Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato con delibera
della giunta regionale n. 55477 del 6 giugno 1990, rappresentato e
difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia, 1, come da delega a margine del presente atto, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 4 maggio
1990, n. 107, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 108 dell'11
maggio 1990, concernente "disciplina per le attivita' trasfusionali
relative al sangue umano ed ai suoi componenti e per la produzione di
plasmaderivati", e in particolare degli artt. 1, ottavo e nono comma,
2, terzo comma, 11, primo, quarto e quinto comma, e 24, primo comma,
della stessa legge.
L'art. 4 della legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale,
n. 833/1978, prevede che "con legge dello Stato sono dettate norme
dirette ad assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi per
tutto il territorio nazionale e stabilite le relative sanzioni
penali, particolarmente 'fra l'altro' in materia di... raccolta,
frazionamento, conservazione e distribuzione del sangue umano".
L'art. 6, lett. c), della medesima legge n. 833/1978 attribuisce
alla competenza dello Stato le funzioni amministrative concernenti,
fra l'altro "la produzione, la registrazione, la ricerca, la
sperimentazione, il commercio e l'informazione concernenti... gli
emoderivati".
La legge n. 107/1990 si pone, formalmente, come attuazione delle
predette norme della legge n. 833/1978 (art. 1, primo comma).
Tuttavia la legge non si limita a dettare, come previsto, le norme
in materia di raccolta, frazionamento, conservazione e distribuzione
del sangue, dirette ad assicurare condizioni e garanzie uniformi per
tutto il territorio nazionale, e a stabilire le relative sanzioni
penali, ne' a disciplinare la produzione e il commercio degli
emoderivati (compiti tutti spettanti, come si e' detto, allo Stato)
ma va oltre, in due sensi: sia cioe' dettando o prevedendo norme
relative ad aspetti della materia che nulla hanno a che vedere con le
competenze statali citate; sia rinviando, a tal fine, ad una miriade
di atti regolamentari o pseudo regolamentari o amministrativi, per lo
piu' attribuiti alla competenza del Ministro della sanita', che
dovrebbero disciplinare in tutti i piu' minuti dettagli la materia e
regolare, spesso direttamente, le attivita' amministrative e
operative delle regioni e delle unita' sanitarie locali.
Cosi' che - si puo' notare subito - la legge appare
contemporaneamente non rispettosa delle competenze regionali e della
sfera attribuita alla legge dall'art. 4, primo comma, n. 6, della
legge n. 833/1978.
Che la materia oggetto della legge rientri, nel suo insieme, in
quella della sanita', di competenza delle regioni e delle province
autonome, non vi puo' essere dubbio. Ed infatti la ricorrente, gia'
con l.r. 7 giugno 1980, n. 80 "costituzione del consorzio regionale
emoderivati", ora abrogata dall'art. 5 della l.r. 18 maggio 1990, n.
61), provvede a disciplinare l'attivita' della regione stessa e dei
presidi sanitari in materia di raccolta, conservazione, distribuzione
del sangue, e a promuovere la costituzione di un consorzio fra
l'associazione volontari italiani del sangue lombarda, le altre
associazioni volontarie di donatori del sangue operanti in Lombardia
e l'istituto sieroterapico milanese "Serafino Belfanti", con lo scopo
di assicurare, senza scopo di lucro, la produzione e la distribuzione
degli emoderivati.
Successivamente, con l.r. 30 maggio 1985, n. 65, veniva
disciplinata organicamente la materia: venne approvato il piano
regionale sangue e plasma, vennero regolate le attivita' nel settore,
stabilita l'organizzazione delle strutture (centri di raccolta,
sezioni trasfusionali ospedaliere, unita' operative trasfusionali,
dipartimenti trasfusionali e di ematologia), disciplinata fra l'altro
la promozione della donazione anche attraverso la collaborazione
delle associazioni dei donatori.
Piu' di recente, con l.r. 18 marzo 1990, n. 61 ("Secondo piano
regionale sangue e plasma per gli anni 1990-92"), la regione
ricorrente ha approvato una nuova "azione programmata", denominata
"piano regionale sangue e plasma per il triennio 1990-92" (allegato 1
alla legge) e ha istituito il "Centro regionale per gli emoderivati
della regione Lombardia, ente di diritto pubblico" (disponendo
contestualmente lo scioglimento del consorzio regionale istituito in
base alla l.r. n. 80/1980).
