ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna
notificato il 16 febbraio 1990, depositato in Cancelleria il 21
successivo ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 1990, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione della
Commissione di Controllo sull'Amministrazione della Regione
Emilia-Romagna del 15 dicembre 1989, prot. 9105 rg. 6901;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 1990 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Valerio Onida ed Alberto Predieri per la
Regione Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 8 febbraio 1990 la Regione Emilia-Romagna
ha sollevato conflitto di attribuzioni avverso la decisione della
Commissione di controllo sull'amministrazione della Regione
Emilia-Romagna 15 dicembre 1989, prot. 9105 reg. 6901, che ha
annullato le deliberazioni del Consiglio regionale n. 2620 del 29
giugno 1989 e n. 2897 del 30 novembre 1989, recanti l'adozione del
Piano paesistico regionale.
La Regione chiede che questa Corte dichiari che non spetta allo
Stato, e per esso alla Commissione di controllo sull'amministrazione
della Regione Emilia-Romagna, annullare le delibere di adozione del
Piano paesistico regionale per i motivi enunciati nel provvedimento
impugnato e, pertanto, annulli la suddetta decisione della
Commissione in quanto lesiva delle competenze regionali, per
violazione degli artt. 117, 118 e 125 Cost.
Nel ricorso si espone che con deliberazione n. 2620 del 29 giugno
1989 il Consiglio regionale, su proposta della Giunta, stabiliva di
adottare il Piano paesistico regionale di cui all'art. 1- bis della
legge 8 agosto 1985, n. 431, che ha convertito in legge il decreto
legge 27 giugno 1985 n. 312, recante disposizioni urgenti per la
tutela delle zone di particolare interesse ambientale.
La Commissione di controllo, dopo una richiesta di chiarimenti,
annullava la suddetta deliberazione regionale, unitamente alla
deliberazione di controdeduzioni n. 2897 del 30 novembre 1989,
deducendo due ordini di censure. In primo luogo veniva contestato che
il Piano paesistico adottato fosse stato esteso all'intero territorio
regionale anziche' alle sole zone di cui all'art. 1- bis della legge
n. 431 del 1985: cosi' operando la Regione avrebbe violato il
principio di legalita' dell'azione amministrativa, per il fatto di
avere ampliato, mediante un piano urbanistico-territoriale, i beni e
le aree individuate dalla legge n. 431, senza aver preventivamente
individuato i beni stessi mediante specifici elenchi adottati ai
sensi dell'art. 5 della legge 29 giugno 1939 n. 1497. In secondo
luogo veniva censurato che il Piano in questione, pur disponendo solo
dell'efficacia di un atto regolamentare, in talune sue norme (a
titolo di esempio si richiamavano gli artt. 6, secondo e terzo comma,
13, secondo comma, 23, quarto e quinto comma, 26, primo comma, 37,
quinto comma) sarebbe venuto a innovare e mutare precetti posti dalla
legislazione nazionale e regionale.
La Regione deduce che la competenza da essa esercitata con l'atto
annullato non rientra nell'ambito delle funzioni di tutela del
paesaggio, delegate ai sensi dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977,
ma e', invece, espressione delle attribuzioni in materia urbanistica
gia' trasferite alla Regione con l'art. 1 del d.P.R. n. 8 del 1972 e
disciplinate dalla legge regionale 7 dicembre 1978, n. 47 e
successive modificazioni. Tali attribuzioni concernono l'intero
territorio regionale e ricomprendono anche la tutela dei valori
paesistici, come risulta in particolare dal trasferimento delle
funzioni in tema di piani paesistici, di cui all'art. 1, comma
quarto, del d.P.R. n. 8 del 1972 ed all'art. 80 del d.P.R. n. 616
del 1977.
Il provvedimento impugnato incorrerebbe, quindi, ad avviso della
ricorrente, in un fondamentale equivoco: di trattare cioe' l'atto
soggetto a controllo come se esso fosse interamente ed esclusivamente
soggetto alla normativa propria dei piani paesistici in senso stretto
(quelli di cui all'art. 5 della legge n. 1497 del 1939) e non fosse
invece espressione della piu' ampia potesta' regionale in materia di
pianificazione territoriale.
