Ricorso per conflitto di attribuzioni per la regione Toscana, in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale,
rappresentato e difeso per mandato a margine del presente atto
dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio elettivamente
domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, giusta delibera g.r. n.
4686 del 28 maggio 1990 contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore per l'annullamento del decreto del Ministro
della sanita' 3 aprile 1990 "coordinamento delle attivita' di
prelievo e trapianto di fegato in Italia" pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 96 del 26 aprile 1990, pag. 8.
1.1 - Con legge 2 dicembre 1975, n. 644, veniva approvata ed
emanata la "disciplina dei prelievi di parti di cadavere a scopo di
trapianto terapeutico" contenente altresi' "norme sul prelievo
dell'ipofisi da cadavere a scopo di produzione di estratti per uso
terapeutico".
All'art. 13 tale legge dispone che in ogni regione, gli enti
ospedalieri di istituti universitari, di istituti di ricerca e le
case di cura private autorizzate ai sensi degli artt. 3 e 10 ad
effettuare i prelievi o i trapianti devono convenzionarsi per
l'istituzione e la gestione di un centro regionale o interregionale
di riferimento per l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il
trapianto di organi.
Le regioni promuovono la costituzione dei centri indicati nel
comma precedente.
Il centro regionale o interregionale comunica agli enti
convenzionati i dati necessari per stabilire la compatibilita'
genetica fra soggetto donante e soggetto ricevente il trapianto,
sulla base dei dati forniti dagli stessi".
Ulteriori competenze regionali, attive o consultive, sono inoltre
previste dagli artt. 16 (in tema di prelievo e utilizzo dell'ipofisi)
e 17 (in tema di istituzione e funzionamento dei centri per la
diagnosi e la cura del nanismo ipofisario).
1.2. - Secondo la previsione dell'art. 24, secondo comma, della
legge, con d.P.R. 16 giugno 1977, n. 409, veniva approvato il
regolamento di esecuzione della legge n. 644/1975.
Tale regolamento conferma e specifica le competenze regionali in
materia, in particolare quelle relative alla costituzione dei centri
previsti dall'art. 13 della legge, dei quali anzi il regolamento
sollecita l'apertura, prevedendola nel termine di 120 giorni dalla
comunicazione alle regioni delle prime tre autorizzazioni concesse
per il prelievo e il trapianto di organi (cfr. art. 8, quarto e
quinto comma).
Lo stesso regolamento individua le funzioni del centro regionale o
interregionale di riferimento, che si sostanziano - come e' evidente
dal contenuto dell'art. 12 - in attivita' di coordinamento delle
attivita' di prelievo e trapianto, volte alla migliore riuscita delle
delicatissime operazioni relative (art. 12), e regola le modalita'
della sua costituzione e gestione (art. 11), ribadendo che esso e'
costituito "con provvedimento della Regione o delle regioni
interessate" (art. 11, primo comma).
1.3. - La competenza regionale in materia e' stata successivamente
confermata dalla ripartizione delle competenze avvenute in forza del
d.P.R. n. 616/1977 e della legge n. 833/1978.
In particolare, il d.P.R. n. 616/1977 indica con chiarezza
l'appartenenza delle attivita' e funzioni relative al prelievo e
trapianto di organi alla materia dell'assistenza sanitaria e
ospedaliera (cfr. artt. 27 e 30) e specifica che le competenze dello
Stato in materia, per quanto concerne il prelievo e il trapianto di
organi sono limitate "alle funzioni di cui alla legge 2 dicembre
1975, n. 644" (art. 30, lett. l) con la conseguenza che la competenza
nella materia e' ripartita fra Stato e regione, senza delega a queste
ultime.
E' significativo sottolineare (come e' stato ricordato in
dottrina, cfr. Iannotta, art. 30 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
in commento al decreto n. 616, coord. da Capaccioli e Satta, t. I,
Milano, 1980, p. 561-562) che il precedente art. 6 n. 16 del d.P.R.
14 gennaio 1972, n. 4 "non esprimeva limitazioni circa l'ambito di
tale competenza mentre l'art. 30, lett. l), limita la competenza
'alle funzioni di cui alla legge 2 dicembre 1975, n. 644'".
La limitazione delle competenze dello Stato a quelle ad esso
riservate dalla legge n. 644/1975 e' confermata negli identici
termini dall'art. 6, lett. l), della legge n. 833/1978.
Ne segue che la normativa successiva alla legge n. 644/1975 e la
stessa legge di riforma sanitaria hanno provveduto ad attribuire la
competenza allo Stato salvo pero' quella attribuita alle regioni,
mantenendo ad esse le competenze che erano loro riservate dalla legge
n. 644/1975 e, tra queste, in particolare, quelle relative alla
costituzione e al funzionamento dei centri regionali o interregionali
di riferimento, con - ovviamente - tutte le competenze loro riservate
dall'art. 12 del d.P.R. n. 409/1977.
