Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Emilia-Romagna,
in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale 29 maggio 1990,
n. 2466, rappresentata e difesa, come da mandato a margine, dall'avv.
Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto presso l'avv.
Luigi Manzi di Roma, via Confalonieri, 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non spetta allo
Stato, ai sensi degli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma,
della Costituzione, e della legislazione ordinaria di attuazione, il
potere di modificare con circolare ministeriale il riparto di
competenza tra Stato e regioni in materia di vigilanza sulle
attivita' formative, assegnando al Ministero del lavoro, e per esso
agli ispettorati del lavoro i relativi compiti di verifica e
controllo sulle azioni di formazione professionale di competenza
regionale, anche non aventi portata nazionale o pluriregionale, con
riferimento alla circolare dello stesso Ministero del lavoro del 2
aprile 1990, prot. n. 0266/Segr/90 ("Vigilanza sulle attivita'
formative. Istruzioni sulle verifiche e controlli del Ministero del
lavoro effettuate attraverso gli ispettorati del lavoro"), comunicata
alla ricorrente regione in data 26 aprile 1990, nonche' per
l'annullamento della predetta circolare del Ministero del lavoro del
2 aprile 1990, prot. n. 0266/Segr/90, per violazione degli stessi
articoli della Costituzione, e della legislazione ordinaria di
attuazione, in quanto essa modifica il riparto di competenza tra
Stato e regioni in materia di vigilanza sulle attivita' formative,
assegnando al Ministero del lavoro, e per esso agli ispettorati del
lavoro i relativi compiti di verifica e controllo anche per le azioni
di formazione di portata solo regionale, con cio' illegittimamente
invadendo le prerogative costituzionali della regione.
F A T T O
La circolare impugnata concerne, come detto in premessa, la
vigilanza sulle attivita' formative, e contiene, in particolare
"istruzioni sulle verifiche e controlli del Ministero del lavoro
effettuate attraverso gli ispettorati del lavoro".
Solo in prima apparenza essa puo' apparire rispettosa del riparto
costituzionale delle attribuzioni tra Stato e regioni, cosi' come
fissato dalla Costituzione e dalla legislazione ordinaria che
specificamente disciplina la materia (artt. 35 e 41 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, legge 21 dicembre 1978, n. 845, legge-quadro in
materia di formazione professionale): infatti, non e' errata la
distinzione che essa opera tra il settore nel quale, a norma della
disciplina vigente, operano fondamentalmente le regioni, mentre al
Ministero spettano compiti "concorrenti", e gli ambiti in cui opera
una riserva di competenza al Ministero (anche se non sono esatte
tutte le assegnazioni al settore ministeriale "esclusivo" compiute
dall'allegato 2); ed e' pure giustificato ricordare (in relazione al
settore regionale) che, come stabilito da codesta eccellentissima
Corte costituzionale nella sentenza n. 216/1987, in caso di azioni
di formazione professionale di portata nazionale o pluriregionale
poste in essere da enti di diritto pubblico ed ammesse a contributo
del Fondo sociale europeo "spetta allo Stato eseguire controlli per
campione rappresentativo, congiuntamente alle regioni interessate e
certificare l'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni
contenute nelle domande di pagamento del saldo del contributo
concesso".
Ma il fatto e' che la circolare non si tiene affatto nei limiti
indicati, e che l'apparenza di rispetto del riparto delle
attribuzioni regionali e statali stabilito dalla normativa vigente
cessa subito a un esame approfondito del suo contenuto dispositivo:
dal quale si evince che i controlli statali - affidati dalla
circolare stessa agli ispettorati del lavoro - hanno in realta'
portata generale, ovunque vi sia un finanziamento statale, sono
diretti ed operativi, e si sovrappongono in larghissima misura ai
poteri regionali di controllo, comportando una inammissibile
ingerenza nell'esercizio delle potesta' amministrative regionali in
materia di formazione professionale.
In primo luogo, infatti, e' la stessa circolare ad enunciare (p.