La Regione ricorda che la legge n. 431 del 1985 ha previsto per le
Regioni, ai fini della tutela delle zone di particolare interesse
ambientale, la possibilita' di scegliere tra "piani paesistici" e
"piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
vincoli paesistici ed ambientali": questa scelta attribuita alla
Regione e' un punto qualificante della legge n. 431 del 1985, che
venne introdotto espressamente in sede di conversione del decreto
legge n. 312 del 1985, dove si faceva riferimento ai soli piani
paesistici di cui alla legge 1497 del 1939. Ma i "piani urbanistico-
territoriali con particolare considerazione dei valori paesistici e
ambientali" non costituiscono uno strumento nuovo, la cui formazione
da parte della Regione sia stata prevista per la prima volta dalla
legge 431 del 1985. Essi sono uno strumento gia' rientrante nelle
competenze regionali urbanistiche, vincolato nel fine dalla legge
statale in ordine alla necessaria tutela dei valori paesistici.
Con le deliberazioni annullate dalla Commissione di controllo, la
Regione - si afferma - ha adottato un Piano paesistico come piano
urbanistico territoriale ai sensi dell'art. 1- bis della legge n. 431
del 1985 e del titolo II della legge regionale n. 47 del 1985. La
ricorrente richiama a questo riguardo la sentenza di questa Corte
costituzionale n. 153 del 1986, che ha riconosciuto che i piani di
cui all'art. 1- bis della legge n. 431 del 1985 sono strumenti
urbanistici in funzione di tutela paesistica; nonche' la sentenza n.
151 del 1986 nella quale questa stessa Corte ha affermato che l'art.
1-bis regola l'esercizio qualificato e teleologicamente orientato in
senso estetico-culturale di competenze regionali in tema di
urbanistica.
La ricorrente sottolinea, inoltre, che una copiosa dottrina
giuridica e' concorde nel ritenere che il piano
territoriale-urbanistico e' espressione di competenze in materia
urbanistica. Esso configura, quindi, un intervento a carattere
generale, che puo' investire l'intero territorio e che attua,
mediante peculiari precetti, il valore primario di tutela del
paesaggio. A fronte di tale piano generale, ed in alternativa ad
esso, sta il piano paesistico, quale intervento speciale, limitato
alle sole aree vincolate.
L'erronea valutazione di questi due diversi strumenti compiuta
dalla Commissione di controllo si rifletterebbe, ad avviso della
Regione, anche nelle censure specifiche mosse dalla Commissione, a
titolo esemplificativo, nei confronti di norme di dettaglio del Piano
regionale.
In particolare, si ricorda che la Commissione ha ritenuto
illegittimo l'art. 13, secondo comma, del Piano paesistico, relativo
ai piani zonali di sviluppo agricolo, in quanto tali piani hanno una
compiuta disciplina legislativa nella legge regionale n. 34 del 1983,
che non potrebbe essere modificata con atto amministrativo: invece, -
ad avviso della Regione - il piano paesistico e' strumento
pregiudiziale rispetto ai piani zonali, con funzione di
pianificazione sopraordinata, volta ad indirizzare i singoli
strumenti territoriali per il perseguimento coordinato del valore
primario paesistico.
Inoltre la Commissione ha ritenuto che il provvedimento annullato,
nello stabilire prescrizioni e vincoli che prevalgono su quelli degli
strumenti urbanistici, abbia leso le competenze delle amministrazioni
comunali nonche' gli interessi e le aspettative dei privati: in
realta' - osserva la Regione - i piani urbanistico-territoriali con
considerazione dei valori paesistici si sovrappongono legittimamente
agli strumenti urbanistici, sia perche' sono piani territoriali
riconducibili al modello dell'art. 5 della legge urbanistica statale
sia perche' sono piani attraverso cui si realizzano valori primari.
Infine la Commissione ha affermato che il Piano paesistico non
puo' dettare norme per le aree archeologiche, perche' la legge n.
1089 del 1939 attribuisce allo Stato, e non alle Regioni, la
competenza in materia archeologica: al contrario - obietta la Regione
- l'art. 1 della legge 431 del 1985 individua le zone archeologiche
come aree da disciplinare con i piani paesistici o
urbanistico-territoriali.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che
il ricorso sia dichiarato inammissibile o respinto.