2.1. - La regione Toscana e' stata tra le prime ad esercitare le
proprie competenze in materia.
In particolare, con la delibera del consiglio regionale n. 310 del
14 giugno 1977 ha costituito il "centro regionale di riferimento per
l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto di
organi" ai sensi dell'art. 13 della legge 2 dicembre 1975, n. 644,
indicando altresi' specifici sedi di centri di prelievo.
Con delibera c.r. 31 gennaio 1978, n. 19, la precedente delibera
e' stata integrata con disposizioni relative alla ubicazione e alla
dotazione di attrezzature sanitarie e professionali del centro; con
delibera g.r. 8 aprile 1980, n. 3034, la regione ha attribuito al
centro regionale di riferimento ulteriori compiti in ordine alla
tipizzazione tissutale (reputata "un valido ausilio ai fini
diagnostici di alcune malattie, quando la diagnosi con i mezzi
tradizionali risulta incerta, in considerazione del fatto che la
presenza di alcuni antigeni costituisce una valida indicazione per la
diagnosi").
2.2. - Con la l.r. 6 dicembre 1984, n. 70 (dettante norme per il
piano sanitario regionale nel triennio 1984-86) la regione ha
prescritto che l'attivita' di prelievo di parti di cadavere connessa
ai trapianti debba essere svolta in tutte le u.s.l., e con la legge
TOS n. 595 del 23 ottobre 1985, disciplinante la programmazione
sanitaria regionale, e' stata prevista come azione programmata (art.
8, primo comma) l'organizzazione e il potenziamento delle attivita'
di trapianto d'organo.
Con successiva deliberazione c.r. n. 147 del 28 aprile 1987, la
regione ha adottato ulteriori disposizioni sulla organizzazione e lo
sviluppo dei trapianti di organo in Toscana, e con deliberazione n.
427 del 10 novembre 1987, avendo previsto al punto 8 del dispositivo
della delibera precedente la costituzione di apposita commissione
consultiva con il compito di formulare suggerimenti ed indicazioni
operative per l'organizzazione e lo sviluppo dei trapianti d'organo
in Toscana, ha provveduto alla costituzione e nomina dei membri di
tale commissione, che e' gia' operativa e ha gia' prodotto relazioni
e suggerimenti.
2.3. - Allo stato attuale pertanto:
la regione Toscana ha esercitato in maniera assidua le
competenze riconosciutele in materia dalle disposizioni vigenti;
la regione Toscana ha gia' costituito un centro regionale di
riferimento, ai sensi dell'art. 13 della legge n. 644/1975, i cui
compiti, come si evince dalle delibere regionali di costituzione e
dalla stessa legge n. 644, nonche' dagli artt. 11 e 12 del d.P.R. n.
409/1977, non sono limitati al coordinamento delle attivita' di
prelievo e trapianto di questo e quell'organo, ma si estendono al
coordinamento di tutti i profili di "individuazione dei soggetti
idonei a ricevere il trapianto di organi", quali che essi siano;
in Toscana esistono 9 u.s.l. autorizzate al prelievo di cornee;
e' costituito presso la u.s.l. 10/D un centro per il prelievo e
il trapianto di midollo osseo;
e' costituito uno specifico centro regionale di immunogenetica e
biologia dei trapianti, con sede in Firenze presso la u.s.l. 10/D,
nonche' un centro trapianti con sede in Pisa presso la u.s.l. 12, per
quanto concerne il processo prelievo-trapianto di reni;
la relazione finale del novembre 1988 della commissione
consultiva regionale trapianti di organi e tessuti (costituita, come
detto, con deliberazione n. 147 del 28 aprile 1987), evidenzia la
necessita' che l'attivita' collegata di prelievo e di trapianto sia
svolta con la partecipazione del maggior numero possibile di u.s.l. e
in modo da coordinare secondo regole di razionalita' e di non
dispersivita' le operazioni finalizzate al trapianto nel territorio
della regione.
Si puo' aggiungere che la circolare del Consiglio superiore della
sanita' n. 5 del 14 gennaio 1988 ha fatto presente che il C.S.S.
nelle sedute del 26 novembre 1987 e del 21 dicembre 1987 ha ravvisato
l'opportunita' di rilasciare a taluni dei centri precedentemente
autorizzati al prelievo di reni e di cuore anche l'autorizzazione al
prelievo di fegato: cosicche' la limitazione del coordinamento di cui
al d.m. impugnato alle sole attivita' concernenti il prelievo e il
trapianto di fegato non e' ragione sufficiente della violazione (per
non dire espropriazione) delle competenze regionali in materia, anche
perche' ai centri autorizzati al prelievo di reni e cuore puo' essere
in qualunque momento concessa l'autorizzazione al prelievo e
trapianto di fegato.
3.1. - Con il decreto ministeriale di cui si denunzia l'invasione
delle competenze regionali, il Ministro della sanita' ha omesso di
tener conto delle competenze regionali quali stabilite e confermate
dalla legge n. 644/1975, dal d.P.R. n. 409/1977, dal d.P.R. n.
