Ricorso per conflitto di attribuzione fra Stato e regione per la
regione dell'Umbria in persona del presidente pro-tempore cio'
autorizzato con deliberazione g.r. n. 4511 del 29 maggio 1990,
rappresentata e difesa anche disgiuntamente dagli avv.ti proff.
Lorenzo Migliorini e Giovanni Tarantini per procura in calce al
presente ricorso ed elettivamente in Roma, via G.B. Morgagni, 2/A
(st. avv. Umberto Segarelli), contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri in persona del presidente pro-tempore domiciliato per legge
presso l'avvocatura generale dello Stato, nonche' il Ministero del
lavoro e della previdenza sociale in persona del Ministro pro-tempore
domiciliato per legge presso l'avvocatura generale dello Stato, per
sentire dichiarare, che la circolare emanata dal Ministero del lavoro
e della previdenza sociale in data 2 aprile 1990 non notificata, ne'
comunicata alla regione dell'Umbria, avente ad oggetto: "Vigilanza
sulle attivita' formative. Istruzioni sulla verifica e controlli del
Ministero del lavoro effettuate attraverso gli ispettorati del
lavoro" e' invasiva della competenza regionale in materia di
istruzione professionale e conseguentemente preannunciarne
l'annullamento per violazione degli artt. 117 della Costituzione e 35
ss. del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, della legge 21 dicembre 1978,
n. 845 e dei regolamenti comunitari nn. 2052/1088, 4253/1988 e
4255/1988.
F A T T O
Il Ministero del lavoro e della previdenza sociale in data 2
aprile 1990 ha emanato una circolare diretta agli ispettorati
regionali e provinciali del lavoro nonche' a vari altri uffici, enti
ed autorita' tra cui le regioni a statuto ordinario ed a statuto
speciale, avente ad oggetto: "Vigilanza sulle attivita' formative.
Istruzioni sulla verifica e controlli del Ministero del lavoro
effettuate attraverso gli ispettorati del lavoro".
La circolare in questione viene dettata con specifico scopo di
assicurare una "efficace sorveglianza" a mezzo di controlli
gestionali e verifiche tecnico-contabili di rendicontazione, per
mezzo degli Ispettorati provinciali del lavoro. Tali controlli e
verifiche vanno compiuti - secondo il Ministero - sia nel corso che
al termine delle attivita' di formazione professionale, attuate tanto
da operatori pubblici che privati e devono essere diretti ad
accertare la regolare utilizzazione delle sovvenzioni da parte dei
soggetti beneficiari.
Il Ministro, nella premessa della circolare, rivendica la propria
competenza sulla base di una serie di considerazioni, che possono
essere cosi' sintetizzate. Innanzitutto nei nuovi regolamenti del
Fondo sociale europeo sarebbe "latente" l'esigenza di una
riconsiderazione delle modalita' della attivita' di vigilanza nei
confronti di tutte le attivita' finanziate dal Ministero nel settore
della formazione professionale, anche se finanziate parzialmente. In
secondo luogo, in base ad una "visione integrata" della operativita'
dei fondi a vocazione strutturale ed in forza dei rispettivi
regolamenti, verrebbero privilegiate azioni rivolte alla promozione
della occupazione. Inoltre la caratteristica del cofinanziamento
delle azioni e la strumentalita' degli obbiettivi rispetto alle
politiche di sviluppo ed alla programmazione nazionale avrebbero
acquistato una valenza ben maggiore rispetto al passato. Cio' sarebbe
anche conforme al noto insegnamento della Corte costituzionale che
nella sentenza n. 216/1978 ha distinto tra politica della formazione
professionale e politica della occupazione, ai fini della
legittimita' dell'attivita' di vigilanza esercitata dal Ministero del
lavoro, come pure ha precisato la diversa portata degli accertamenti
tecnico-contabili rispetto all'attivita' di sorveglianza in senso
lato. Anzi proprio sulla base dei criteri fissati dalla Corte
potrebbe individuarsi un ambito di competenza del Ministero anche per
quanto concerne gli accertamenti tecnico - contabili, normalmente di
competenza regionale. Le azioni di vigilanza includerebbero infatti
la prevenzione in vista delle sanzioni per eventuali irregolarita',
nonche' la verifica periodica della pertinenza e congruita' delle
azioni cofinanziate dallo Stato e dalla comunita'. Infine - sostiene
il Ministro - tale diversa ripartizione delle competenze in materia
di sorveglianza tra Stato e regioni costituirebbe adempimento degli
obblighi C.E.E. e specificatamente di quelli derivanti dagli artt. 23
e 25 del regolamento n. 4253/1988 del 19 dicembre 1988, applicativo
del regolamento n. 2052/1988.