Nell'atto di costituzione si espone che la Regione considera il
provvedimento della Commissione di controllo invasivo della propria
competenza in quanto affetto da un vizio nei motivi enunciati.
Siffatta prospettazione sarebbe peraltro da ritenersi inammissibile,
in quanto sposterebbe dal giudice amministrativo alla Corte
costituzionale tutte le controversie sulla legittimita' degli atti
statali di controllo.
Nel merito, l'Avvocatura rileva che piano paesistico e piano
urbanistico-territoriale restano tra di loro strumenti distinti per
contenuto, finalita' ed effetti giuridici. In particolare, il piano
paesistico concerne solo la salvaguardia di taluni valori
culturali-ambientali, con funzione di conservazione e protezione,
mentre il piano urbanistico-territoriale persegue obiettivi di
generale coordinamento di interessi e valori tra loro inevitabilmente
divergenti, con funzioni plurime "di salvaguardia e di
trasformazione" (art. 80 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616).
La competenza regionale per la redazione ed approvazione dei piani
paesistici costituirebbe pertanto - secondo l'Avvocatura - una
anomala deroga alla separatezza delle due diverse discipline ed un
"ritaglio" di attribuzione "trasferita" in un ambito solo "delegato".
Cio' puo' indurre le Regioni a preferire lo strumento del piano
territoriale rispetto a quello del piano paesistico o a configurare
figure intermedie di piano territoriale "stralcio" o "monotematico".
Questa possibile commistione di competenze paesistiche ed
urbanistiche all'interno di uno stesso documento, emanato da uno
stesso soggetto, puo' ingenerare ambiguita' e difficolta'
interpretative. Resta comunque fermo che, per la imposizione dei
vincoli paesistici deve essere rispettata la riserva di legge
statale, stabilita dalle leggi n. 1497 del 1939 e n. 431 del 1985.
Ne' puo' reputarsi - afferma ancora l'Avvocatura - che la "specifica
considerazione dei valori paesistici ed ambientali", di cui all'art.
1- bis della legge n. 431 qualifichi il piano urbanistico-paesistico
come un tertium genus dotato di maggiore forza rispetto ad altri
strumenti urbanistici, o che, comunque, il piano paesistico debba
ritenersi praticamente "assorbito" dal piano territoriale e quindi
implicitamente superato.
Il Piano approvato dalla Regione Emilia-Romagna, ed annullato
dalla Commissione di controllo rappresenterebbe, invece, una sorta di
"mix" tra un piano paesistico ed un piano territoriale stralcio (c.d.
monotematico), al quale la Regione intenderebbe pero' attribuire gli
effetti tipici del piano paesistico.
La Commissione ha, pertanto, giustamente - conclude l'Avvocatura -
annullato tale atto, in quanto un piano paesistico potrebbe
riguardare soltanto le categorie di beni previste dalla legge n. 431
del 1985, nonche' i beni e le localita' vincolati specificamente con
atto amministrativo ai sensi della legge n. 1497 del 1939; mentre,
d'altro canto, non potrebbe essere consentito alla Regione di
realizzare un livello di pianificazione territoriale produttivo di
prescrizioni sovrastante il livello di pianificazione locale e lesivo
delle potesta' urbanistiche dei Comuni.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Emilia-Romagna ha
depositato memoria, dove si replica alla eccezione di
inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura dello Stato e si insiste
sui motivi posti a base del conflitto.
Considerato in diritto
1. - Forma oggetto del conflitto in esame la decisione della
Commissione di controllo sull'amministrazione della Regione
Emilia-Romagna del 15 dicembre 1989 (prot. 9105, reg. 6901), mediante
la quale sono state annullate le deliberazioni del Consiglio
regionale dell'Emilia-Romagna n. 2620 del 29 giugno 1989 e n. 2897
del 30 novembre 1989, recanti l'adozione del Piano paesistico
regionale di cui all'art. 1- bis della legge 8 agosto 1985 n. 431
(c.d. "legge Galasso").