Tale legge, approvata dal consiglio regionale il 21 marzo 1990, e'
stata vistata dal commissario del Governo con nota dell'8 maggio
1990, ed e' stata pubblicata sul Bollettino ufficiale del 18 maggio
1990 (suppl. ord. al n. 20), entrando in vigore il 2 giugno
successivo, quindi pochi giorni dopo l'entrata in vigore della legge
statale n. 107/1990 (avvenuta il 26 maggio).
La regione Lombardia dispone dunque, e non da oggi, di una
organica, completa e aggiornata disciplina della materia, adatta alla
concreta situazione della regione medesima e pienamente efficace in
ordine agli obiettivi di tutela della salute concordemente perseguiti
in questo campo dallo Stato e dalle regioni.
Ora, il provvedimento legislativo impugnato tende invece a
stabilire (o prevede sia stabilita, con successivi atti del Ministro)
una disciplina rigidamente uniforme della delicata materia, del tutto
inadatta a rispondere alla varieta' di situazioni fattuali presenti
nelle diverse regioni.
Fra le diverse zone del paese sussistono infatti in questo campo
profonde differenze di tradizioni e di tipo di organizzazione, il che
rende quanto mai inopportuno, a tacer d'altro, il tentativo di creare
un sistema uniforme che e' destinato a rivelarsi un letto di
Procuste.
In particolare, poi, colpisce la quantita' incredibile di atti
ministeriali a carattere sostanzialmente normativo e di preteso
indirizzo e coordinamento, che sotto le piu' diverse vesti formali e
denominazioni (schemi tipo, indicazioni, protocolli, normative
tecniche, norme di indirizzo e coordinamento, o semplicemente decreti
del Ministro: cfr. artt. 1, settimo e ottavo comma, 2, terzo comma,
3, secondo e quarto comma, 8, quarto comma, 10, secondo comma, 11,
primo comma, 15, primo comma, 19, quarto comma), sono demandati al
Ministro della sanita'.
L'intera legge nella sua impostazione, dunque, che affida ogni
specificazione e attuazione normativa al Ministro, e nega invece
spazio alla regione, appare lesiva dell'autonomia regionale.
In questo contesto normativo anomalo e incostituzionale, talune
norme della legge appaiono ancor piu' gravemente lesive delle
competenze delle regioni, in quanto piu' evidentemente travalicano i
confini della materia riservata allo Stato e delle potesta' di
indirizzo e coordinamento riservate allo Stato medesimo nella materia
attribuita alle regioni: queste norme vengono, di seguito, fatte
oggetto di ulteriori specifiche censure.
L'art. 1, ottavo comma, prevede che la partecipazione di
associazioni e di federazioni di donatori volontari di sangue aventi
le finalita' di cui all'art. 2, primo comma "cioe' di concorrere ai
fini istituzionali del Servizio sanitario nazionale concernenti la
promozione e lo sviluppo della donazione di sangue e la tutela dei
donatori", alle attivita' trasfusionali, organizzate ai sensi
dell'art. 4 "cioe' nei servizi delle u.s.l. oltre che a livello
regionale ed interregionale", e' regolata da apposite convenzioni
regionali adottate in conformita' allo schema tipo definito con
decreto del Ministro della sanita', da emanarsi entro sei mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge, sentita la
commissione di cui all'art. 12.
A sua volta il successivo quinto comma, prevede che "qualora,
trascorsi sei mesi dal termine fissato nello schema tipo, i
competenti organi regionali non abbiano proceduto alla stipulazione
delle convenzioni di cui all'ottavo comma del presente articolo, si
provvede ai sensi dell'art. 6, secondo comma, della legge 23 ottobre
1985, n. 595 'cioe' con intervento sostitutivo del Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro della sanita''".
Ora, e' anzitutto palese che la materia della partecipazione delle
associazioni di donatori alle attivita' trasfusionali organizzate
dalle strutture del Servizio sanitario nazionale non concerne in
alcun modo le garanzie di uniformita' delle condizioni di salute sul
territorio nazionale. Detta partecipazione puo' rivelarsi, caso per
caso, opportuna, ma la scelta di attivarla, e la individuazione delle
associazioni e delle federazioni ritenute idonee, non possono che
essere rimesse alle autorita' regionali e locali del servizio
sanitario.
