Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente pro-tempore
della giunta regionale, autorizzato con deliberazione della giunta
reg. n. 3359 del 5 giugno 1990, rappresentato e difeso dal prof. avv.
Giorgio Berti ed elettivamente domiciliato presso il dipartimento per
la rappresentanza regionale in Roma, piazza Borghese, 91, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente
pro-tempore, per l'annullamento della circolare del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale n. 23/1990 del 2 aprile 1990,
pervenuta alla regione Veneto il 23 aprile 1990, avente ad oggetto
"Vigilanza sulle attivita' formative. Istruzioni sulle verifiche e
controlli del Ministero del lavoro effettuate attraverso gli
ispettorati del lavoro".
L'impugnata circolare del Ministero del lavoro ridisciplina (o
pretende di disciplinare), come si ricava dalla sua stessa
intitolazione, la vigilanza sull'attivita' di formazione, sul
presupposto che tale attivita' abbia una connotazione pressoche'
esclusivamente statale. Cio' che colpisce innanzitutto e che merita
di essere posto in rilievo e' la stessa struttura della circolare,
che sembra richiamare un vero e proprio piano generale sulla
formazione professionale: intanto si esordisce con la indicazione di
uno scopo di carattere generale, quale l'organizzazione di
un'efficace sorveglianza dell'attivita' di formazione svolta da
operatori pubblici e privati al fine di "accertare la regolare
utilizzazione delle sovvenzioni concesse"; quindi, si cerca di
individuare, per cosi' dire, la base normativa di tale complesso di
interventi ("premessa") della circolare), proponendo una
ricostruzione, come si vedra', inaccettabile degli elementi normativi
essenziali della materia quali storicamente consolidatisi: si afferma
invero che, a seguito della recente revisione comunitaria della
disciplina dei fondi a vocazione strutturale, emergerebbe "una
connotazione sempre piu' marcata per il privilegiamento di azioni
rivolte alla promozione dell'occupazione"; che inoltre "un ulteriore
elemento distintivo rispetto al passato e' costituito dalla maggiore
valenza che acquista la caratteristica del cofinanziamento delle
azioni da svolgersi e la strumentalita' degli obiettivi perseguiti
rispetto alle politiche di sviluppo e di crescita, nonche' alla
programmazione economica nazionale".
Questa prevalenza della politica dell'occupazione sulla politica
della formazione troverebbe conferma, sempre secondo il Ministero,
anche in una sentenza della Corte costituzionale 3 giugno 1987, n.
216. Alla ricerca affannosa di costruire o meglio inventare una
qualche (apparente) base legittimante per la propria iniziativa, il
Ministero ritiene anche di proporre, non si sa su quale fondamento
giuridco-normativo, una distinzione tra la sfera di intervento
regionale "normalmente sostanziata dagli accertamenti
tecnico-contabili" e una "attivita' di sorveglianza in senso lato"
che spetterebbe invece allo Stato e che, se ben si intende,
comprenderebbe "la prevenzione in vista delle sanzioni per eventuali
irregolarita', nonche' la verifica periodica della pertinenza e
congruita' delle azioni cofinanziate dallo Stato e dalla "Comunita'".
Di qui, secondo il Ministero, discenderebbe l'esigenza di
"provvedersi alla determinazione di nuovi criteri e direttive per
l'esercizio delle attivita' di vigilanza e di controllo da svolgersi
da parte di questo Ministero e, per esso, dall'ispettorato del
lavoro, avvalendosi per questo scopo della facolta' di cui all'art.
4, lett. g), della legge 22 luglio 1961, n. 628". Infine, la parte
preliminare dell'atto impugnato si chiude con un ultimo fuorviante
riferimento alla disciplina C.E.E. contenuta nei due regolamenti nn.
4253 (art. 23 e 25) e 2052 del 1988, quasi che l'esistenza, sul piano
dell'organizzazione sovranazionale, di obblighi a carico dello Stato
potesse giustificare la invenzione, oltretutto con atto
amministrativo, di competenze statali nuove in sfere di competenza
regionale, quale e' la formazione professionale.
Ma la parte piu' "significativa" della circolare, nel senso della
riduzione o della compressione delle attribuzioni regionali, e' certo
costituita dalla parte dispositiva dell'atto, laddove il Ministero si
fa a ridisegnare compiutamente lo schema delle competenze nel settore
della formazione professionale, procedendo ad una vera e propria
redistribuzione delle competenze stesse, a tutto vantaggio,
ovviamente, dello Stato. Basti dire che, dopo una formale ma innocua
affermazione secondo cui nulla sarebbe cambiato nell'assetto dei
poteri statali e regionali quale stabilito nella legge n. 845/1978,
l'atto impugnato procede ad una verifica delle competenze statali e
regionali, apparentemente solo ricognitiva, ma in realta' "creativa"
di una nuova grande sfera di compiti statali rispetto ad una piccola
e ormai inutile (nella configurazione ministeriale) sfera regionale.