Tale annullamento e' stato disposto nei confronti dell'intero Piano
regionale con riferimento a due profili principali, concernenti
rispettivamente: a) il fatto che tale Piano avrebbe indebitamente
esteso la propria efficacia a tutto il territorio regionale, anziche'
limitarsi soltanto ai beni ed alle aree elencate nel quinto comma
dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977 (come modificato dall'art. 1
della legge n. 431 del 1985) ovvero alle aree gia' sottoposte ad uno
specifico vincolo paesistico, secondo la procedura prevista dalla
legge n. 1497 del 1939; b) il fatto che lo stesso Piano avrebbe
introdotto, con norme di natura regolamentare, vincoli nei confronti
delle amministrazioni locali e dei privati non previsti e non
consentiti dalla legislazione statale e regionale.
Ad avviso della ricorrente l'atto di controllo cosi' come motivato
risulterebbe invasivo della competenza spettante alla Regione ai
sensi degli artt. 117 e 118 Cost., in relazione all'art. 1- bis della
legge 431 del 1985, venendo altresi' a violare i limiti del potere di
controllo sugli atti regionali consentito allo Stato dall'art. 125
Cost.: dal che la richiesta diretta ad ottenere la dichiarazione di
non spettanza allo Stato del potere di annullare le delibere di
adozione del Piano paesistico regionale "per i motivi enunciati nel
provvedimento impugnato", con la conseguente domanda di annullamento
della decisione della Commissione di controllo.
2. - Va in primo luogo esaminata l'eccezione di inammissibilita'
del ricorso prospettata dalla Presidenza del Consiglio. Tale
eccezione viene fondata sul fatto che la Regione ricorrente non
contesta il potere di controllo dello Stato, ma i "motivi enunciati"
nell'atto di controllo: con tale prospettazione, ad avviso della
resistente, si verrebbe peraltro a spostare dalla giurisdizione
amministrativa (gia' adita della Regione parallelamente al ricorso
per conflitto) alla giurisdizione costituzionale tutte le
controversie relative alla legittimita' degli atti statali di
controllo, con una indebita sovrapposizione tra le due giurisdizioni.
In proposito va soltanto ricordato che una consolidata
giurisprudenza di questa Corte ha da tempo affermato l'ammissibilita'
dei conflitti sollevati nei confronti degli atti emanati dall'organo
di controllo sull'amministrazione regionale per il cattivo esercizio
della funzione, quando la motivazione di tali atti risulti fondata
sull'asserito difetto di competenza della Regione ai sensi della
normativa costituzionale sulla competenza (cfr. sent. n. 178 del
1973; n. 130 del 1976; nn. 740 e 1013 del 1988).
In questi casi, la giurisdizione in tema di conflitti opera,
com'e' noto, su di un piano diverso, per presupposti e finalita', da
quello proprio della giurisdizione amministrativa, dal momento che
nella prima, a differenza che nella seconda, viene in gioco soltanto
il profilo del disconoscimento o della menomazione di una competenza
costituzionale dell'ente controllato conseguente all'illegittimo
esercizio della funzione di controllo, mentre il giudizio risulta
orientato, prima che in direzione dell'annullamento dell'atto, a
definire nei loro aspetti relazionali le sfere di attribuzioni
rispettivamente garantite dalla disciplina costituzionale al
controllato ed al controllante.
Con riferimento al caso di specie risulta d'altro canto chiaro,
sia dal contenuto del ricorso che dalle conclusioni formulate, che la
Regione lamenta la lesione della sfera delle proprie attribuzioni
costituzionali in materia urbanistica, dal momento che l'organo di
controllo, attraverso l'annullamento operato, ha contestato in radice
il potere della stessa Regione ad adottare, ai sensi dell'art. 1- bis
della legge n. 431 del 1985, un piano territoriale paesistico esteso
a tutto il territorio regionale, caratterizzato da determinati
contenuti e da una determinata efficacia.
L'eccezione si presenta, pertanto, insussistente e va respinta.
3. - Nel merito il ricorso e' fondato.
Ai fini della soluzione del conflitto occorre innanzitutto
precisare quale sia l'esatta natura del Piano adottato dalla Regione
Emilia-Romagna, che ha formato oggetto dell'annullamento di cui e'
causa: a tale natura viene, infatti, a collegarsi la qualita' e la
misura del potere che, attraverso gli atti annullati, la Regione ha
inteso esercitare.
