ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della regione Emilia-Romagna
notificato il 2 febbraio 1990, depositato in Cancelleria l'8
successivo ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 1990, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della sentenza della Corte
di cassazione, sezione III penale, n. 2734 del 14 novembre 1989,
depositata in Cancelleria il 12 dicembre 1989;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 1990 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi l'Avv. Giandomenico Falcon per la regione Emilia-Romagna e
l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La regione Emilia-Romagna ha promosso conflitto di
attribuzione in relazione alla sentenza della Corte di cassazione,
sezione III penale, n. 2734 del 14 novembre 1989, chiedendone
l'annullamento per violazione degli artt. 117, primo comma, 101 e 134
della Costituzione, nella parte in cui detta sentenza afferma che il
giudice ordinario puo' disapplicare le leggi regionali ai sensi
dell'art. 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. E.
Espone la ricorrente che la Corte di cassazione - nel rigettare il
ricorso contro la pronuncia di condanna della Corte di appello di
Bologna, resa nei confronti di Predieri Vilder, titolare di un
allevamento suinicolo, per scarico in acque pubbliche di liquami non
depurati - dopo aver rammentato il potere dell'autorita' giudiziaria
ordinaria di disapplicare i provvedimenti amministrativi in base
all'art. 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. E (nella specie:
la delibera 8 maggio 1980 del Comitato interministeriale previsto
dall'art. 3 della legge 10 maggio 1976 n. 319), ha testualmente
affermato: "il giudice penale puo' disapplicare in base all'art. 5
anche la normativa regionale che recepisca tale delibera". Il che, di
seguito, ha proceduto a fare con esplicito riferimento alle leggi
della regione Emilia-Romagna n. 7 del 1983, n. 13 del 1984 e n. 42
del 1986.
Detta affermazione, ed il conseguente esercizio da parte del
giudice ordinario del potere di disapplicare direttamente le leggi
regionali ritenute illegittime integra, ad avviso della ricorrente,
una violazione delle norme costituzionali prima indicate, ed altresi'
della garanzia del contraddittorio di cui all'art. 25, ultimo comma,
della legge 11 marzo 1953, n. 87.
In particolare, prosegue la regione, la caratteristica prima del
valore di legge di un atto normativo e' - per la legge statale come
per la legge regionale - la sola ed esclusiva sindacabilita' da parte
della Corte costituzionale, e non invece degli altri giudici, i quali
dispongono del solo potere di provocare il giudizio della Corte
stessa: come pacificamente risulta dall'art. 101 della Costituzione,
che vincola il giudice alla legge, e dall'art. 134 della
Costituzione, che riserva alla Corte costituzionale il giudizio sulla
legittimita' costituzionale delle leggi statali e regionali.
Ne' varrebbe in contrario osservare che, secondo la Corte di
cassazione, la legge regionale avrebbe interferito con la materia
penale, da ritenersi in via di principio soggetta a riserva di legge
statale. Da una parte, prosegue la ricorrente, la sentenza n. 487 del
1989 della Corte costituzionale afferma che non e' precluso alla
legge regionale di "concorrere a precisare, secundum legem,
presupposti di applicazione di norme penali statali", o di
"concorrere ad attuare le stesse norme", e che comunque la legge
regionale puo' ampiamente intervenire quando "dalle leggi statali si
subordinino effetti incriminatori o decriminalizzanti ad atti
amministrativi (o legislativi) regionali".
D'altra parte, non rileva in questa sede sapere se la legge
regionale che il giudice ordinario ha disapplicato sia o non sia
conforme a Costituzione, ma soltanto conta affermare che tale
complesso giudizio di legittimita' costituzionale e' proprio cio' che
- a completamento e protezione dell'autonomia regionale - la
Costituzione riserva alla Corte costituzionale. In nessun modo,
percio', si potrebbe sfuggire alla conclusione che il giudice
ordinario, disapplicando la legge regionale, ha menomato l'autonomia
costituzionale delle Regioni, esercitando un potere di giurisdizione
che la Costituzione affida solo al Giudice costituzionale.
Del tutto pretestuoso ed arbitrario risulta quindi, ad avviso
della regione, il riferimento all'art. 5 della legge sul contenzioso
amministrativo, che conferisce al giudice ordinario il potere di
disapplicare gli atti amministrativi ed i regolamenti illegittimi, ma
non certo le leggi.