Si pensi che le ipotesi di competenza concorrente (tra Stato e
regione) vengono individuate non su base normativa, ma unicamente
attraverso il profilo del finanziamento: solo ove vi sia un
intervento cofinanziato da Stato e regione sarebbe configurabile una
competenza regionale.
A parte l'evidente ed inaccettabile rovesciamento della logica
normativa (la competenza seguirebbe anziche' precedere, come
necessario, la componente finanziaria), le maggiori perplessita' sono
suscitate dalla configurazione complessiva della sfera regionale che
si ricava dalla impugnata circolare, specie se posta a confronto con
l'ampiezza della sfera considerata esclusiva dello Stato (v. i due
allegati alla circolare).
D I R I T T O
1. - Violazione delle attribuzioni regionali attraverso la
violazione e falsa applicazione delle norme di cui alla legge 21
dicembre 1978, n. 845, in particolare in quelle contenute negli artt.
3, 4, 5, 8, 18 e 24; delle norme dettate con gli artt. 35 e segg. del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; delle norme sulla funzione di
indirizzo e coordinamento, in particolare contenute nell'art. 3 della
legge 22 luglio 1975, n. 382; delle disposizioni relative
all'applicazione da parte delle regioni della normativa comunitaria.
Eccesso di potere sotto vari profili.
Vari sono i punti di vista da cui deve essere esaminata
l'impugnata circolare ministeriale per metterne in luce le molteplici
illegittimita', sfocianti nella violazione della sfera regionale.
Vi e' tuttavia una considerazione di carattere generale che e' da
premettere a tutto il resto, in quanto attiene alla stessa
utilizzazione dello strumento amministrativo (appunto la circolare)
per finalita' che certamente avrebbero richiesto l'intervento del
legislatore da un lato, e, dall'altro, del massimo organo governativo
dello Stato: questo perche' l'oggetto dell'atto ministeriale
corrispondente in realta' ad una pretesa ridefinizione di una materia
regionale (compito sicuramente spettante al legislatore), quale
l'istruzione professionale, nonche' alla individuazione di poteri
pubblicistici statali in connessione con pretese esigenze di
carattere unitario (al che si sarebbe dovuto provvedere attraverso
l'esercizio, nelle forme di legge, della funzione di indirizzo e
coordinamento).
Su queste basi si configura pertanto, per l'impugnata circolare,
il vizio di eccesso di potere al massimo della gravita' e, quindi,
della lesivita' dell'interesse e della competenza regionale.
Del resto lo stesso Ministero si dimostra consapevole dei limiti
della legittimita' del proprio tentativo di operare una riforma
(giacche' e' questo, nella sostanza, l'obiettivo perseguito) in una
materia regionale attraverso l'impiego di un atto per sua natura
interno, esplicante i propri effetti (ammesso che si possa parlare di
vari e propri effetti giuridici per una circolare) solo nell'ambito
dell'organizzazione amministrativa statale. E' questa la ragione per
la quale, come si e' illustrato nelle premesse di fatto, una parte
cospicua della circolare e' dedicata alla ricerca ed esposizione di
pretese basi di legittimazione dell'intervento ministeriale: ma non
uno di tali elementi, come si vedra', e' ovviamente idoneo allo
scopo; anzi, tali indicazioni nel loro complesso rendono assai
evidente il "vuoto" di legittimazione che caratterizza l'atto statale
impugnato.
Non deve ingannare, innanzitutto, il fatto che la circolare
dichiari di riguardare o di limitarsi al solo profilo della
sorveglianza: in realta', la definizione della funzione di controllo
presuppone e si connette ad una ridefinizione dell'intera materia
della formazione ed e' formulata in modo da ricomprendere l'intera
gamma delle attivita' di formazione, attuate da operatori pubblici e
privati (pag. 2). Ne' deve fuorviare la limitazione del controllo al
solo momento finanziario, limitazione che e' solo apparente, dato che
in esso viene ricompresa (pag. 3) la verifica della "pertinena e
congruita' delle azioni", la quale certo richiederebbe una
valutazione sul merito e sull'opportunita' delle azioni di
formazione. In sintesi, emerge con chiarezza la volonta', da parte
dell'autorita' statale, di riappropriarsi, attraverso il controllo,
del complesso delle funzioni amministrative nel settore.
Tra gli elementi principali che, secondo il Ministero,
giustificherebbero il proprio intervento, rendendo necessaria una
riconsiderazione delle modalita' di svolgimento della vigilanza, vi
sarebbe una trasformazione della formazione professionale, che
opererebbe sia nel senso di privilegiare le azioni rivolte alla
promozione dell'occupazione, sia nel senso di accrescere la
strumentalita' di dette azioni rispetto alle politiche di sviluppo e
alla programmazione economica nazionale. Evoluzione cui
contribuirebbero anche recenti modificazioni della normativa
comunitaria sui fondi strutturali (reg. nn. 2052 e 4253 del 1988).