L'art. 1- bis della legge n. 431 del 1985 impone alle Regioni
l'obbligo di sottoporre a specifica normativa di uso e di
valorizzazione ambientale i territori di particolare interesse
paesistico elencati nel quinto comma dell'art. 82 del d.P.R. n. 616
del 1977: per la formulazione di tale normativa le stesse Regioni
hanno la possibilita' di scegliere tra due strumenti, che vengono
dalla legge indicati nei "piani paesistici" e nei "piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesistici ed ambientali". Questi strumenti presentano natura
diversa, dal momento che i "piani paesistici" trovano la loro prima
base normativa nella disciplina relativa alla protezione delle
bellezze naturali (art. 5 legge 29 giugno 1939 n. 1497 e art. 23
regio decreto 3 giugno 1940 n. 1357), mentre i piani
urbanistico-territoriali, variamente regolati nella legislazione
regionale, si vengono a inquadrare nella materia urbanistica e
trovano il loro nucleo iniziale di disciplina nei "piani territoriali
di coordinamento" previsti dall'art. 5 della legge 17 agosto 1942 n.
1150. Ma al dila' di tale inquadramento resta comunque fermo che le
competenze amministrative relative sia ai piani territoriali
paesistici che ai piani territoriali di coordinamento spettano oggi
alle Regioni ordinarie come competenze proprie, in quanto trasferite
dal d.P.R. 12 gennaio 1972, n. 8 (cfr. art. 1, quarto comma e secondo
comma, lett. a).
Ora, con le delibere nn. 2620 e 2897 del 1989 la Regione
Emilia-Romagna ha adottato un atto formalmente qualificato ora come
"Piano paesistico regionale" ora come "Piano territoriale paesistico
regionale": potrebbe, pertanto, risultare incerto - come rileva
l'Avvocatura dello Stato - se la Regione, attraverso il richiamo
all'art. 1- bis della legge n. 431, abbia inteso adottare un piano
paesistico ovvero un piano territoriale-urbanistico ovvero un atto di
natura mista destinato a combinare le caratteristiche di ambedue i
piani. Il dubbio puo' essere, peraltro, superato attraverso l'esame
delle norme della legislazione regionale che nella specie sono state
applicate e che vengono richiamate sia nelle premesse che nel
contenuto del Piano.
Questo esame consente di rilevare come il Piano in questione sia
stato formato "secondo il combinato disposto dell'art.15 della legge
regionale 5 settembre 1988, n. 36 e del punto 2 del primo comma
dell'art. 4 della legge regionale 7 dicembre 1978, n. 47 " (art. 1,
primo comma, del Piano). L'art. 4, primo comma, n. 2 della legge
regionale n. 47 del 1978 - collocato nel titolo II, dedicato alla
"pianificazione territoriale regionale" - si riferisce ai "piani
territoriali stralcio relativi all'intero territorio regionale o a
parti di esso", mentre l'art. 15 della legge regionale n. 36 del 1988
- in relazione all'abrogazione disposta da questa legge nei confronti
del ricordato titolo II della legge n. 47 - fa salve le procedure e
gli effetti del progetto di piano paesistico deliberato dalla Giunta
regionale con atto n. 6522 del 29 dicembre 1986, da cui ha tratto
origine il procedimento che ha condotto al piano in esame. Da tale
intreccio normativo si puo', di conseguenza, desumere, senza
possibilita' di dubbio, che il Piano paesistico adottato dalla
Regione Emilia-Romagna deve essere ricondotto alla categoria dei
"piani urbanistici territoriali con specifica considerazione dei
valori paesistici e ambientali" (di cui all'art. 1- bis della legge
n. 431 del 1985) e specificamente inquadrato nei "piani territoriali
stralcio relativi all'intero territorio regionale" (di cui all'art.
4, primo comma, n. 2 della legge regionale n. 47 del 1978): piani,
questi ultimi, altrimenti qualificati come "tematici", in quanto
destinati a disciplinare - ove risultino estesi, come quello in
esame, all'intero territorio regionale - non il complessivo assetto
urbanistico della Regione, ma determinati settori funzionali.
