ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 9, terzo comma,
delle norme di attuazione del Piano urbanistico provinciale,
approvato con legge della Provincia di Trento 9 novembre 1987, n. 26
(Approvazione del piano urbanistico provinciale), promosso con
ordinanza emessa il 12 ottobre 1989 dal Tribunale Regionale di
Giustizia Amministrativa di Trento sul ricorso proposto dalla s.p.a.
Porto Arco contro il Sindaco del Comune di Arco, iscritta al n. 75
del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di costituzione della s.p.a. Porto Arco, nonche'
l'atto di intervento della Provincia autonoma di Trento;
Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 1990 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Ivone Cacciavillani per la s.p.a. Porto Arco e
Fabio Lorenzoni per la Provincia autonoma di Trento.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso dalla Porto Arco s.p.a. nei
confronti del Comune di Arco per l'annullamento di un provvedimento
del sindaco di Arco contenente il diniego della concessione edilizia
relativa alla costruzione di una strada, il Tribunale Regionale di
Giustizia Amministrativa di Trento, con l'ordinanza indicata in
epigrafe, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, terzo comma, prima parte, delle norme di attuazione del
piano urbanistico provinciale approvato con legge provinciale 9
novembre 1987, n. 26, in connessione con il secondo comma dello
stesso art. 9 e con le inerenti previsioni delle planimetrie del
piano medesimo, per violazione dell'art. 42, terzo comma, della
Costituzione.
Secondo il giudice a quo, poiche' il piano urbanistico provinciale
e' assimilato al piano territoriale di coordinamento e poiche',
dunque, dovrebbe esser vincolante per le sole amministrazioni
pubbliche, e non anche per i privati, sorge il dubbio che l'art. 9,
terzo comma, della legge impugnata sia in contrasto con l'art. 42,
terzo comma, della Costituzione, laddove esclude che nelle aree di
protezione dei laghi siano consentite trasformazioni urbanistiche per
la realizzazione di nuove attrezzature ricettive permanenti o
temporanee. Infatti, dovendosi negare che la disposizione impugnata
si limiti a esplicitare una qualita' gia' ontologicamente propria dei
beni identificati quali "aree di protezione dei laghi", ricorrerebbe
in ipotesi un vincolo direttamente operativo e temporalmente
illimitato di destinazione a fini di utilizzazione sociale, che,
precludendo qualsiasi intervento di trasformazione urbanistica ed
edilizia a fini privati, integrerebbe gli estremi di
un'espropriazione senza indennizzo.
Un ulteriore profilo d'illegittimita' costituzionale e' ravvisato
dal giudice a quo nella addotta lesione, da parte dello stesso art.
9, comma terzo (prima parte), del principio del giusto procedimento,
al quale dovrebbe esser riconosciuta rilevanza costituzionale in
relazione ai procedimenti comportanti vincoli o limiti per i privati.
Ad avviso del giudice rimettente, la partecipazione dei privati al
procedimento di formazione del piano urbanistico provinciale secondo
le modalita' previste dalla legge urbanistica provinciale (legge
prov. 2 marzo 1964, n. 2) sembrerebbe adeguata fintantoche' il
predetto piano adempia alle proprie funzioni istituzionali. Ma,
allorquando quest'ultimo contenga vincoli immediatamente operativi
verso i privati, dovrebbero essere previste piu' efficaci garanzie
procedimentali - come, ad esempio, l'onere di motivazione - idonee a
recuperare, sul terreno procedimentale, la perdita di effettivita'
delle tutela giurisdizionale conseguente alla forma legislativa data
all'atto di approvazione. Tanto piu' cio' varrebbe, secondo il
giudice a quo, in un caso, come quello in discussione, nel quale i
privati hanno avuto pregressi affidamenti giustificati da precedenti
scelte pianificatorie del comune, del comprensorio e della provincia.
2. - Si e' costituita in giudizio la Porto Arco s.p.a. aderendo
alle conclusioni formulate nell'ordinanza di rimessione.
