ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione autonoma della
Sardegna notificato il 20 marzo 1990, depositato in cancelleria il 27
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto
del Ministro dell'ambiente del 4 dicembre 1989, intitolato
"Individuazione della zona di importanza naturalistica nazionale ed
internazionale di Monte Arcosu", ed iscritto al n. 10 del registro
conflitti 1990;
Udito nell'udienza pubblica del 12 giugno 1990 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Udito l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna;
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione al decreto del Ministro dell'ambiente 4 dicembre
1989, intitolato "Individuazione della zona di importanza
naturalistica nazionale ed internazionale di Monte Arcosu". Ad avviso
della ricorrente, questo decreto sarebbe lesivo delle competenze
previste dagli artt. 3 e 6 dello Statuto speciale, come attuati dal
d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, ed in particolare dall'art. 58 dello
stesso.
Secondo la Regione, infatti, l'art. 5 della legge 8 luglio 1986,
n. 349, indicato nella premessa dell'atto impugnato, attribuisce allo
Stato (Ministro dell'ambiente) solo il potere di proporre la
individuazione delle aree di importanza naturalistica nazionale ed
internazionale, e non anche quello di individuare direttamente tali
zone. Cio' si spiegherebbe con il fatto che quell'articolo non
attribuirebbe allo Stato nessun altro potere oltre a quello gia'
riservato allo stesso dall'art. 83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
la cui disciplina, essendo prevista in relazione ai parchi
interregionali ed essendo basata dunque su un criterio geografico,
non sarebbe applicabile alla Sardegna per il suo stesso carattere
geografico di "isola".
Inoltre, sempre secondo la ricorrente, il decreto impugnato non
potrebbe trovare giustificazione nel preteso interesse internazionale
della Foresta di Monte Arcosu, in quanto nel caso di specie, come ha
gia' affermato questa Corte nella sentenza n. 830 del 1988, non viene
in discussione il limite degli "obblighi internazionali", che solo
potrebbe legittimare una deroga nell'ordine delle competenze
costituzionalmente riconosciute alla Regione Sardegna. Ne' si
potrebbe dire, continua la ricorrente, che l'intervento statale possa
essere giustificato dalla inerzia della Regione nella tutela della
Foresta di Monte Arcosu, dal momento che la legge regionale 7 giugno
1989, n. 31, ha gia' ricompreso questa zona nell'ambito
dell'istituendo Parco naturale del Sulcis ed ha, nel contempo,
dettato rigorose norme di salvaguardia.
In ogni caso, ove si dovesse ritenere sussistente la competenza
del Ministro dell'ambiente in ordine alla individuazione delle aree e
questa non dovesse essere considerata limitata alla sola proposta di
individuazione, l'atto impugnato, ad avviso della ricorrente, sarebbe
egualmente lesivo delle proprie competenze. Esso, infatti, non si
limiterebbe ad individuare l'area, ma detterebbe una disciplina della
organizzazione della riserva naturale, che, secondo la ricorrente,
eccederebbe l'ambito delle competenze in ipotesi riconosciute allo
Stato. In secondo luogo, poiche' tale potere costituisce pur sempre
espressione della funzione di indirizzo e coordinamento (art. 83,
u.c., d.P.R. n. 616 del 1977), risulterebbe violato il principio di
legalita', in quanto non sarebbero in alcun modo determinati dalla
legge i criteri in base ai quali questa funzione dovrebbe in concreto
essere esercitata. In terzo luogo, non risulterebbe osservato il
principio della previa intesa con la Regione, ogni qual volta vi sia
incisione su competenze primarie della Regione stessa. Sotto
quest'ultimo profilo, precisa la ricorrente, lo Stato non avrebbe
formulato neppure una proposta di intesa, non potendosi considerare
tale la lettera del Ministero dell'ambiente in data 17 aprile 1989,
indirizzata anche ad altri enti locali, la quale non contiene neanche
un termine per la formulazione del parere e rende cosi' inapplicabile
il procedimento previsto dall'art. 7 della legge 3 marzo 1987, n. 59,
impropriamente richiamato nella premessa dell'atto impugnato. Infine,
sempre secondo la Regione Sardegna, il decreto sarebbe in ogni caso
illegittimo in quanto, mentre l'art. 5 attribuisce al Ministero
dell'ambiente la competenza ad elaborare le proposte di
individuazione della zona, al contrario il potere di individuare
l'area d'interesse nazionale o internazionale e' disciplinato
dall'art. 83, ultimo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, il quale
inquadra quel potere tra le forme di esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento. L'atto impugnato, pertanto, sarebbe stato
adottato al di fuori di ogni forma di esercizio della predetta
funzione e dovrebbe, quindi, esser annullato.