2) che "scopo dichiarato" della direttiva e' di "assicurare una
efficace sorveglianza mediante l'assunzione di controlli gestionali e
verifiche tecnico-contabili di rendicontazione... da compiersi
all'inizio, nel corso e al termine dell'attivita' di formazione,
attuata da operatori pubblici e privati"; tale attivita' di
controllo, che come si vede e' penetrante ed onnicomprensiva, e si
traduce in una diretta e materiale presenza nella gestione dei corsi,
e' rivolta ad "accertare la regolare utilizzazione delle sovvenzioni
concesse".
In questi termini, l'ambito del possibile controllo diretto
statale nella circolare non e' individuato - come nella
giurisprudenza di codesta Corte costituzionale - in relazione alla
portata almeno interregionale dell'azione formativa, ma semplicemente
dalla presenza di un finanziamento statale: come conferma lo scopo
affermato (alla stessa p. 2) di "vigilare ai fini del conseguimento
degli obiettivi formativi negli interventi finanziati dallo Stato".
Nella stessa direzione induce la distinzione apoditticamente
introdotta dalla circolare (p. 3) tra gli "accertamenti
tecnico-contabili" e l'"attivita' di sorveglianza in senso lato"
(comprensiva, come viene pure detto, della "prevenzione in vista
delle sanzioni per eventuali irregolarita'" e della "verifica
periodica della pertinenza e congruita' delle azioni cofinanziate
dallo Stato e dalla Comunita'), e soprattutto la seguente
affermazione, che la vigilanza spetterebbe in generale al Ministero,
mentre la competenza delle regioni sarebbe "normalmente sostanziata"
dagli "accertamenti tecnico-contabili".
Sulla base di tali premesse, sembra evidente che le istruzioni
relative alle attivita' di controllo, che formano il contenuto
specifico della circolare (p. 4 e segg.) non riguardano affatto le
sole attivita' formative eccezionalmente riservate allo Stato dalla
legislazione vigente, e nemmeno quelle regionali che hanno pero'
portata nazionale o interregionale, ma in generale qualunque
attivita' formativa, anche nell'ambito di una sola regione, che si
svolga in regime di cofinanziamento con fondi statali o di
derivazione comunitaria.
E poiche' una parte molto rilevante dell'attivita' formativa delle
singole regioni si svolge in tale regime di cofinanziamento, ne
deriva che la circolare pretende di istituire un controllo diretto,
penetrante e generalizzato, degli organi ministeriali, centrali e
periferici, sulla formazione professionale regionale tout court.
Che le istruzioni riguardino in generale le attivita' di
formazione con cofinanziamento statale e' ulteriormente confermato
dal paragrafo relativo alle "procedure specifiche di controllo" (ove
prevedono controlli statali sui progetti regionali speciali ai sensi
degli artt. 26 della legge n. 845/1978 e 36 del d.P.R. n. 616/1977,
oltretutto a torto considerati dall'allegato 2 della circolare come
appartenenti al settore esclusivo statale) e dal paragrafo relativo
al "coordinamento della vigilanza" (p. 5 e segg.), ove, proprio per
gli ambiti in cui il ruolo statale e' "concorrente", si affida
addirittura agli ispettorati regionali un compito di "coordinamento e
di indirizzo" degli stessi controlli regionali, rivolto ad evitare
"situazioni di concorrenza o, peggio, di contrasto tra Stato e
regioni".
Dunque, la circolare non limita affatto la sua portata alle azioni
aventi rilevanza nazionale o interregionale, ma la estende a tutte le
azioni di formazione, delle singole regioni, al cui finanziamento
partecipi anche lo Stato (o gli organismi comunitari), con i
controlli diretti e penetranti descritti nel paragrafo dedicato al
"contenuto dell'attivita' di vigilanza. Sopralluoghi in corso
d'opera. Riscontro di conformita' al progetto approvato" (p. 4), e
nel paragrafo dedicato alle "verifiche tecnico-contabili",
comprensive anch'esse di sopralluoghi e altre attivita' dirette di
controllo (p. 4 e segg.).