La parte "direttiva" della circolare contiene una serie di
disposizioni che individuano gli ambienti di competenza concorrente e
quelli di competenza esclusiva del Ministero e specificano il
contenuto delle attivita' di vigilanza e controllo, le procedure, la
finalita' dei controlli, le modalita' e gli obbiettivi del
coordinamento e della vigilanza, nonche' la qualificazione giuridica
dei controlli.
Per quanto concerne in particolare le funzioni ed i compiti in cui
la competenza delle regioni concorrerebbe con quella dello Stato,
questi vengono identificati nelle ipotesi previste e disciplinate
dagli artt. 18, lett. g), della legge n. 875/1977, 24 e 25, della
legge n. 845/1978 e dal reg. C.E.E. n. 2052/1988 del 24 giugno 1985,
relativamente alle missioni dei Fondi a finalita' strutturali. La
circolare afferma che gia' la lett. cric. del 1º marzo 1989, n.
OAPL/II/1163/7, emessa a seguito dei cambiamenti introdotti a livello
comunitario della riforma dei Fondi strutturali, avrebbe ribadito il
valore della legge 21 dicembre 1978, n. 845 ove si assegna al
Ministero del lavoro la competenza nei rapporti con il Fondo sociale
europeo (art. 18, lett. c), ed alle regioni la competenza ad
autorizzare, nell'ambito dei piani e dei programmi di cui all'art. 5
della citata legge 845, la presentazione delle domande di contributo,
per il tramite del Ministero del lavoro (art. 24, primo comma). In
tali casi, qualora trattisi di azioni di formazione professionale di
portata nazionale o pluriennale poste in essere da enti di diritto
pubblico ed ammesse a contributo da parte del F.S.E., spetterebbe
allo Stato effettuare controlli per campione, congiuntamente alle
regioni interessate e certificare la esattezza di quanto contenuto
nelle domande di pagamento del saldo del contributo, secondo
l'insegnamento della Corte costituzionale di cui alla citata
sentenza.
La ricolare precisa inoltre che nei casi in cui i progetti siano
cofinanziati dallo Stato e dalle regioni, dovra' essere ricercata e
realizzata in via preliminare l'intesa con i competenti servizi
regionali per procedere operativamente alla effettuazione delle
verifiche. Cio' risponderebbe anche alle esigenze di quelle regioni
che hanno chiesto di avvalersi della esperienza statale nel settore
dei controlli ai sensi dell'art. 107 del d.P.R. n. 616/1977.
Spetterebbe dunque agli Ispettorati regionali esercitare la "azione
di coordinamento e di indirizzo nell'attivita' di controllo",
necessaria ad evitare che nell'azione di vigilanza sugli operatori si
verifichino situazioni di concorrenza o di contrasto tra Stato e
regioni.
La ricolare infine, a proposito della qualificazione giuridica dei
controlli, afferma che trattasi di una tipica funzione di prevenzione
e che l'azione dell'Ispettorato del lavoro e' una mera attivita' di
polizia amministrativa, diretta a prevenire o sanzionare
irregolarita' e recuperare fondi persi a causa di abusi e negligenze
imputabili agli operatori, in armonia con quanto sancito dalla
normativa comunitaria sul coordinamento degli interventi tra i vari
fondi strutturali.
D I R I T T O
1. - Con la circolare che abbiamo sopra diffusamente riportato lo
stato rivendica in buona sostanza la competenza ad effettuare la
vigilanza sulle attivita' di formazione professionale attraverso
controlli gestionali e tecnico-contabili, sostenendo che i Fondi
comunitari a vocazione strutturale ed i rispettivi regolamenti,
connotano sempre di piu' gli interventi nel senso della promozione
della occupazione. L'azione di vigilanza include la prevenzione in
vista delle sanzioni per eventuali irregolarita', nonche' la verifica
periodica della pertinenza e congruita' delle azioni.