La regione, infine, sottolinea come la sentenza in esame sia
pienamente sindacabile in questa sede.
Rammenta la ricorrente che sin dalla sentenza n. 289 del 1974 (con
orientamento ribadito ancor di recente con le ordinanze nn. 244 e 245
del 1988) questa Corte ha chiarito che, se da una parte e'
inammissibile l'impugnazione, mediante conflitto, di atti
giurisdizionali quando si chieda in sostanza la correzione di
eventuali errori in iudicando nei quali il giudice sia incorso,
mirando ad ottenere nel merito la revisione della sentenza, d'altra
parte il conflitto e' pienamente ammissibile quando sia denunciata
una lesione derivante "dal solo fatto di esercitare la giurisdizione
nei confronti di atti... che si affermino ad essa sottratti da norme
costituzionali".
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato.
La difesa del Governo eccepisce in primo luogo l'inammissibilita'
del ricorso in quanto volto a censurare il modo stesso di
esplicazione della funzione giurisdizionale nel caso concreto,
denunciando errori in iudicando che non spetta alla Corte
costituzionale conoscere, non potendo essa esercitare le funzioni
proprie del giudice dell'impugnazione.
Nella specie, prosegue l'Avvocatura, la Corte di cassazione ha
deciso dell'esistenza di un reato di inquinamento senza tener conto
di una legge regionale che sanzionava quell'infrazione solo in via
amministrativa.
L'errore della Corte, quindi, se errore vi e' stato, non si
sarebbe tradotto nella menomazione di competenze costituzionalmente
garantite alla regione Emilia-Romagna, in quanto avrebbe avuto
effetti limitati alla sola lite oggetto del giudizio, non impedendo
alla legge regionale, in ipotesi violata, di spiegare tutti i suoi
effetti nell'intero ordinamento dello Stato.
In secondo luogo, l'asserito errore integrerebbe semmai gli
estremi di un comune errore di diritto (del tipo previsto dall'art.
360, n. 3, del codice di procedura civile) che, se non fosse stato
commesso dal giudice di vertice, avrebbe potuto formare oggetto di
un'ordinaria impugnazione, ma non di un conflitto di attribuzione.
Nel merito l'Avvocatura eccepisce incidentalmente l'illegittimita'
costituzionale delle leggi della regione Emilia-Romagna nn. 7 del
1983, 13 del 1984 e 42 del 1986, nelle parti in cui hanno qualificato
gli allevamenti suinicoli, del tipo cui si riferisce l'impugnata
sentenza, come insediamenti civili, con la conseguenza che agli
eventuali inquinamenti dovrebbero applicarsi sanzioni amministrative
regionali, in luogo delle sanzioni penali previste dalla legge
statale per gli insediamenti industriali.
In tal modo le leggi regionali avrebbero depenalizzato una o piu'
fattispecie criminose, ove invece e' escluso che le regioni possano
abrogare norme penali statali, in quanto la fonte del potere punitivo
risiede nella legislazione dello Stato e conseguentemente le regioni,
pur possedendo potesta' normativa in certe materie, non dispongono
della possibilita' di comminare, rimuovere o variare pene, o
concedere sanatorie da valere quali esimenti di sanzioni penali.
Cadute le tre leggi indicate, sostiene l'Avvocatura, il conflitto
potrebbe essere dichiarato "privo di fondamento".
3. - In prossimita' dell'udienza la ricorrente ha presentato
memoria con la quale ha ribadito le argomentazioni gia'
precedentemente svolte.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione proposto dalla regione
Emilia-Romagna nei confronti dello Stato ha per oggetto la sentenza
della Corte di cassazione, sezione III penale, n. 2734 del 14
novembre (rectius 12 dicembre) 1989, con la quale e' stato rigettato
il ricorso di Predieri Vilder avverso la sentenza della Corte di
appello di Bologna del 6 ottobre 1988. Secondo la regione ricorrente,
la Corte di cassazione ha disapplicato, in base all'art. 5 della
legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, le leggi regionali n. 7 del
1983, n. 13 del 1984 e n. 42 del 1986, sia perche' le ha considerate
alla stregua di un atto amministrativo i cui contenuti esse avrebbero
recepito (deliberazione 8 maggio 1980 del Comitato interministeriale
previsto dall'art. 3 della legge 10 maggio 1976 n. 319), sia perche'
ha ritenuto le medesime leggi costituzionalmente illegittime per
avere interferito in una materia, quella penale, riservata allo
Stato. In tal modo la Corte di cassazione avrebbe esercitato poteri
che non le competono, con violazione delle norme costituzionali che
disciplinano il regime di sindacabilita' delle leggi, anche regionali
(artt. 117, primo comma, 101 e 134 della Costituzione).