616/1977, dalla legge n. 833/1978, e mai di seguito smentite o
sottratte alle regioni, disponendo che le funzioni spettanti a centri
che la normativa vigente prevede debbano essere costituiti dalle
regioni, spettino invece solo a due centri (dato che i centri non
debbono essere piu' dei due - interregionali - gia' costituiti), per
quanto concerne il coordinamento della attivita' di prelievo e
trapianto di fegato, e affermando apoditticamente che i centri
debbono essere solo due e solo quelli operanti per il trapianto del
cuore.
3.2. - E' evidente il palese conflitto con l'esercizio delle
competenze specificamente attribuite a quelle regioni nelle quali non
sono collocati i due centri e che si trovano a vedersi sottratte le
proprie competenze, che per di piu' la regione Toscana non ha omesso
per sua parte di esercitare.
E' anche evidente l'irragionevolezza e l'arbitrarieta' della
scelta effettuata dal decreto, che individua due soli centri senza
nessuna logica spiegazione del perche' si sia addivenuti a tale
limitazione quantitativa e qualitativa (il collegamento con i
trapianti di cuore).
Ancora va detto che il decreto, che e' rubricato come
"coordinamento delle attivita' di prelievo e di trapianto del fegato"
non e' affatto un atto di indirizzo e coordinamento dell'attivita' di
prelievo a norma del d.P.R. n. 616/1977 o della legge n. 833/1978,
art. 5. Tale attivita' e' tipica della competenza regionale,
esercitata dalle regioni. Il decreto non effettua alcuna attivita' di
coordinamento, perche' puramente e semplicemente estromette le
regioni, istituendo un coordinamento (e demandandolo ai centri
interregionali di riferimento) di cui la legge non parla. Essa
conosce un centro nazionale di riferimento (art. 14 della legge)
costituito presso l'Istituto nazionale di sanita' con compiti di
determinazione degli standards genetici e, secondo il regolamento, un
coordinamento dello scambio di reagenti standards; essa conosce
altresi', come centri di riferimento, quelli istituiti dalle regioni,
per l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto, in
relazione ai quali non e' pero' prevista un'attivita' di
coordinamento affidata a centri, tanto meno da parte del Ministro,
che non ha potere di istituire enti di coordinamento ne' potere di
esercitare il potere di coordinamento che incontestabilmente gli
spetta in modi procedimentali difformi da quelli previsti dalla legge
e con contenuti sostanziali contrari al principio di legalita' e
invasivi celle competenze regionali.
Il decreto ministeriale si sostanzia nella espropriazione di
funzioni attribuite a centri che debbono essere costituiti su
iniziativa regionale, a favore di centri interregionali gia'
costituiti, con violazione delle competenze regionali determinate
dalla normativa statale, che impone alle regioni nell'art. 13 la
costituzione di un centro.
A prescindere dalle illegittimita' che il decreto evidenzia
(erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto,
illogicita', violazione di legge, carenza assoluta di motivazione,
totale carenza di istruttoria), e' evidente che esso si sostanzia
nell'esercizio, da parte del Ministro della sanita', di un potere non
attribuito da nessuna norma che impedisce alle regioni, in capo alle
quali persiste la competenza a costituire centri regionali di
riferimento, di costituirne effettivamente dotandoli delle necessarie
funzioni, di gestirli ove costituiti per il coordinamento del
prelievo e trapianto di fegato, dal momento che tali attivita' sono
state attribuite una volta per tutte ai soli centri interregionali
indicati dal decreto impugnato, alla cui costituzione restano
estranee proprio le regioni che per legge sono tenute, viceversa, a
costituirlo, addirittura con imposizione di un termine.
3.3. - Alla violazione di principi costituzionali in materia di
riparto delle competnze tra organi dello Stato e regione, con
riferimento all'art. 117 della Costituzione e alla normativa di cui
alle leggi n. 644/1975, d.P.R. n. 409/1977, d.P.R. n. 616/1977, legge
n. 833/1978, si aggiunge la violazione dei principi in tema di
indirizzo e coordinamento e di esercizio dell'attivita' sostitutiva,
se tale si potesse ritenere quella in base alla quale il Ministro ha
provveduto.
La giurisprudenza della Corte ha chiaramente stabilito che gli
atti di coordinamento in tanto possono essere giustificati in quanto
rispettino il criterio di legalita' (cfr. sentenze nn. 150/1982 e
418/1988). Nel caso di specie, il principio di legalita' non e'
affatto rispettato, perche' il decreto ministeriale non e' attuativo
di criteri predeterminati dalla legge: al contrario, esso e' eversivo
rispetto a tali criteri, che impongono che l'attribuzione delle
funzioni di coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto di
organi spetti a centro di riferimento costituiti liberamente, secondo
esigenze liberamente valutabili da ciascuna singola regione o dalle
regioni tra loro in seguito ad accordi liberamente sottoscritti.