti pubblici, da societa' private di imprenditori agricoli. Ed e'
evidente che tale societa' e' destinata ad operare in via stabile, e
non a scomparire.
In sostanza, l'intero disegno organizzativo risulta finalizzato ad
un permanente accentramento delle funzioni del settore, con la
creazione di un intero apparato amministrativo che si sovrappone a
quelli propri delle regioni, e comunque in palese violazione delle
attribuzioni regionali.
D'altronde, la patente illegittimita' delle disposizioni della
nuova legge era stata segnalata negli stessi lavori parlamentari del
parere contrario della commissione parlamentare per le questioni
regionali, citato in narrativa, nel quale era stata esattamente
rilevata l'indebita appropriazione statale di funzioni regionali.
Va da se' poi che illegittimo risulta, in questo contesto, il
ruolo meramente consultivo affidato alle regioni dal terzo comma
dell'art. 4 della legge n. 87/1990, in relazione ad interventi che,
alla stregua di quanto osservato, pienamente rientrano nelle
attribuzioni regionali.
Quanto sopra affermato risulta ampiamente suffragato dalla
considerazione della giurisprudenza di codesta Corte costituzionale
nella materia particolarmente significativa risulta per la specie in
esame la sentenza 27 ottobre 1988, n. 994, la quale sancisce (punto 3
in diritto) che la ripartizione di competenze fra regioni e Stato si
identifica con la distinzione tra "gli interventi in materia di
agricoltura (riservati alle regioni)" e gli interventi "d'interesse
nazionale per la regolazione del mercato agricolo (riservati allo
Stato)": precisando che tali interventi di interesse nazionale si
caratterizzano "sotto il profilo oggettivo, per avere una diretta
influenza o incidenza sui termini costitutivi del mercato stesso,
quali la domanda e l'offerta, i costi di produzione, e cosi' via...
e, sotto il profilo funzionale, per la stretta correlazione che li
lega alla programmazione nazionale e, in genere, agli interessi
unitari che sorreggono quest'ultima".
Ancora si rileva che, a garanzia della "competenza tendenzialmente
generale delle regioni in materia di produzione agricola e
zootecnica" l'individuazione degli interventi di interesse nazionale
e' "proceduralizzato", con la partecipazione di organi
rappresentantivi delle stesse regioni.
Ma e' evidente che nulla di cio' si ritrova nella legge qui
impugnata: non solo nulla della tecnica di individuazione degli
interventi di interesse nazionale, ma addirittura nulla che indichi
che solo tali interventi di interesse nazionale, individuabili
secondo contrassegni obbiettivi, sono riservati allo Stato. Sicche'
le impugnate disposizioni si riducono ad una brutale invasione della
competenza regionale.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 5, primo e secondo
comma, con il connesso art. 6, in quanto prevedono l'affidamento e lo
svolgimento da parte di una societa' di diritto privato, controllata
dal Ministero dell'agricoltura, delle funzioni amministrative che la
Costituzione affida alle regioni.
Considerazioni analoghe a quelle ora svolte valgono in relazione
alle disposizioni dell'art. 5 della legge n. 87/1990, le quali, dopo
aver previsto la costituzione di una societa' a prevalente
partecipazione del Ministero dell'agricoltura, dispone (secondo
comma) che tale societa' "svolge a favore dei beneficiari degli
interventi previsti dalla presente legge i compiti affidatile dal
comitato di cui all'art. 1", e che in particolare essa "accorda
fidejussioni a fronte di operazioni creditizie", effettua "operazioni
di provvista mediante ricorso al mercato", "concede finanziamenti",
"acquisisce quote di partecipazione di societa' i cui progetti,
previsti dalla presente legge, siano stati approvati dal comitato".
Ora, e' agevole osservare che i compiti che possono essere
affidati a tale societa' sono essi stessi compiti propri delle
regioni o del livello regionale. La loro assegnazione ad una
finanziaria di ambito operativo nazionale e' solo la conseguenza
necessaria dell'assetto centralizzato delle funzioni realizzato dalla
legge n. 87/1990: di modo che essa deve necessariamente venir meno
una volta che si riconosca l'illegittimita' costituzionale di tale
assetto centralizzato.