2. - Cosi' precisati i termini del conflitto, e' opportuno
innanzitutto richiamare il principio enunciato nella sentenza di
questa Corte n. 110 del 1970 e concordemente seguito in successive
pronunce (cfr. sentt. nn. 211 del 1972, 178 del 1973, 289 del 1974,
75 del 1977, 183 del 1981, 70 del 1985): "nulla vieta che un
conflitto di attribuzione tragga origine da un atto giurisdizionale,
se ed in quanto si deduca derivarne una invasione della competenza
costituzionalmente garantita alla regione: la figura dei conflitti di
attribuzione non si restringe alla sola ipotesi di contestazione
circa l'appartenenza del medesimo potere, che ciascuno dei soggetti
contendenti rivendichi per se', ma si estende a comprendere ogni
ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui
consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto".
Non sfugge al Collegio la particolare delicatezza del caso in
esame, che investe una sentenza della Corte di cassazione (del resto
gia' in precedenza verificatosi: sent. n. 66 del 1964). Ma una volta
ammesso il conflitto su di un atto giurisdizionale, nulla rileva
quale sia il giudice che l'ha emanato; che anzi si potrebbe osservare
come, proprio perche' il conflitto ha luogo nei confronti di una
sentenza avverso la quale non e' dato alcun mezzo di impugnazione,
non possono sorgere nemmeno eventuali problemi relativi alla
possibile concomitanza tra giudizio sul conflitto e giudizio di
impugnazione.
3. - Poste queste premesse, si deve esaminare l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
In sostanza, secondo l'Avvocatura, la regione censura il modo in cui
la funzione giurisdizionale e' stata esercitata in concreto,
denunciando presunti errori in iudicando, di guisa che si verrebbe a
chiedere alla Corte di assumere le funzioni proprie del giudice
dell'impugnazione, funzioni che chiaramente non competono alla Corte
stessa. L'Avvocatura sostiene inoltre che non vi sarebbe stata
comunque menomazione di competenze costituzionalmente garantite alla
regione, in quanto gli effetti della sentenza della Cassazione si
limitano al giudizio deciso dalla medesima, non impedendo alle leggi
regionali di spiegare la loro efficacia in via generale.
3.1. - L'eccezione non puo' essere accolta.
La regione in realta' non sostiene che la sentenza di cui si
discute si fondi su erronee interpretazioni di legge ovvero
sull'errata individuazione della normativa da applicare nel caso
concreto; essa lamenta invece che la Cassazione, pur avendo ritenuto
riferibili alla fattispecie le citate leggi regionali, le abbia
espressamente disapplicate, considerandole alla stregua di atti
amministrativi; e piu' ancora che, in base ad una valutazione di
incostituzionalita' delle anzidette leggi, anziche' sollevare la
relativa questione dinanzi alla Corte costituzionale, sia pervenuta
direttamente alla disapplicazione delle medesime.
Non si e' dunque dinanzi alla denuncia di un error in iudicando,
nel senso in cui questa Corte in precedenti sentenze (cfr. sentt. nn.
289 del 1974, 70 del 1985; ordd. nn. 77 e 98 del 1981, 244, 245, 246
del 1988) lo ha ritenuto sottratto al proprio giudizio come non
idoneo a costituire materia di conflitto di attribuzione. L'errore di
cui si discute e' consistito, secondo la ricorrente, nell'erroneo
convincimento che ha indotto la Corte di cassazione ad esercitare un
potere che non le compete, errore cioe' che e' caduto sui confini
stessi della giurisdizione e non sul concreto esercizio di essa. Ed
e' proprio l'esercizio di tale potere di disapplicazione delle leggi
che costituisce l'oggetto del presente conflitto.