3. - E' intervenuta anche la Provincia autonoma di Trento
eccependo, in primo luogo, l'inammissibilita' della questione per
irrilevanza e, comunque, la sua infondatezza. Secondo la Provincia,
infatti, la sentenza richiesta dal giudice a quo potrebbe colpire
l'indeterminatezza del vincolo e non il vincolo in se', sicche' la
parte privata potrebbe giovarsi della decisione stessa soltanto dopo
che sia decorso il termine oltre il quale i vincoli non seguiti dagli
atti necessari per la loro esecuzione decadono. Per la stessa
Provincia, la questione sarebbe inammissibile anche in relazione al
secondo dei profili sollevati, non potendosi ritenere
costituzionalizzato il principio del giusto procedimento.
La Provincia ritiene, comunque, che la questione non sia fondata,
in quanto le limitazioni previste dalla disposizione impugnata, oltre
a non costituire vincoli assoluti di immodificabilita', dovrebbero
essere ricondotte alla materia della tutela ambientale piuttosto che
a quella urbanistica, sicche' dovrebbe essere esclusa
l'indennizzabilita' dei relativi vincoli. Obiettivo assolutamente
primario della disposizione stessa sarebbe l'integrita' delle aree
considerate e, in relazione a questo, sarebbero previsti i limiti di
utilizzazione sociale, allo stesso modo in cui avviene, del resto,
nel decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la
tutela delle zone di particolare interesse ambientale), convertito
nella legge 8 agosto 1985, n. 431.
Quanto alla pretesa lesione del principio del "giusto
procedimento", la Provincia, oltre a negare che secondo la
giurisprudenza di questa Corte debba esser considerato coperto da
garanzia costituzionale, ricorda che, come il vecchio piano di
coordinamento, il piano urbanistico provinciale solo "di norma"
contiene vincoli diretti esclusivamente alle amministrazioni
competenti, ben potendo anche prevedere limiti per i privati. Ne',
sempre secondo la Provincia, si potrebbe parlare di affidamenti
pregressi, poiche' questi, se mai, deriverebbero da atti comunali o
comprensoriali, e non provinciali. Infine, conclude la stessa
Provincia, occorrerebbe aver presente che questa Corte ha gia'
considerato non incostituzionale una legge che nella disciplina del
procedimento di formazione del piano urbanistico non prevedeva le
osservazioni degli interessati.
4. - In prossimita' dell'udienza la Porto Arco S.p.a. ha
presentato una memoria, con la quale - dopo aver ricordato che il
piano di lottizzazione che prevedeva la realizzazione della strada
era stato approvato con atto provinciale del 19 settembre 1986, n.
2946/22, e dopo aver precisato che la variante contenente il diniego
di costruzione della medesima era scaturita da un'autonoma scelta
della Giunta provinciale in assenza delle osservazioni dei terzi e
del parere della Commissione urbanistica - insiste sulla asserita
violazione del principio del giusto procedimento, sotto forma di
violazione del principio generale dell'ordinamento, in base al quale
ogni previsione urbanistica specificamente afferente a un'area
dovrebbe esser preceduta da un "momento partecipativo".
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe il Tribunale Regionale di
Giustizia Amministrativa di Trento ha sottoposto a questa Corte il
dubbio che l'art. 9, terzo comma, delle norme di attuazione del piano
urbanistico provinciale di Trento, approvato con legge provinciale 9
novembre 1987, n. 26 (Approvazione del piano urbanistico
provinciale), nella parte in cui esclude nelle aree di protezione dei
laghi trasformazioni edilizie e urbanistiche dirette alla costruzione
di nuove attrezzature ricettive permanenti o temporanee, possa
contrastare con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione sotto un
duplice profilo: a) perche' prevedrebbe vincoli d'inedificabilita'
temporalmente illimitati e immediatamente operativi nei confronti dei
privati, tali da configurare illegittimamente un'espropriazione senza
indennizzo a carico dei proprietari delle aree interessate ai
vincoli; b) perche' lederebbe il principio del giusto procedimento,
il quale, ad avviso del giudice a quo, esige che, ove il piano
urbanistico provinciale sia approvato con legge e contenga limiti
immediatamente operativi verso i privati, siano previste a favore di
questi ultimi idonee garanzie procedimentali, quali, ad esempio, la
possibilita' di osservazioni da parte dei terzi e un'adeguata
motivazione delle scelte compiute.