In altre parole, la societa' a partecipazione pubblica e' uno
strumento meramente collaterale all'esercizio delle funzioni.
Riportate le funzioni alle regioni, gli stessi compiti possono essere
svolti, al livello regionale, da una societa' finanziaria regionale.
E va da se' che, se illegittima e' l'attribuzione delle funzioni
regionali ad organi dell'amministrazione statale, altrettanto
illegittima e' la costituzione di strutture statali serventi, anche
di carattere privatistico, con compiti paralleli o collaterali
rispetto alle funzioni stesse, in ogni caso concorrenziali con quelli
della regione.
3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, secondo comma, in
relazione alla previsione secondo la quale il comitato per la
ristrutturazione del settore zootecnico "attua i suoi interventi sia
direttamente che per il tramite della societa' di cui all'art. 5".
Le stesse ragioni ora illustrate conducono inevitabilmente alla
constatazione della illegittimita' costituzionale dello stesso art.
3, secondo comma, nella parte ora ricordata in epigrafe.
Gli interventi de quo, infatti, altro non sono che le funzioni
spettanti costituzionalmente alle Regioni, secondo quanto si e' sopra
illustrato.
Illegittima risulta pertanto sia l'attribuzione della titolarita'
al comitato istituito dall'art. 1, sia il potere del comitato di
"attuare" gli interventi direttamente o per il tramite della societa'
operativa.
Deve esser chiaro che la ricorrente regione non contesta affatto
l'istituzione e l'esistenza del comitato in quanto tale. La nuova
legge, infatti, ha tra l'altro ridisegnato gli atti e le competenze
relative alla programmazione per il settore zootecnico, assegnandole
appunto alla competenza del comitato per la ristrutturazione del
settore zootecnico, laddove la legge n. 752/1986 prevedeva la
competenza del CIPE.
Nel nuovo sistema di programmazione (che la regione ricorrente
pure non contesta) il comitato ha un ruolo ed una ragion d'essere
evidente. Cio' che risulta illegittimo e' invece l'attribuzione al
comitato stesso della titolarita' di compiti di amministrazione
attiva, propri delle regioni.
4. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, secondo comma, e
del connesso art. 8, primo comma, lett. a), in relazione allo
stanziamento di fondi allo Stato per i predetti interventi.
Egualmente infine, risultano illegittimi l'art. 1, secondo comma,
e il connesso art. 8, primo comma, lett. a) in relazione allo
stanziamento di fondi allo Stato, per i predetti interventi.
L'illegittimita' discende ancora, evidentemente, dal carattere
regionale delle funzioni previste dalla nuova legge: carattere reso
evidente anche dalla circostanza che il relativo finanziamento e' in
parte rilevantissima - 140 miliardi sul solo art. 3 della legge n.
752/1986 - ottenuto mediante il ritrasferimento al Ministero
dell'agricoltura di fondi gia' assegnati alle regioni dalla predetta
legge.
Ora, e' da escludere che il disegno costituzionale delle autonomie
regionali possa essere inteso nel senso che permanga allo Stato un
potere di spesa nelle materie regionali, non collegato all'esercizio
di compiti statali non trasferiti.
Il principio unitario - ovvio limite alle autonomie anche
costituzionali - comporta certo il permanere allo Stato di
determinate funzioni, nelle stesse "materie" regionali, ogni
qualvolta tale permanere sia la condizione essenziale per la
salvaguardia di specifici ed individuati interessi nazionali: ma non
comporta certo che lo Stato possa, per le funzioni propriamente
regionali, evitare il trasferimento dei fondi necessari e mantenere o
peggio istituire ex novo un sistema di amministrazione parallelo,
dotato di un proprio sistema di finanziamento. In particolare, l'art.
119 della Costituzione richiede che siano destinate alle regioni le
risorse relative alle loro funzioni.
Anche sotto questo profilo - d'altronde anch'esso espressamente
richiamato nel ricordato parere della commissione parlamentare per le
questioni regionali - le disposizioni impugnate si rivelano
totalmente illegittime per contrasto con gli artt. 117, primo comma,
118, primo comma, e 119, primo e secondo comma, della Costituzione.