La circolare e' gravemente lesiva della sfera delle attribuzioni
regionali in materia di istruzione professionale, cosi' come
delineata dalla Costituzione, dalle norme di trasferimento delle
funzioni e dalla disciplina di settore statale e comunitaria.
2. - Scopo dichiarato della direttiva contenuta nella circolare e'
quello di assicurare una efficace sorveglianza mediante l'assunzione
di controlli gestionali e di verifiche tecnico-contabili di
rendicontazione per mezzo degli ispettorati provinciali del lavoro,
da compiersi sia all'inizio che alla fine delle attivita' di
formazione professionale. I nuovi regolamenti del fondo sociale
europeo, in una visione integrata della operativita' dei fondi a
vocazione strutturale, privilegerebbero le azioni rivolte alla
promozione della occupazione e implicherebbero una riconsiderazione
delle modalita' della vigilanza. E poiche' dai nuovi regolamenti
comunitari emergerebbe un marcato "privilegiamento" di azioni rivolte
alla promozione della occupazione, in applicazione dei criteri
fissati dalla decisione della Corte costituzionale n. 216/1987 ne
discenderebbe la competenza del Ministero a porre in essere azioni di
vigilanza, per il tramite degli ispettorati, dirette alla:
a)"prevenzione in vista delle sanzioni per eventuali irregolarita'";
b) "verifica periodica della pertinenza e congruita' delle azioni
cofinanziate dallo Stato e dalla comunita'". Alle regioni, secondo
quanto e' dato comprendere dalla circolare, rimarrebbe la vigilanza
"sostanziata negli accertamenti tecnico-contabili".
La interpretazione della nuova disciplina comunitaria data dal
Ministero del lavoro e della previdenza sociale e' del tutto erronea
e va decisamente sindacata in quanto tendente surrettiziamente ad
ampliare le competenze dello Stato nella materia della istruzione
artigiana e professionale, rispetto alla disciplina fissata al
riguardo dal d.P.R. n. 616/1977 e dalla legge quadro n. 845/78. Essa
si pone, tra l'altro, decisamente in contrasto con la circolare dello
stesso Ministero - Direzione generale OAPL div. II del 1º marzo 1989
prot. 1163/7, diretta alle regioni ed alle province autonome di
Trento e Bolzano, con cui sono stati dettati criteri sulla
presentazione delle domande di contributo al F.S.E. per gli anni
1991-1992.
Le linee principali che caratterizzano la nuova normativa
comunitaria cui fa riferimento la circolare (regolamenti CEE 2052/88,
4253/88 e 4255/88) possono essere cosi' sintetizzate. Sono previsti
cinque obbiettivi fondamentali che vanno dallo sviluppo e adeguamento
strutturale delle ragioni arretrate (primo) allo sviluppo delle zone
rurali (quinto), ricomprendendo la riconversione delle zone
industriali in declino (secondo), la lotta alla disoccupazione di
lunga durata (terza) e l'inserimento professionale dei giovani
(quarto). La vera novita' consiste pero' nel modo di operare dei
Fondi strutturali (Fondo sociale europeo, Fondo di sviluppo
regionale, FEOGA e Sezione orientamento) dei quali sono disciplinati
l'integrazione ed il coordinamento. Strumento principale del
coordinamento e' la programmazione pliennale che impone allo Stato
membro che intenda attingere ai Fondi di presentare un piano
elaborato dalle competenti autorita' nazionali. Il piano deve coprire
un periodo da tre a cinque anni ed in esso vanno illustrate le
politiche, le scelte ed i criteri che lo Stato intende seguire per il
raggiungimento dell'obiettivo prescelto, nell'ambito di quelli cui e'
finalizzata l'utilizzazione dei Fondi strutturali. Inoltre le forme
di intervento finanziario dei Fondi strutturali sono previsti per
"programmi operativi", "regime di aiuti", "concessione di sovvenzione
globali", "progetti appropriati", vale a dire per azioni coordinate.