3.2. - Quanto al punto se venga o meno in discussione una
menomazione di una competenza costituzionalmente attribuita alla
regione, non puo' esservi dubbio che la prospettata disapplicazione
di leggi regionali, sia sotto il profilo di una loro equiparazione ad
atti amministrativi, sia in quanto ritenute costituzionalmente
illegittime, violi, ove accertata, le invocate norme costituzionali e
incida, in particolare, sulla competenza legislativa garantita alla
regione dall'art. 117, primo comma. Ne' ha pregio l'argomento addotto
dall'Avvocatura dello Stato secondo cui gli effetti della sentenza
sarebbero limitati all'oggetto del giudizio, cosi' che la legge
regionale continuerebbe integra a spiegare la sua efficacia in via
generale: l'efficacia della legge sta proprio nell'obbligo del
giudice di applicarla nel caso concreto che gli e' sottoposto. La
disapplicazione della legge anche in un solo caso - come esattamente
osserva la difesa della regione - viene a negarne la intrinseca
natura, e costituisce pertanto una lesione del potere legislativo
regionale.
4. - Accertata l'ammissibilita' del conflitto, il Collegio deve
ora procedere all'esame della sentenza che vi ha dato origine.
L'imputato ha proposto ricorso per cassazione contro la sentenza
della Corte di appello di Bologna precedentemente citata, sostenendo
l'insussistenza del reato, essenzialmente perche' "le imprese
agricole in base alla delibera 8 maggio 1980 del Comitato
interministeriale e alle leggi regionali Emilia-Romagna n. 7/83, 23
marzo 1984 n. 13 e 42/86 sono insediamenti civili, come tali non
soggetti alle sanzioni penali stabilite dall'art. 21 della legge
statale n. 319/76....".
4.1. - La decisione, dopo aver premesso che "il ricorso e'
infondato e deve, percio', essere rigettato con le conseguenze di
legge", si sofferma prima sulla questione "della natura
dell'insediamento(civile o produttivo) delle imprese agricole di
allevamento" alla stregua dell'orientamento sviluppato in precedenti
pronunce della Corte di cassazione. Enunciata diffusamente "questa
impostazione generale circa la problematica connessa alle imprese
agricole", la terza sezione penale della Cassazione viene alle
ulteriori precisazioni che rappresentano in effetti l'esame del vero
motivo dedotto nel ricorso, vale a dire la mancata applicazione delle
leggi regionali sopra citate, il cui precetto riproduce il contenuto
della deliberazione 8/5/80 del Comitato interministeriale. A tale
proposito, dopo aver richiamato l'affermazione di una precedente
sentenza (Sez. III, 10.12.1985) secondo cui "la delibera 8 maggio 80
del Comitato interministeriale non puo' vincolare il giudice....
perche' le sue statuizioni sono state emanate senza una preventiva
determinazione dei principi e criteri direttivi nella legge 650 del
1979", la motivazione prosegue testualmente: "Ne consegue che tale
deliberazione non si sottrae al sindacato del giudice ordinario, ai
sensi dell'art. 5 legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. E. Ed anzi, il
giudice penale puo' disapplicare in base al citato art. 5, anche la
normativa regionale che recepisca tale delibera in modo tale da
vincolare di fatto l'interprete, in sede penale, ai parametri della
delibera (che invece, come si e' detto, vengono ritenuti non
vincolanti)".
Appare quindi chiaramente per tabulas che i giudici della
Cassazione hanno ritenuto di poter disapplicare la normativa
regionale, nella specie costituita dalla legge n. 7 del 1983 e dalle
successive leggi nn. 13 del 1984 e 42 del 1986 (le quali - prosegue
la motivazione - "si muovono nella medesima logica"), trattandole
alla stregua di un atto amministrativo. Essi hanno dunque esercitato
un potere del tutto abnorme, non previsto nel nostro ordinamento
costituzionale, con palese violazione degli artt. 101, secondo comma,
e 117, primo comma, della Costituzione.