Nel significato e con l'ampiezza illustrata, tuttavia, la
circolare qui impugnata risulta anche, per cio' stesso, illegittima e
lesiva dell'autonomia costituzionale delle regioni, ed in particolare
della ricorrente regione Emilia-Romagna, per i seguenti motivi di;
D I R I T T O
1. - Illegittima attribuzione al Ministero del lavoro ed ai suoi
organismi periferici di funzioni costituzionalmente spettanti alle
regioni.
La potesta' legislativa e amministrativa in materia di formazione
professionale (o di "istruzione artigiana e professionale") compete
alle regioni, norma degli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma,
della Costituzione.
Nella legislazione ordinaria, la materia e' oggi disciplinata
(oltre che dagli artt. 35 e 41 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616)
dalla legge 21 dicembre 1978, n. 845 (legge-quadro in materia di
formazione professionale), la quale ribadisce - ovviamente - la
titolarita' regionale delle relative funzioni.
Allo Stato, l'art. 18 riserva specifici compiti, che debbono
necessariamente essere svolti al livello nazionale. Tra questi, vi
sono anche alcuni eccezionali compiti per cosi' dire "operativi",
cioe' consistenti nella diretta erogazione di attivita' di formazione
professionale (quali "l'istituzione ed il finanziamento delle
iniziative di formazione professionale dei lavoratori italiani
all'estero alla cui vigilanza e gestione provvedono gli uffici del
Ministero degli affari esteri" e "la predisposizione ed il
finanziamento delle attivita' formative del personale da utilizzare
in programmi d'assistenza tecnica e cooperativa con i paesi in via di
sviluppo", previsti rispettivamente dalle lettere d) e e) del primo
comma, o la formazione del personale delle amministrazioni statali,
gia' prevista come funzione statale dall'art. 40 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616). Ed e' ovvio che in relazione a tali attivita' lo Stato
dispone anche dei connessi poteri di vigilanza e controllo.
Gli altri compiti dello Stato non sono invece operativi nel senso
ora detto, ma sono di varia natura, talora di carattere "normativo"
(come la "la disciplina dell'ordinamento delle fasce di mansioni e di
funzioni professionali omogenee e ai fini dei rapporti contrattuali
di lavoro" e la "la definizione... dei requisiti tecnici per il
riconoscimento dell'idoneita' delle strutture e delle attrezzature
adibite alla formazione professionale" di cui alle lettere a) e l)
dell'art. 18 della legge n. 845/1978), o di collegamento ("con le
regioni sotto il profilo delle reciproche informazioni e
documentazioni",secondo la lett. b); con il Fondo sociale europeo e
con gli altri organismi esteri, secondo la lett. c), o di studio (v.
lett. f).
Inoltre, ed in particolare, l'art. 18 della legge n. 845/1978
affida allo Stato alcuni compiti di finanziamento o di finanziamento
integrativo: cosi' gli spetta - oltre che "l'inoltro alla Comunita'
economica europea, o ad altri organismi internazionali" - il
"finanziamento integrativo dei progetti formativi ammessi al concorso
dei fondi comunitari o internazionali" (lett. g), nonche'
"l'assistenza tecnica e il finanziamento delle iniziative di
formazione professionale, d'intesa con le regioni e tramite esse, nei
casi di rilevante squilibrio locale tra domanda e offerta di lavoro"
(lett. h).
Dunque, vi sono specifiche ipotesi nelle quali attivita' di
formazione professionale di competenza regionale sono cofinanziate
dallo Stato (iniziative ammesse al finanziamento del fondo sociale
europeo) o finanziate dallo stesso (profetti speciali di cui alla
lett. h). Ma e' agevole constatare che in nessun caso e' attribuito
allo Stato un ptoere di controllo diretto ed operativo: meno che mai,
come vorrebbe la circolare, il potere di effettuare "controlli
gestionali e verifiche tecnico-contabili di rendicontazione... da
compiersi all'inizio, nel corso e al termine dell'attivita' di
formazione attuata da operatori pubblici e privati".