Considerato in diritto
1. - La Regione Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro
dell'Ambiente (Individuazione della zona d'importanza naturalistica
nazionale e internazionale di Monte Arcosu), adottato in data 4
dicembre 1989, sul presupposto che tale decreto, nell'individuare la
zona della Foresta di Monte Arcosu come area di importanza
naturalistica nazionale ed internazionale, lederebbe le competenze
legislative e amministrative garantite costituzionalmente alla
Regione stessa dagli artt. 3 e 6 dello Statuto speciale per la
Sardegna (Legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3), come attuati dal
d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, art. 58 ("Sono trasferite alla regione
le funzioni amministrative concernenti gli interventi per la
protezione della natura, le riserve e i parchi naturali").
2. - Il ricorso va accolto.
In un caso recentemente deciso (v. sent. n. 830 del 1988), questa
Corte ha gia' avuto modo di pronunziarsi su un decreto del Ministro
dell'ambiente diretto a istituire la riserva naturale di Monte
Arcosu, dichiarando che il relativo potere non spettava allo Stato e
annullando consequenzialmente il decreto impugnato. In
quell'occasione questa Corte ha esaminato le norme poste a base del
potere ministeriale allora contestato, le quali sono le stesse
invocate dal Ministro dell'ambiente per il decreto ora in
discussione, e ne ha fornito un'interpretazione che, come allora,
conduce all'accoglimento del ricorso.
2.1. - Va, innanzitutto, ricordato che con le norme di attuazione
dello Statuto speciale per la Sardegna contenute nel d.P.R. 19 giugno
1979, n. 348, la materia della "protezione della natura" e' stata
trasferita alla competenza esclusiva della suddetta Regione, nel
quadro del complessivo adeguamento dell'autonomia costituzionalmente
garantita alla Sardegna ai trasferimenti di funzioni compiuti con il
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, a favore delle regioni a statuto
ordinario.
Sebbene le anzidette norme abbiano trasferito alla Regione
Sardegna ampi poteri in materia di parchi e di riserve naturali, esse
non possono essere considerate preclusive del potere statale di
individuare aree che rivestano un'importanza naturalistica di rilievo
nazionale o internazionale - pur se queste aree occupano un
territorio racchiuso nei confini di una sola regione - e di
istituirvi parchi o riserve. Questa Corte ha, anzi, precisato che il
potere allo Stato di individuare le aree da destinare a parchi o a
riserve naturali e di adottare le conseguenti misure di salvaguardia
rientra in una piu' vasta potesta' statale, comprensiva anche della
definizione dei confini della zona da tutelare e dell'istituzione
degli organi preposti alla protezione della stessa, nella quale si
esprime la complessa valutazione, da parte dello Stato,
dell'interesse nazionale (o sovranazionale) che giustifica la
destinazione di una certa area a un regime speciale, diretto alla
tutela di beni naturalistici di notevole importanza per l'intera
collettivita' nazionale o internazionale (v. spec. sent. n. 1031 del
1988, nonche' sentt. nn. 123 del 1980, 223 del 1984, 617 del 1987 e
1029 del 1988).
Tuttavia e' affermazione piu' volte ripetuta da questa Corte che,
quando lo Stato agisce per l'attuazione di un interesse nazionale o
di un obbligo internazionale, la sussistenza dell'uno o dell'altro
non puo' essere semplicemente affermata o desunta genericamente, ma
dev'esser comprovata da rigorosi procedimenti ermeneutici e da seri
argomenti giustificativi, sottoponibili, in sede di sindacato di
legittimita' costituzionale, a uno scrutinio particolarmente severo
(v., per gli obblighi internazionali, sent. n. 830 del 1988, e, per
l'interesse nazionale, sentt. nn. 177, 217 e 633 del 1988, 407 del
1989 e 139 del 1990). E cio' perche', come e' stato affermato nella
sent. n. 830 del 1988, si tratta di limiti alla competenza regionale
nelle materie trasferite la cui natura e la cui consistenza sono tali
da comportare una eccezionale alterazione della ripartizione dei
poteri stabilita con norme di rango costituzionale.
2.2. - Questa Corte ha gia' affermato (sent. n. 830 del 1988) che
nessuno degli atti di diritto internazionale o comunitario richiamati
e' tale da giustificare il potere statale di individuazione dell'area
naturalistica, svolto con l'impugnato decreto ministeriale, come
necessario mezzo di adempimento di un obbligo internazionale o di un
vincolo comunitario.
Non lo e' la Convenzione di Berna, relativa alla conservazione
della vita selvatica e dell'ambiente naturale in Europa (ratificata
con la legge 5 agosto 1981, n. 503), la quale, prevedendo
"espressamente una normazione interna di attuazione (secondo la
letterale formula dell'art. 6: 'leggi e regolamenti') da emanare
senza limiti di tempo", rinvia chiaramente alla "ripartizione delle
attribuzioni prevista dalle norme interne di livello costituzionale,
salva, in caso di successiva e persistente inerzia delle Regioni, la
sostituzione dello Stato, intesa ad evitare la responsabilita' verso
gli altri Stati contraenti, gravante per principio a carico del
medesimo".