La natura di strumento urbanistico (ancorche' prevalentemente
orientato verso la protezione di valori paesistici e ambientali) del
Piano adottato dalla Regione Emilia Romagna trova, d'altro canto,
piena conferma anche nei contenuti dallo stesso espressi. Questo
Piano, infatti, non ricalca la struttura del piano paesistico di cui
all'art. 5 della legge n. 1497 del 1939, dal momento che non si
collega alla protezione di determinate bellezze naturali
specificamente individuate in elenchi disposti dall'autorita'
amministrativa ne' e' orientato a disciplinare l'operativita' del
vincolo paesistico di cui alla stessa legge n. 1497, determinando un
regime di autorizzazione caso per caso: esso si propone, invece, con
riferimento alle finalita' indicate nell'art. 1 ed ai sistemi di aree
elencati nell'art. 2 - di formulare per l'intero territorio
regionale, "indirizzi, direttive e prescrizioni" (art. 4), cioe'
criteri di orientamento per la successiva attivita' di pianificazione
ovvero vincoli per l'attivita' di utilizzazione e trasformazione del
suolo.
In ogni caso, il Piano viene ad operare con le tecniche e gli
effetti propri degli strumenti di pianificazione urbanistica,
ancorche' teleologicamente orientato verso l'obbiettivo preminente
della protezione di valori estetico-culturali (cfr. sent. n. 151 e
153 del 1986).
4. - L'inquadramento del Piano paesistico adottato dalla Regione
Emilia-Romagna nell'ambito degli strumenti di pianificazione
urbanistica (e, in particolare, nella categoria dei "piani
urbanistici territoriali" di cui all'art. 1- bis della legge n. 431
del 1985 e dei "piani territoriali stralcio" di cui all'art. 4, primo
comma, n. 2 della legge regionale n. 47 del 1978) conduce ad
affermare l'infondatezza della tesi fatta valere dall'organo statale
di controllo in sede di annullamento, secondo cui il piano regionale,
al fine di non violare il principio di legalita' dell'azione
amministrativa, si sarebbe dovuto in ogni caso limitare alla
disciplina delle sole zone elencate nel quinto comma dell'art. 82 del
d.P.R. n. 616 del 1977 o delle altre specificamente vincolate ai
sensi della legge n. 1497 del 1939.
Tale limitazione, se appare connaturata alla disciplina specifica
del vincolo paesaggistico, espressa nella legge n. 1497 del 1939 e
nella legge n. 431 del 1985, risulta, invece, estranea agli strumenti
di pianificazione urbanistica, la cui efficacia e' normalmente
orientata verso l'assetto dell'intero territorio di spettanza
dell'ente investito del potere di pianificazione (cfr. per i piani
regolatori comunali l'art. 7, primo comma, della legge n. 1150 del
1942), mentre la stessa legislazione regionale che nella specie e'
stata applicata prevede espressamente per il tipo di piano in
concreto adottato l'estensione "all'intero territorio regionale"
(art. 4, primo comma, n. 2 legge regionale n. 47 del 1978).
Se e' vero, pertanto, che l'art. 1- bis della legge n. 431
riferisce il piano urbanistico territoriale con specifica
considerazione dei valori paesistici ed ambientali - al pari del
piano paesistico - "ai beni ed alle aree elencati nel quinto comma
dell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616", e' anche vero che
tale riferimento non puo' essere correttamente inteso come limitativo
delle ordinarie competenze regionali in materia urbanistica o
modificativo della naturale forza espansiva degli strumenti di
pianificazione urbanistica affidati alla Regione ai sensi della
legislazione statale e regionale. In realta', la norma in esame si
limita soltanto a porre a carico della Regione l'obbligo di
procedere, entro il 31 dicembre 1986, alla redazione di uno strumento
programmatico (piano paesistico o piano urbanistico territoriale), in
grado di tutelare, attraverso una normativa d'uso e di valorizzazione
ambientale, determinate aree specificamente elencate: ma questo non
esclude che la stessa Regione, nell'esercizio delle sue competenze
urbanistiche, possa estendere l'efficacia dello strumento anche al di
la' della sua sfera "necessaria", fino ad investire aree territoriali
non comprese nella disciplina della legge n. 431, una volta che
risultino rispettati i caratteri propri e naturali del tipo di atto
in concreto impiegato. E in proposito va ricordato che questa Corte
ha gia' avuto modo di sottolineare come la protezione preordinata
dalla legge n. 431 del 1985 sia pur sempre "minimale" e non escluda
ne' precluda "normative regionali di maggiore o pari efficienza"
(cfr. sent. n. 151 del 1985, par. 8).