S'intende che lo Stato, in quanto finanziatore o cofinanziatore,
potra' richiedere alla regione la documentazione piu' idonea a
dimostrare la regolarita' delle domande, nonche', a rendiconto, la
documentazione piu' idonea a dimostrare la regolarita' della
gestione, ivi compreso, se si vuole un rendiconto sulle verifiche e
sui controlli compiuti. Ma ogni attivita' diretta ed operativa, ivi
compreso l'effettuazione dei controlli da svolgersi in loco, spetta
necessariamente ed esclusivamente alla regione.
Il ruolo di finanziatore, infatti, non attribuisce allo Stato la
titolarita' della funzione finanziata, che rimane ovviamente
regionale. Ed anche sul piano della prassi, lo Stato si limita a
raccogliere e trasmettere agli organi comunitari i progetti, cosi'
come le regioni li hanno formati.
Se in questo caso il finanziamento passa per un canale apposito e
separato, anziche' attraverso il fondo comune, cio' e' in ragione
delle specifiche esigenze di finanziamento di progetti destinati ad
essere valutati e finanziati anche in sede comunitaria, e non certo
perche' l'attivita' di formazione non rimanga, secondo le regole
costituzionali, attivita' di competenza regionale (s'intende, in
quanto non si tratti di azioni che coinvolgono piu' regioni, nei
termini fissati dalla sentenza di codesta Corte costituzionale n.
216/1987).
Del tutto arbitaria e priva di ogni fondamento giuridico e' poi la
distinzione che la circolare vorrebbe introdurre, tra gli
"accertamenti tecnico-contabili" (nei quali sarebbe "normalmente
sostanziata dagli accertamenti" la competenza delle regioni) e
l'"attivita' di sorveglianza in senso lato" (comprensiva, come viene
pure detto, della "prevenzione in vista delle sanzioni per eventuali
irregolarita'" e della "verifica periodica della pertinenza e
congruita' delle azioni cofinanziate dallo Stato e dalla Comunita'),
la quale spetterebbe in generale al ministero. Una simile teoria
stravoge del tutto arbitrariamente ed illegittimamente il riparto di
compiti fissato dalla Costituzione e dalle leggi, e si traduce nella
sottrazione alle regioni di una parte rilevante della materia loro
attribuita.
Si puo' solo aggiungere che essa contraddice anche a quanto
stabilito con la sentenza di codesta Corte costituzionale n.
216/1987, nella quale semmai (sempre per le sole azioni di portata
nazionale e pluriregionale) sono le certificazioni contabili ad
appartenere allo Stato, mentre "il profilo sostanziale risiede nel
preventivo controllo": e se tale controllo spetta anche allo Stato
(ma non solo ad esso) per le azioni pluriregionali e nazionali, e'
evidente che esso spetta integralmente alle regioni per le azioni di
portata regionale.
Ne' una speciale competenza statale per i controlli potrebbe
dedursi - secondo quanto la circolare pare adombrare al punto c),
della premessa - dalla normativa comunitaria, e specificamente dai
due regolamenti nn. 2052 e 4253 del 1988.
Se infatti e' vero che i due regolamenti, ed in particolare gli
artt. 23 e 25 del secondo, prevedono misure di controllo adottate
dagli "Stati membri", e' anche vero - ed e' ovvio - che con tali
disposizioni la normativa comunitaria si riferisce allo Stato come
insieme, e non intende affatto attribuire una competenza specifica e
particolare allo Stato come persona del diritto interno. Cio'
d'altronde e' esplicito nello stesso art. 23, ove si dice che gli
Stati effettuano i controlli "conformemente alle disposizioni
legislative regolamentari e amministrative nazionali" (secondo comma,
primo periodo).
Insomma, la normativa comunitaria prevede i controlli, ma per la
disciplina del loro svolgimento si rimette alla normativa interna:
normativa che per l'Italia e' posta - oltre che dalle disposizioni
costituzionali - dalla legge n. 845/1978, il cui contenuto si e' gia'
illustrato. Dunque, dalla normativa CEE non puo' dedursi una
competenza statale anziche' regionale per i controlli sulle attivita'
formative regionali; mentre sul piano interno, la competenza
regionale discende dal riparto di attribuzioni sopra illustrato
operato dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dalla legge n. 845/1978.