Ancor piu', le modalita' specifiche di tale partecipazione non
possono evidentemente che essere rimesse alle determinazioni di tali
autorita' regionali e locali. Onde non si giustifica in alcun modo,
ne' in nome di alcuna esigenza di carattere unitario riconducibile
all'intera comunita' nazionale, la previsione di schemi tipo di
convenzioni, adottati dal Ministro, e vincolanti per le regioni e per
le province autonome, cosi' come invece disposto dall'art. 1, ottavo
comma.
La definizione di schemi tipo di convenzioni in questo campo trova
pertanto giustificazione nella potesta' di indirizzo e coordinamento
spettante allo Stato, come configurata nella giurisprudenza di questa
Corte.
Tale previsione, non accompagnata da alcun criterio
legislativamente stabilito per l'esercizio della potesta'
ministeriale, lede altresi' i principi di legalita' e di riserva di
legge che debbono, come e' noto, essere osservati ai fini della
previsione e dell'esercizio della funzione statale di indirizzo e
coordinamento (sentenza n. 150/1982).
A sua volta il potere sostitutivo attribuito al Governo dal nono
comma dell'art. 1 e' carente dei presupposti che secondo la
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 177/1988), e secondo lo
stesso richiamato art. 6, secondo comma, della legge n. 595/1985,
possono giustificare tale tipo di intervento.
Infatti la stessa partecipazione delle associazioni, come si e'
detto, non e' una necessita', ma una mera eventualita' da apprezzare
discrezionalmente caso per caso; onde la stipula di convenzioni (e
tanto piu' di convenzioni con specifiche individuate associazioni:
quali?) non configura un adempimento obbligatorio per la regione o la
provincia autonoma.
Tanto meno si configurano adempimenti "da svolgere entro termini
perentori stabiliti dalla legge o risultanti dalla natura degli
interventi da realizzare" (art. 6, secondo comma, della legge n.
595/1985).
Infatti la legge non stabilisce, ne' lo poteva, alcun termine, ma
illegittimamente attribuisce al Ministro il potere di fissarlo nello
schema tipo; e la natura degli interventi e' tale da escludere che da
essa possa ricavarsi un obbligo di provvedere entro un termine
perentorio.
E' pertanto illegittima e lesiva, da un lato, la previsione della
definizione di schemi tipo vincolanti, che fissano altresi' termini
per la stipula delle convenzioni (ottavo e nono comma); dall'altro
lato, la previsione dell'intervento sostitutivo del Governo dopo
trascorsi sei mesi. Senza dire che non si prevede qui alcun
meccanismo di previa diffida, necessario invece, secondo la
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 153/1986), per rendere
l'intervento sostitutivo conforme al principio di leale cooperazione,
e necessario altresi' perche' l'inerzia della regione o della
provincia autonoma possa configurarsi come "persistente inattivita'",
ai sensi del citato art. 6, secondo comma, della legge n. 595/1985.
L'art. 2 della legge si riferisce ai donatori e alle loro
associazioni; in particolare prevedendo che "le associazioni di
donatori volontari di sangue e le relative federazioni concorrono ai
fini istituzionali del Servizio sanitario nazionale concernenti la
promozione e lo sviluppo della donazione di sangue e la tutela dei
donatori" (secondo comma).
Il successivo terzo comma stabilisce che "rientrano tra le
associazioni e le federazioni di cui al secondo comma quelle il cui
statuto corrisponde alle finalita' della presente legge" (e fino a
qui potrebbero non sorgere questioni), ma si aggiunge "secondo le
indicazioni fissate dal Ministro della sanita' con proprio decreto,
da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge".
Tale ultima previsione significa in sostanza che le regioni e le
province autonome potranno valersi della collaborazione di quelle
sole associazioni che rispondano ai requisiti fissati dal Ministro, e
fissati, di badi, con totale discrezionalita', posto che la legge non
detta alcun criterio (salvo il generico riferimento alle finalita'
della legge stessa) in ordine a tali requisiti.
E' ben difficile immaginare quali mai esigenze di ordine unitario,
attinenti alla garanzia di uniformi condizioni di salute in tutto il
territorio nazionale, possono essere invocate per stabilire
vincolativamente dal centro i requisiti degli statuti delle
associazioni di donatori. Si tratta in realta' di un'altra indebita
invasione, da parte del Ministro, di una competenza che spetta alle
sole regioni e province autonome, anche tenendo conto del fatto che i
caratteri e la realta' delle associazioni di donatori possono essere
e sono diversi nelle diverse regioni.
Anche tale disposizione appare percio' illegittima e lesiva
dell'autonomia della ricorrente.