2. - Vanno preliminarmente respinte le eccezioni di
inammissibilita' prospettate dalla Provincia autonoma di Trento.
La difesa della Provincia sostiene che la questione sia,
innanzitutto, irrilevante, in quanto, riguardando essa
l'indeterminatezza del vincolo, l'eventuale pronunzia di accoglimento
potrebbe esplicare i propri effetti soltanto dopo che sia decorso il
termine quinquennale oltre il quale, in base ai principi generali
vigenti in materia, la durata del vincolo dovesse considerarsi
illegittima. In realta', questa argomentazione non puo' essere
accolta. E', infatti, giurisprudenza da tempo consolidata che la
rilevanza di una determinata questione va valutata, non gia' in
relazione agli ipotetici vantaggi di cui potrebbero beneficiare le
parti in causa, ma, piuttosto, in relazione alla semplice
applicabilita' nel giudizio a quo della legge di cui si contesta la
legittimita' costituzionale e, quindi, alla influenza che sotto tale
profilo il giudizio di costituzionalita' puo' esercitare su quello
dal quale proviene la questione. Analizzata alla stregua di tali
principi, la questione e' indubbiamente rilevante.
L'eccezione di inammissibilita' va respinta anche sotto il profilo
della presunta inesistenza del parametro costituzionale, conseguente
al fatto che il giudice a quo ha addotto la violazione di un
principio, quello del giusto procedimento, che, secondo la Provincia
di Trento, non sarebbe costituzionalizzato. In realta', ai fini della
corretta individuazione del parametro del giudizio di legittimita'
costituzionale, l'art. 23, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte), esige
che il giudice a quo indichi nell'ordinanza di rimessione "le
disposizioni della Costituzione o delle leggi costituzionali, che si
assumono violate". Cio' significa che, quando il giudice, come nel
caso in questione, indica con precisione l'articolo o la parte di
articolo della Costituzione di cui sospetta la violazione (nella
specie: art. 42, terzo comma, della Costituzione), sussistono gli
estremi perche' si riconosca l'ammissibilita' della questione sotto
l'aspetto considerato. Ne' puo' rilevare, sempre ai fini
dell'ammissibilita', che il giudice a quo dia alla disposizione
indicata come parametro costituzionale un'interpretazione della cui
correttezza si puo' dubitare, poiche' questa Corte non e' certo
tenuta ad applicare nel giudizio di legittimita' costituzionale il
parametro invocato nello stesso significato che ad esso abbia
eventualmente dato il giudice rimettente.
3. - La questione di costituzionalita' sollevata dal Tribunale
Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento non e' fondata.
Il giudice a quo sospetta la violazione dei principi
costituzionali in materia di indennizzabilita' dei limiti
espropriativi (art. 42, terzo comma, della Costituzione) ad opera
dell'art. 9, terzo comma, prima parte, delle norme di attuazione del
piano urbanistico provinciale approvato con legge provinciale 9
novembre 1987, n. 26, movendo dalla premessa che la disposizione
impugnata, pur rientrando in un piano che non dovrebbe porre vincoli
ai privati, conterrebbe nondimeno limiti immediatamente ablativi di
facolta' comprese nel diritto di proprieta' senza prevedere alcun
indennizzo. In realta', questa premessa non puo' essere condivisa.