Si noti, comunque, che nella disciplina comunitaria i controlli
"nazionali" (nel senso indicato) non sono affatto gli unici, dato che
la normativa comunitaria si preoccupa di assicurare appositi
controlli comunitari svolti - oltreche' da appositi comitati - con
amplissimi poteri di verifica ed ispezione anche diretta dalla stessa
commissione CEE, per mezzo di propri agenti.
Fondamentale, in questo senso, e' ancora l'art. 23 del regolamento
CEE 19 dicembre 1988, n. 4253, secondo il quale "funzionari o agenti
della commissione possono controllare in loco, in particoalre
mediante sondaggio, le azioni finanziate dai fondi strutturali",
anche con "controlli in loco senza preavviso" (secondo comma).
Sicche' del tutto incongrua - oltreche' superflua - si rivela la
previsione di un ulteriore livello istituzionale di controllo.
D'altronde, l'esattezza della rimostranza regionale e' confermata
dalla giurisprudenza di codesta Corte costituzionale, che con la
sentenza n. 216/1987, gia' ricordata, ha stabilito che solo in
relazione ad "azioni di formazione professionale di portata nazionale
o pluriregionale poste in essere da enti di diritto pubblico ed
ammesse a contributo da parte del Fondo sociale europeo" puo'
spettare allo Stato eseguire controlli per campione rappresentantivo,
congiuntamente alle regioni interessate e certificare l'esattezza di
fatto e contabile delle indicazioni contenute nelle domande di
pagamento del saldo del contributo concesso.
Con cio' e' stato chiaramente fissato il limite delle attribuzioni
statali, coerentemente con le ragioni (la portata nazionale o
pluriregionale delle attivita') che stanno a fondamento di esse. Ma
tale limite risulta sostanzialmente e profondamente superato dalla
circolare impugnata: che non limita i controlli statali alle
attivita' aventi portate nazionale o interregionale, e neppure
prevede che i controlli siano svolti congiuntamente alle regioni
interessate.
2. - Illegittimita' della circolare per violazione dell'art. 40
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonche' dell'art. 18 della legge
21 dicembre 1978, n. 845.
Dunque, risultano violate dalla circolare le prerogative
costituzionali della regione; ma risultano anche violate le stesse
norme di legge ordinaria che disciplinano oggi la materia: norme che
dovrebbero venire esse in primo luogo modificate, se si volesse
mutare i compiti riservati allo Stato - s'intende nei ristretti
limiti in cui lo possa eventualmente consentire il riparto
costituzionale di competenze, e non certo con il tipo di ingerenza
previsto nella impugnata circolare.
Anche sotto questo profilo una circolare ministeriale non
costituirebbe comunque uno strumento giuridicamente idoneo ad
intervenire, alterandolo, nell'ordine delle competenze stabilite
dalla legislazione ordinaria attuativa del disegno costituzionale. A
cio', infatti, occorrerebbe una nuova disciplina legislativa, che si
tenesse pur sempre, come detto, nei limiti della legittimita'
costituzionale.
Tale sola ragione sarebbe gia' di per se' sufficiente - se anche
non vi fossero le altre sopra illustrate - a dimostrare il carattere
illegittimo, ed invasivo delle competenze legislative ed
amministrative regionali in materia di formazione professionale,
dell'atto impuganto, e dei poteri di controllo (e di coordinamento)
da esso previsti.
Ne' la circolare potrebbe essere giustificata qualificandola come
atto di indirizzo e coordinamento: sia perche' permarrebbe il gia'
rilevato contrasto con la normativa costituzionale e primaria, sia
perche' comunque mancherebbe ad essa il necessario fondamento
legislativo, secondo il requisito primo di legalita' degli atti di
indirizzo, come stabilito da codesta Corte costituzionale sin dalla
sentenza n. 150/1982.