Ai sensi dell'art. 11, quarto comma, della legge in questione,
entro sei mesi dall'entrata in vigore di questa "il Ministro della
sanita', sentita la commissione di cui all'art. 12, emana le norme di
indirizzo e coordinamento alle quali devono conformarsi le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano per l'attuazione della
presente legge".
Tale disposizione e' un esempio cospicuo di come la nozione e il
concetto stesso della funzione di indirizzo e coordinamento
(configurata come e' noto dal legislatore in sede di trasferimento
delle funzioni alle regioni e al fine di conservare in capo allo
Stato la possibilita' di tutelare interessi unitari, e intesa da
questa Corte come "risvolto positivo" dei limiti che incontra
l'autonomia del legislatore statale) tendano, nella prassi del
legislatore statale, a snaturarsi, trasformando detta funzione in una
sorta di passe-partout attraverso il quale si cerca giustificare
qualsiasi intervento normativo dello Stato, in materie di competenze
regionali, in forma non legislativa e ben al di la' dei limiti
discendenti dalla Costituzione e dagli statuti speciali.
Infatti:
a) non si prevede qui un atto di indirizzo e coordinamento
delle attivita' amministrative delle regioni, diretto a segnare
obiettivi che debbono essere conseguiti al fine di garantire un
preciso interesse unitario legislativamente individuato, legato alla
programmazione (sanitaria, nel caso) o all'attuazione di obblighi
internazionali, o ad altre esigenze di uniformita' di trattamento; si
prevede invece l'emanazione, in via amministrativa, di "norme di
indirizzo e coordinamento", vincolanti per le regioni e le province
autonome, genericamente riferite a tutto l'ambito di materia coperto
dalla legge, e nemmeno condizionate dalla statuizione in via
legislativa di alcun criterio, ne' procedimentale (salvo il parere di
una commissione) ne' sostanziale;
b) l'oggetto delle norme stesse non e' un preciso ambito della
materia, in cui il legislatore abbia individuato la presenza di un
interesse unitario infrazionabile: e' genericamente "l'attuazione
della presente legge".
Da un lato, quindi, vi e' totale generecita' e assenza di criteri;
dall'altro lato le norme previste sono del tutto scisse da specifiche
esigenze di carattere unitario, e volte genericamente a dare
"attuazione" alla legge.
In buona sostanza ci troviamo di fronte alla previsione di una
sorta di atipica e anomala potesta' regolamentare per l'attuazione
della legge, demandata al Ministro della sanita';
c) tale potesta' regolamentare atipica riguarda peraltro una
materia che appartiene alla competenza delle regioni e delle province
autonome. Essa pertanto si esplica in diretta violazione di tale
competenza, senza potersi fondare su alcuno dei presupposti che
giustificano interventi normativi dello Stato in tale materia.
Per di piu' essa appare in contrasto frontale con l'esplicita
esclusione della potesta' regolamentare di "attuazione" e di
"integrazione" della legge e dei decreti legislativi recanti norme di
principio "relativi a materie riservate alla competenza regionale",
disposta dall'art. 17, primo comma, lett. b), seconda parte, della
legge n. 400/1988; e altresi' in contrasto con il disposto dello
stesso art. 17 della legge n. 400/1988, la' dove prevede che
regolamenti adottati con decreto ministeriale possano riguardare solo
"materie di competenza del Ministro o di autorita' sottordinate al
Ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere"
(terzo comma, parte prima), che essi debbano recare la denominazione
di "regolamenti" ed essere adottati previo parere del Consiglio di
Stato, sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei conti
e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale (quarto comma).
La elusione su tali precetti e' evidente, e ridonda altresi' in
violazione delle competenze delle regioni e delle province autonome.
La singolare impostazione della legge, per cui nella materia, che
e' di competenza regionale, si prevede non gia' l'esplicarsi della
potesta' legislativa delle regioni e delle province autonome, bensi'
l'esplicazione di una potesta' normativa statale di attuazione, e'
confermata e aggravata dalla disposizione contenuta nell'art. 24,
primo comma, seconda parte, secondo cui "sino alla data di emanazione
delle norme di indirizzo e coordinamento, di cui all'art. 11, primo
comma, continuano a trovare applicazione, in quanto compatibili con
la presente legge, le disposizioni recate dal decreto del Presidente
della Repubblica 24 agosto 1971, n. 1256".