L'estensione dell'efficacia del piano puo', infatti, trovare
adeguata giustificazione nell'esigenza di far salva una visione
organica dell'intero territorio regionale e di provvedere alla tutela
dei valori paesistici nel quadro di una valutazione complessiva dei
valori sottesi alla disciplina dell'assetto urbanistico.
5. - Analoghi rilievi possono valere anche per quanto riguarda il
secondo ordine di censure formulate dall'organo di controllo,
mediante le quali, attraverso il richiamo all'asserita violazione di
leggi statali e regionali, viene, nella sostanza, contestata la
competenza della Regione a formulare, nel Piano, indirizzi e
prescrizioni suscettibili di vincolare le scelte dei soggetti
pubblici investiti di competenze pianificatorie ovvero direttamente
l'azione dei privati. Tale contestazione, nell'atto di annullamento,
risulta fondata sul disconoscimento della natura di piano
territoriale regionale proprio del Piano in esame. Ma una volta
affermata - sulla scorta delle osservazioni che precedono - tale
natura, e inquadrato lo strumento in esame nella categoria dei "piani
territoriali stralcio" di cui all'art. 4, primo comma, n. 2 della
legge regionale n. 47 del 1978, al Piano adottato dalla Regione
Emilia-Romagna non potranno non essere riconosciuti gli effetti
tipici previsti dalla legislazione regionale per questo tipo di
piani. Tali effetti (fatti salvi, per quanto concerne il Piano in
esame, dall'art. 15 della legge regionale n. 36 del 1988) risultano
regolati dall'art. 6, quinto comma, della legge regionale n. 47 del
1978, dove si statuisce che le previsioni e le prescrizioni contenute
nei piani territoriali stralcio, che comportano vincoli di carattere
generale o particolare, "sono rese immediatamente impositive nei
confronti di chiunque e prevalgono sulle diverse destinazioni d'uso
contenute negli strumenti urbanistici vigenti o adottati".
Tale formulazione impone, dunque, di riferire al Piano adottato
dalla Regione Emilia-Romagna non solo gli effetti propri di un piano
di direttive - destinato a orientare e condizionare l'azione dei
soggetti pubblici investiti di competenze urbanistiche (secondo lo
schema gia' adottato per i piani territoriali di coordinamento dagli
artt. 5 e 6 della legge n. 1150 del 1942) - ma anche quelli
connaturati ad un piano di prescrizioni, immediatamente vincolante
per i soggetti privati.
E' vero, dunque - come afferma l'Avvocatura generale dello Stato
-, che il Piano paesistico di cui e' causa, in quanto fonte di rango
regolamentare, non puo' considerarsi legittimato a esprimere norme in
grado di innovare o mutare la disciplina posta da fonti primarie; ma
e' anche vero che allo stesso Piano non potra' essere riconosciuta
una efficacia (direttiva e prescrittiva) inferiore o piu' limitata
rispetto a quella normalmente conferita ai piani territoriali
regionali dalla legislazione statale e regionale.
6. - Le considerazioni esposte sono sufficienti al fine di
riconoscere che la Commissione di controllo, nel procedere
all'annullamento dell'intero Piano territoriale paesistico adottato
dalla Regione Emilia-Romagna - sulla scorta di motivi connessi sia
alla sua estensione territoriale che all'efficacia delle sue
prescrizioni - ha indebitamente leso la sfera delle competenze
spettanti alla Regione in materia urbanistica ai sensi degli artt.
117 e 118 Cost. e dell'art. 1- bis della legge n. 431 del 1985.
Resta, di conseguenza, assorbito l'esame dei profili formulati nel
ricorso con riferimento alle censure specificamente enunciate
dall'organo di controllo, a titolo esemplificativo, nei confronti di
particolari norme del Piano.