Dall'esame della disciplina dei regolamenti CEE in questione
emergono due dati fondamentali. Le innovazioni introdotte da tali
atti normativi non mutano o comunque incidono in alcun modo sulla
ripartizione delle competenze tra lo Stato e le regioni nella materia
dell'istruzione professionale, cosi' come delineate dal d.P.R. n.
616/1977 e soprattutto dalla legge quadro n. 845/1978. Si legge
testualmente al riguardo nella circolare mministeriale da ultimo cit.
(1/3/89 prot. n. CAPL/II/1163/7): "... le innovazioni... della
normativa comunitaria, non mutano in alcun modo la distribuzione
delle competenze tra Stato e regione,......, dovendosi quindi
considerare pienamente confermato il valore della legge-quadro n.
845/1978, laddove in particolare assegna al Ministero del lavoro la
competenza sui rapporti con il Fondo sociale europeo (art. 18,
lettera c) e alle regioni la competenza ad autorizzare, nell'ambito
dei piani e dei programmi di cui all'art. 5 della citata legge n.
845/1978, la presentazione delle domande di contributo, per il
tramite del Ministero del lavoro (art. 24, primo comma".
Il secondo dato che emerge dai regolamenti e' che non vengono
affatto privilegiate le azioni tendenti alla promozione della
occupazione. La lotta contro la disoccupazione di lunga durata
costituisce uno dei cinque obbiettivi, per il cui raggiungimento
vanno impiegati i Fondi strutturali, ma non certo l'unico o il
principale. Da un punto di vista generale possiamo affermare che
tutte le azioni perseguibili possono contribuire piu' o meno
direttamente a combattere il fenomeno della disoccupazione e
sicuramente le attivita' dirette a fornire ai giovani delle
"professionalita'", ma cio' non giustifica la presa di posizione del
Ministero nei confronti delle regioni con la circolare che viene qui
impugnata. Seguendo il ragionamento del Ministero si finirebbe per
annullare qualsiasi competenza delle regioni in materia di istruzione
artigiana e professionale in quanto di per se' concernente interventi
rilevanti per l'occupazione giovanile.
3. - La circolare impugnata si pone in netto contrasto con gli
ambiti di competenza regionale nella materia della istruzione
artigiana e professionale cosi' come attribuita alle regioni di
diritto comune dall'art. 117 della Costituzione e delineata dagli
artt. 35 e ss. del d.P.R. n. 616/1977 e dalla legge n. 645/1978.
L'art. 35 cit. trasferisce alle regioni tutte le funzioni
amministrative in tale materia, con la sola esclusione delle
attivita' dirette al conseguimento di un titolo di studio o diploma
di istruzione secondaria superiore, universitaria o
postuniversitaria. Le funzioni trasferite ricomprendono
necessariamente quelle di vigilanza e controllo, che costituiscono
una fase del procedimento amministrativo in generale. Ne e' conferma
la specifica previsione secondo cui nel trasferimento e' financo
contemplata la vigilanza sull'attivita' privata di istruzione
artigiana e professionale (art. 35, u.p.), mentre e' stabilita la
riserva allo Stato della sola vigilanza sull'osservanza della
legislazione sociale (art. 40 n. 1). La legge quadro non muta la
disciplina del 616, individuando come campi di intervento delle
regioni quelli della programmazione, attuazione, finanziamento e
organizzazione delle attivita' di formazione professionale (artt. 4,
lett. a) e art. 5). L'organizzazione comporta da un lato la fase di
programmazione (programmi regionali di sviluppo pluriennale e piani
annuali di attuazione) e dall'altro quella attuativa-operativa
attraverso strutture pubbliche o enti e strutture associative o
cooperative convenzionate. Nel momento in cui si riconosce la
competenza regionale nella fase di progettazione ed in quella di
attuazione, non si riesce a comprendere come possa ritenersi che
permanga allo Stato la funzione di controllo e vigilanza, sia pure in
concorso con quelle regionali. Del resto la legge quadro,
nell'elencare le competenze dello Stato (art. 18), non contiene
alcuna disposizione al riguardo.