Si tratta, come e' noto, del regolamento per l'esecuzione della
legge 14 luglio 1967, n. 592, concernente la raccolta, conservazione
e distribuzione del sangue umano. Ma, appunto, si tratta di un
regolamento anteriore al trasferimento delle funzioni alle regioni in
materia di sanita' (d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4) e alla istituzione
del Servizio sanitario nazionale con la definizione compiuta delle
competenze delle regioni e delle province autonome.
Le norme di tale regolamento si applicavano percio' solo in
mancanza di norme regionali o provinciali sopravvenute, secondo i
principi generali (e percio' nel caso della ricorrente erano
sostituite, nelle parti corrispondenti, dalle norme delle leggi
regionali emanate in materia, e prima ricordate).
Ora, invece, l'art. 24 della legge n. 107/1990 pretende di
ribadire l'applicabilita' in tutto il territorio nazionale del
vecchio regolamento statale fino all'emanazione delle
(illegittimamente) previste nuove norme di indirizzo e coordinamento.
Ma con cio' da un lato si viene indirettamente a confermare
l'attribuzione a tali norme di indirizzo e coordinamento, previste
dall'art. 11, primo comma, del carattere di norme regolamentari
attuative della legge, in quanto tali lesive delle competenze
regionali, e in contrasto con l'art. 17, primo comma, lett. b), della
legge n. 400/1988; dall'altro lato si viola una volta di piu'
direttamente la competenza delle regioni e delle province autonome,
in particolare di quelle che hanno dettato in materia una normativa
autonoma sostitutiva di quella recata dal vecchio regolamento statale
(cfr. per la regione ricorrente le citate leggi regionali n. 65/1985
e n. 61/1990).
Lo stesso art. 11 della legge, al quarto comma, stabilisce che -
entro i soliti sei mesi dall'entrata in vigore della legge stessa "il
Ministro della sanita', sulla base delle carenze segnalate dai centri
regionali di coordinamento e compensazione dell'Istituto superiore di
sanita', predispone, sentita la commissione di cui all'art. 12, un
progetto mirato ad incrementare la donazione di sangue periodica ed
occasionale nei comuni delle regioni nelle quali non sia stata
raggiunta l'autosufficienza del sangue donato rispetto alle esigenze,
anche mediante il coinvolgimento degli stessi comuni in attivita' di
promozione e di supporto rispetto all'associazionismo".
Ai sensi del successivo quinto comma "il progetto di cui al quarto
comma prevede le iniziative piu' opportune tese a sensibilizzare
l'opinione pubblica, ed in particolare i potenziali donatori, sui
valori umani e solidaristici che si esprimono nella donazione del
sangue e a promuovere l'associazionismo dei donatori al fine del
raggiungimento dell'autosufficienza".
Ora, che si possano prevedere progetti miranti a incrementare la
donazione di sangue nelle aree del paese ove questo sia insufficiente
al fabbisogno, e' senz'altro ragionevole. Ma non si comprende perche'
tale progetto debba far capo non gia' - come sarebbe ovvio - alle
regioni e alle province autonome in cui tale situazione si verifichi,
magari con appositi supporti finanziari, ma al Ministro della
sanita': trattandosi di progetti da attuare nell'ambito di ciascuna
regione ("nei comuni delle regioni nelle quali non sia stata
raggiunta l'autosufficienza") al fine di promuoverne
l'autosufficienza.
L'intervento ministeriale qui non si giustifica a seguito di una
ipotizzata inerzia regionale: il semplice dato di fatto della carenza
di donazioni in una regione giustificherebbe questa sorta di anomalo
intervento sostitutivo dello Stato.
Il progetto, si badi, dovra' prevedere "il coinvolgimento degli
stessi comuni in attivita' di promozione e di supporto rispetto
all'associazionismo": il che conferma che si tratta di attivita' di
carattere nettamente infraregionale o locale.
Tale previsione rende peraltro ancora piu' inspiegabile
l'esclusione della regione da un'attivita' che sarebbe di sua
competenza, che riguarda esigenze proprie, e specifiche differenziate
del suo territorio, ed e' destinata a coinvolgere i comuni della
medesima regione.
Se si ha riguardo, del resto, al contenuto del progetto, quale e'
delineato dal quinto comma, e' evidente come si tratti di attivita'
di informazione, sensibilizzazione, propaganda, promozione,
tipicamente connesse al contesto locale e regionale, e che nulla
hanno a che fare con la cura di interessi unitari non frazionabili.