A norma dell'art. 6 della legge provinciale 2 marzo 1964, n. 2
(Ordinamento urbanistico della Provincia di Trento), il piano
urbanistico provinciale stabilisce, per la totalita' del territorio
della provincia stessa, "le direttive per assicurare unita' di
indirizzo e organicita' di sviluppo alla pianificazione urbanistica
di grado subordinato; stabilisce, altresi', la localizzazione delle
strutture e infrastrutture e determina i vincoli per la soluzione
territoriale dei problemi generali concernenti la valorizzazione del
territorio provinciale". Sulla base di tale definizione, lo stesso
articolo prevede che fra gli oggetti essenziali del piano urbanistico
provinciale rientrino tanto "l'indicazione delle zone di
valorizzazione turistica e paesaggistica", quanto l'individuazione
delle "zone da riservare a destinazione speciale di pubblico
interesse o da sottoporre a vincoli particolari" (v. art. 6, secondo
comma, lett. b e d). E' chiaro, dunque, che il piano urbanistico
provinciale deve considerarsi equivalente al vecchio piano
territoriale di coordinamento, nel senso che e' l'atto piu' generale
della complessa catena di pianificazione territoriale prevista nella
Provincia di Trento, avente come sua funzione primaria, non gia' la
posizione di vincoli immediatamente applicabili ai privati, ma la
predisposizione di indirizzi organici per l'utilizzazione del
territorio e la valorizzazione dell'ambiente, ai quali dovranno
conformarsi le amministrazioni pubbliche nell'ulteriore opera di
pianificazione (v. sent. n. 1164 del 1988).
A questi caratteri, delineati in astratto dalla legge prov. n. 2
del 1964, si attiene il piano urbanistico provinciale approvato con
la legge prov. n. 26 del 1987. Esso, infatti, mentre all'articolo
impugnato (art. 9 delle norme di attuazione) individua le aree di
protezione dei laghi sottoposte a vincolo paesaggistico, all'art. 1,
quinto comma, delle stesse norme di attuazione, allegate alla legge
provinciale appena citata, stabilisce che, in attesa che gli
strumenti urbanistici subordinati vengano adeguati al piano
urbanistico provinciale, le prescrizioni in essi contenute, ove siano
incompatibili con le disposizioni del predetto piano ivi indicate
(fra le quali e' compreso l'art. 9), s'intendono sospese. In altre
parole, per un verso, la norma di attuazione del piano urbanistico
provinciale ora citata presuppone chiaramente che quel piano e, in
particolare, l'impugnato art. 9, non abbiano un carattere
immediatamente vincolante nei confronti dei privati, ma contengano,
piu' semplicemente, indirizzi rivolti alle autorita' pianificatorie
subordinate; e, per altro verso, l'art. 9, non diversamente da quanto
dispone l'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431, stabilisce per le
aree di protezione dei laghi situate nella Provincia di Trento un
vincolo di destinazione, correlato alla protezione del paesaggio (v.
relazione illustrativa, allegato b, approvata con la legge prov. n.
26 del 1987), vo'lto a imprimere "un certo carattere a determinate
categorie di beni identificabili a priori per caratteristiche
intrinseche" (v. cosi' sent. n. 56 del 1968, nonche' sentt. nn. 79
del 1971, 9 del 1973, 202 del 1974, 106 e 245 del 1976, 648 del
1988).
Per l'uno e per l'altro degli aspetti ora considerati, si puo'
concludere che, in relazione all'art. 9, terzo comma, delle norme di
attuazione del piano urbanistico provinciale, approvato con legge
prov. n. 26 del 1987, mancano i presupposti per poter inquadrare le
disposizioni ivi contenute all'interno della problematica dei vincoli
espropriativi. Sicche' deve ritenersi non fondata la questione di
legittimita' costituzionale sollevata dal giudice a quo in
riferimento all'art. 42, terzo comma, della Costituzione, sotto il
profilo della indennizzabilita' dei vincoli previsti dalla norma
impugnata.
4. - Per gli stessi motivi ora enunciati, viene meno la
possibilita' di ipotizzare eventuali lesioni del principio del giusto
procedimento, pur a voler concedere che quest'ultimo sia deducibile
dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione. Questa Corte, infatti,
ha gia' precisato (v. sent. n. 143 del 1989) che, in ogni caso,
l'applicabilita' di quel principio e' limitata ai procedimenti
implicanti vincoli nei confronti dei privati, sempreche', ovviamente,
non siano di natura "conformativa".