4.2. - Ma la motivazione non si ferma qui: i giudici della
Cassazione si diffondono a dimostrare, citando anche sentenze di
questa Corte, che le regioni non possono interferire con proprie
leggi in materia penale, come tale riservata alla sola legislazione
statale. A questo punto, gli stessi giudici, anziche' pervenire
all'unica conclusione ad essi consentita, quella cioe' di sollevare
questione di legittimita' costituzionale delle leggi regionali, hanno
tratto da tale argomento un'ulteriore giustificazione per
disapplicare le leggi stesse, in violazione, oltre che degli artt.
101 e 117, anche dell'art. 134 della Costituzione, che attribuisce
esclusivamente alla Corte costituzionale il sindacato di legittimita'
costituzionale sulle leggi e sugli atti aventi forza di legge dello
Stato e delle regioni.
E' appena il caso di aggiungere che ben altra ipotesi e' quella di
leggi statali o regionali confliggenti con regolamenti comunitari. In
tal caso il potere-dovere del giudice di applicare la norma
comunitaria anziche' quella nazionale (riconosciuto ai giudici dalla
sentenza n. 170 del 1984 di questa Corte e dalle successive che hanno
confermato e sviluppato tale giurisprudenza ) non si fonda
sull'accertamento di una presunta illegittimita' di quest'ultima,
bensi' sul presupposto che l'ordinamento comunitario e' autonomo e
distinto da quello interno, con la conseguenza che nelle materie
previste dal Trattato CEE la normativa regolatrice e' quella emanata
dalle istituzioni comunitarie secondo le previsioni del Trattato
stesso, fermo beninteso il rispetto dei principi fondamentali e dei
diritti inviolabili della persona umana: di fronte a tale normativa
l'ordinamento interno si ritrae e non e' piu' operante.
Tanto precisato, va riaffermato che uno dei principi basilari del
nostro sistema costituzionale e' quello per cui i giudici sono tenuti
ad applicare le leggi, e, ove dubitino della loro legittimita'
costituzionale, devono adire questa Corte che sola puo' esercitare
tale sindacato, pronunciandosi, ove la questione sia riconosciuta
fondata, con sentenze aventi efficacia erga omnes. Questo principio
non puo' soffrire eccezione alcuna.
4.3. - Si deve dunque concludere che nel caso in esame i giudici
della Cassazione non si sono limitati ad esercitare il loro potere di
verificare quale legge dovesse applicarsi nel caso concreto e di
interpretare la legge stessa, bensi' hanno espressamente disapplicato
leggi regionali, con violazione degli artt. 101, 117 e 134 della
Costituzione.
5. - Va per ultima esaminata la subordinata istanza avanzata
dalla Presidenza del Consiglio. L'Avvocatura dello Stato eccepisce
l'illegittimita' costituzionale delle leggi della regione Emilia-
Romagna nn. 7 del 1983, 13 del 1984 e 42 del 1986, nelle parti cui si
e' riferita l'impugnata sentenza della Cassazione, per avere
interferito in materia penale, riservata all'esclusiva competenza
della legge statale: dichiarata l'illegittimita' costituzionale delle
suddette norme - sostiene l'Avvocatura - il conflitto risulterebbe
"privo di fondamento".
La questione e' inammissibile.
Questa Corte e' chiamata a decidere se spetta alla Corte di
cassazione disapplicare leggi regionali ritenute illegittime.
Accertare se tale illegittimita' sussista o meno non e' strumentale
alla soluzione del conflitto, e la relativa questione risulta
pertanto irrilevante (cfr., per un caso analogo, sent. n. 162 del
1976).
6. - Accertato che non spetta alla Corte di cassazione
disapplicare le leggi regionali, la sentenza oggetto del conflitto
deve essere annullata in applicazione degli artt. 41 e 38 della legge
11 marzo 1953 n. 87.
Non e' infatti possibile separare la motivazione dal dispositivo,
sia perche' in linea generale la sentenza costituisce un unico atto
inscindibile, sia perche', nel caso in esame, si tratta di una
sentenza di rigetto di un ricorso per cassazione: percio', anche in
presenza di autonomi e distinti motivi della decisione, basta
l'accertato vizio di incompetenza nella parte della motivazione
relativa alla disapplicazione delle leggi regionali - che del resto
e' quella che principalmente sorregge il dispositivo di rigetto - a
rendere conseguenziale e necessario l'annullamento.