La Corte costituzionale con la sentenza n. 216/1987,
contrariamente a quanto si assume nella circolare, non ha inteso
legittimare la potesta' di vigilanza e controllo dello Stato in via
generale, ma ha affermato per un verso la legittimita' statale di
controlli a campione nei quali vanno pero' associate le Regioni via
via interessate, per l'altro ha precisato che gli stessi non sono
invasivi della competenza regionale solo se rivolti ad azioni
promosse da un ente pubblico operante in piu' regioni o sull'intero
territorio nazionale. Anche in tali casi, aggiunge la Corte, rimane
immutata la competenza delle singole, regioni di svolgere propri
controlli nel proprio territorio.
La Corte percio' considera l'intervento statale una eccezione alla
regola di distribuzione delle competenze tra Stato e regioni nella
materia della istruzione professionale, legittimandolo solo per il
carattere interregionale o nazionale delle azioni considerate.
La circolare estende invece e generalizza la potesta' di controllo
del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, affidandone la
esecuzione agli Ispettorati provinciali e quindi ad organi
capillarmente presenti nel territorio di ogni regione.
Il controllo viene qualificato giuridicamente, nell'ultima parte
della circolare, come "funzione di prevenzione" e l'azione degli
ispettorati come avente "natura meramente di polizia amministrativa",
sia diretta a prevenire che a sanzionare. Anche sotto questo profilo
la circolare e' invasiva della competenza regionale dal momento che a
norma dell'art. 9 del d.P.R. n. 616/1977 le regioni sono titolari
delle funzioni di polizia amministrativa nelle materie ad esse
trasferite o delegate.
4. - La circolare, sempre al fine di giustificare la potesta' di
controllo del Ministero e dei suoi organi periferici, contiene due
elenchi, il primo relativo alle competenze concorrenti tra il
Ministero e le regioni, il secondo a quelle esclusive dell'apparato
centrale. Gli elenchi sono frutto, in larga parte, di una lettura
fuorviante della normativa di riferimento e lesiva della competenza
regionale.
Sarebbero competenze "concorrenti" l'inoltre alla C.E.E. ed il
finanziamento inategrativo dei progetti ammessi ai contributi
comunitari, la presentazione dei progetti di formazione predisposti
dalle regioni e finalizzati a specifiche occasioni di impiego,
l'istituzione del Fondo di rotazione per favorire l'accesso al F.S.E.
e al Fondo regionale europeo e le missioni dei fondi a finalita'
strutturali, rispettivamente disciplinate dagli artt. 18, lett. g),
24 e 25 della legge n. 845/1978 e dal reg. CEE n. 2052/1988 del 24
giugno 1988. Senonche', da un attento esame della normativa
richiamata, e' facile che l'inoltro e la presentazione dei progetti,
la cui autorizzazione spetta esclusivamente alle regioni, sono
funzioni puramente strumentali che discendono dall'essere lo Stato il
soggetto legittimato ad agire con la comunita'. Esse non modificano
l'assetto delle competenze nella materia istruzione professionale.
Quanto al Fondo di rotazione presso il Ministero del lavoro ai sensi
dell'art. 25 cit. con gestione autonoma fuori bilancio, esso
rappresenta una fonte integrativa di finanziamento, ma parimenti non
incide sull'assetto delle competenze. Le missioni dei Fondi a
finalita' strutturali, delineate all'art. 2 del reg. CEE n. 2052 cit.
sono molteplici e ricomprendono la istruzione professionale, gli
investimenti produttivi, gli incentivi a favore della occupazione
ecc. La normativa comunitaria, come riconosce lo stesso Ministero,
non modifica pero' la distribuzione delle competenze tra lo Stato e
le regioni nella materia in esame.
Anche per quanto concerne le funzioni che il Ministero rivendica
in via esclusiva, va rilevato che alcune di esse, e precisamente
quelle di cui all'art. 18, lettere h ) e i), sono svolte di intesa
con le regioni e tramite le stesse (lett. h) o addirittura su loro
iniziativa (lett. i), per cui l'attivita' di vigilanza e controllo
rientra nell'ambito delle funzioni attribuite all'ente locale. Le
altre indicate nell'allegato 2 della circolare, salvo quelle
concernenti competenze espressamente riservate allo Stato dalla legge
(artt. 18 e 26, della legge n. 845/1978), interessano solo
marginalmente ed eventualmente le attivita' di formazione
professionale, ma vanno pur sempre coordinate con la disciplina della
legge quadro.