Ne' la base di un vincolo sovranazionale puo' esser individuata
nella Direttiva del Consiglio delle Comunita' europee n. 79/409,
poiche' anche questa, nelle materie riservate alle regioni e, tanto
piu', in una assegnata alla competenza esclusiva, comporta il
riconoscimento alle stesse della relativa competenza di attuazione,
salvo il potere di sostituzione dello Stato in caso di persistente
inattivita' delle regioni medesime (v. anche sent. n. 304 del 1987,
e, da ultimo, sent. n. 284 del 1989).
Ma - tanto con riferimento alla Convenzione di Berna, quanto con
riferimento alla citata direttiva comunitaria - nella fattispecie
nessuno spazio puo' esser riconosciuto al potere sostitutivo dello
Stato, dal momento che la Regione Sardegna, con legge 7 giugno 1989,
n. 31, aveva gia' esercitato il proprio potere di individuazione
della zona della Foresta di Monte Arcosu come area da assoggettare a
tutela naturalistica, ricomprendendola entro i confini
dell'istituendo Parco naturale del Sulcis.
2.3. - Sotto il profilo dell'eventuale ricorrenza dell'interesse
nazionale, occorre sottolineare che - sia nella premessa che
nell'articolato del decreto ministeriale impugnato - manca
un'adeguata dimostrazione della sussistenza dei motivi che dovrebbero
provare l'importanza naturalistica per l'intera collettivita'
nazionale della zona considerata. In particolare, poiche' la Regione
Sardegna, nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia di
"protezione della natura", ha gia' destinato l'area della Foresta di
Monte Arcosu all'istituzione di un parco naturale, manca la
dimostrazione da parte dello Stato che la fauna, la flora e
l'ambiente di quella zona non possono essere adeguatamente tutelati
dalla istituzione di un parco naturale d'interesse regionale ed
esigano, invece, una protezione diversa e piu' rigorosa, come quella
propria di una riserva naturale (di un certo tipo) avente rilevanza
nazionale. A tale scopo, infatti, non basta affermare che ricorra un
interesse prioritario alla conservazione di talune specie di fauna
insediate nell'area della Foresta di Monte Arcosu o che quest'ultima
costituisca un tipico esempio di foresta mediterranea, ma occorre
provare la sussistenza di un interesse naturalistico cosi' rilevante
e imperativo da indurre a ritenere fondatamente che la Regione non
disponga dei poteri e dei mezzi adeguati all'apprestamento di
un'idonea tutela di quel particolare interesse.
3. - Ne', infine, puo' essere taciuto il rilievo che il potere
esercitato con il decreto del Ministro dell'ambiente oggetto di
impugnazione e' totalmente privo di una base legislativa. Sicche',
quand'anche per ipotesi fosse dato di rinvenire un interesse
nazionale o un obbligo internazionale o comunitario giustificativo
del potere dello Stato di individuare aree sulle quali istituire
riserve o parchi d'interesse nazionale o internazionale,
sussisterebbe, comunque, un ulteriore motivo di accoglimento del
ricorso nel fatto che il potere di individuazione dell'area da
proteggere e' stato esercitato nelle forme non dovute.
L'art. 5, comma secondo, della legge 8 luglio 1986, n. 349 - che
e' richiamato dalla premessa del decreto ministeriale impugnato -
trasferisce genericamente al Ministro dell'ambiente le competenze per
l'innanzi imputate al Ministro dell'agricoltura e foreste in ordine
ai parchi nazionali e all'individuazione delle zone d'importanza
naturalistica nazionale e internazionale, competenze tra le quali non
e' ricompresa la potesta' di deliberazione dell'individuazione delle
aree su cui istituire le riserve e i parchi naturali. Quest'ultimo
potere, infatti, e' regolato dall'art. 83, comma quarto, del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, che attribuisce al Governo, "nell'ambito
della funzione di indirizzo e coordinamento, la potesta' (...) di
individuare i nuovi territori nei quali istituire riserve naturali e
parchi di carattere interregionale" e, a fortiori, riserve e parchi
di carattere nazionale o internazionale (v. sentt. nn. 123 del 1980,
1029 e 1031 del 1988). Quest'ultima norma non e' stata abrogata
dall'art. 5, precedentemente ricordato, ma e' stata integralmente
richiamata dallo stesso articolo al suo primo comma, che, anzi,
precisa essere di spettanza del Ministro dell'ambiente soltanto il
potere di proposta in relazione all'individuazionedelle aree da
destinare a riserve o a parchi naturali (v. cosi' sent. n. 830 del
1988). Sicche' si deve ritenere che il Ministro dell'ambiente sia del
tutto privo del potere di deliberare l'individuazione delle aree su
cui istituire riserve o parchi naturali d'importanza nazionale o
internazionale.