Posta a confronto con il sistema normativo della formazione
professionale, una tale ricostruzione si dimostra immediatamente
ingannevole: anche un superficiale conoscitore di tale sistema sa
infatti che e' nell'essenza o nella natura della formazione
professionale, quale configurata sin dall'inizio nel nostro
ordinamento (v. ad es. le leggi 29 aprile 1949, n. 264 e 19 gennaio
1955, n. 25), la connessione con la disciplina del lavoro e
dell'occupazione. Anzi, e' proprio sul presupposto di tale
connessione che il legislatore statale, dopo il completamento
dell'ordinamento regionale anche sul piano delle funzioni
amministrative, ha dettato, con la legge n. 845/1978, una disciplina
rispettosa della sfera di autonomia regionale: detta legge e' invero,
non solo di nome, una lege-quadro che delinea con molta ampiezza il
campo dell'intervento regionale, affidando alla regione compiti non
solo esecutivi, ma anche di programmazione, di gestione e controllo
finanziario, di attuazione di compiti comunitari (v. specialmente gli
artt. 3, 4, 5, 7, 8, 15, 20 e 24 e, per converso, l'art. 18 sulle
competenze dello Stato). La promozione dell'occupazione ha dunque
sempre avuto un posto di preminenza tra la azioni delle attivita' di
formazione, il che non ha impedito l'attribuzione alle regioni di un
complesso organico di competenze: attribuzione che appunto, nel
disegno della legge n. 845/1978, precede la regolamentazione dei
profili finanziari e la condiziona, secondo un corretto criterio di
logica normativa. Ora, la circolare impugnata pretende di stravolgere
tale disegno, a tutto vantaggio della riappropriazione della materia
da parte dello Stato, lasciando cosi' solo apparentemente immutato il
quadro normativo, che assegna, come detto, un ruolo tutt'altro che
secondario alla regione.
Una considerazione della distribuzione delle competenze tra Stato
e regione rispettosa del sistema normativo sulla formazione quale
effetivamente in vigore, conduce anche a vanificare la portata per
cosi' dire "statalistica" del riferimento all'ordinamento
comunitario. Da un lato, i tratti di fondo della disciplina C.E.E.
sono rimasti immutati, a partire dal Trattato istitutivo della
Comunita' e dalla disciplina in esso contenuta della "politica
sociale" della Comunita', e in particolare del Fondo sociale europeo
(artt. 123 e segg.): perseguimento di obiettivi di sviluppo e
collegamento con la programmazione economica, degli Stati membri e
della Comunita' nel suo complesso, contrassegnano, per vero, sia
l'impostazione originaria del Fondo strutturale, sia i successivi
sviluppi normativi, quali in particoalre si ricavano dai recenti
regolamenti nn. 2052 e 4253 del Consiglio delle comunita'. Di piu':
l'ordinamento comunitario, come e' noto, non interferisce in alcuna
misura nell'ordinamentointerno dei poteri dei singoli Stati: cio' che
rileva, per la Comunita', e' solo l'assolvimento degli obblighi
comunitari, possibilmente secondo modalita' e tempi che si concilino
con il perseguimento degli obiettivi previsti dal Trattato come
specificati dai successivi atti che ne hanno sviluppato o attuato le
norme. In questa prospettiva, dunque, il solo riferimento che rileva
e' quello all'ordinamento statale, da intendersi come tramite
normativo necessario tra ente territoriale minore e Comunita'. E
allora bisogna sottolineare la recente valorizzazione "interna" della
regione nella attuazione delle politiche comunitarie (legge 16 aprile
1987, n. 183, artt. 9, 10 e 11; legge 9 marzo 1989, n. 86, artt. 9 e
10), proprio sul presupposto di una maggiore idoneita' della
amministrazione locale, rispetto alla amministrazione dello Stato,
alla attuazione delle politiche comunitarie. Anche da questo punto di
vista e' dunque facile dimostrare l'infondatezza delle argomentazioni
con cui il Ministero cerca di puntellare la propria iniziativa.
La distinzione concettuale tra politica per l'occupazione e
politica per la formazione e' dunque sempre stata presente nel nostro
ordinamento; dopo l'istituzione delle regioni, essa non e' venuta
meno, ma e' stata adattata alla nuova distribuzione di poteri tra
Stato e autonomie territoriali: il ruolo delle regioni nella
formazione professionale non puo' quindi oggi essere compresso, e
quasi annullato, col pretesto di un emergere improvviso e inaspettato
delle esigenze legate all'occupazione. A questo riguardo, codesta
eccellentissima Corte con la sentenza 8 giugno 1987, n. 216, si e'
gia' espressa per una riaffermazione o conferma delle funzioni
regionali nella materia della formazione professionale, anche nelle
ipotesi di azioni di portata nazionale o pluriregionale finanziate
con contributi di un Fondo europeo.
In questo quadro, si comprende come la regione non possa restare
inerte di fronte alla iniziativa statale concretizzatasi nella
circolare impugnata.