IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 85/1984
proposto da Lucci Paolo rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni
Spadea ed elettivamente domiciliato presso il medesimo in Milano, via
Pinamonte da Vimercate, 2, contro il Ministero della difesa, in
persona del Ministro pro-tempore rappresentato e difeso
dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Milano e domiciliato ope
legis presso la medesima in Milano, via Freguglia, 1, per
l'annullamento del provvedimento (d.m. 27 ottobre 1983, n. 4232) con
cui il Ministro della difesa ha irrogato al ricorrente la sanzione
disciplinare di stato della cessazione dalla ferma per motivi
disciplinari con collocazione in congedo illimitato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
statale intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Uditi, alla pubblica udienza del 30 gennaio 1990, relatore il
dott. Carmine Spadavecchia, l'avv. Spadea per il ricorrente e l'avv.
dello Stato G. Onano per il Ministero intimato;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Il sig. Paolo Lucci, gia' sergente dell'Aeronautica in ferma
volontaria, in servizio presso la prima regione aerea di Milano, e'
stato posto in congedo illimitato a seguito di provvedimento di
cessazione della ferma per motivi disciplinari, consistenti
nell'avere lo stesso offeso l'onore ed il prestigio di altro
ufficiale di grado piu' elevato in presenza di altri militari e per
avere successivamente rivolto minacce all'offeso.
Il provvedimento e' stato adottato dal Ministro della difesa con
decreto 27 ottobre 1983, n. 4232, ai sensi degli articoli 40, lettera
c), e 63 lettera b), della legge 31 luglio 1954, n. 599, previa
inchiesta formale disposta dall'autorita' militare dopo la
definizione del procedimento penale relativo agli stessi fatti,
concluso con sentenza di improcedibilita' dell'azione penale per
mancanza di richiesta.
Con ricorso notificato il 24 dicembre 1983 il ricorrente ha
impugnato il citato decreto ministeriale formulando le seguenti
censure:
1) violazione dell'art. 64 della legge n. 599/1954, per la
genericita' della contestazione degli addebiti, la mancanza di un
compiuto accertamento dei fatti materiali e l'omessa indicazione di
elementi a supporto dell'asserita gravita' degli addebiti;
2) violazione dell'art. 66 della stessa legge perche'
l'autorita' militare che ha disposto l'inchiesta avrebbe omesso di
presentare al Ministero della difesa la proposta sulla sanzione da
irrogare;
3) violazione del giusto procedimento, delineato da norme
interne della stessa Amministrazione, per essere stato precluso al
ricorrente di prendere visione ed estrarre copia dei documenti
dell'inchiesta e di depositare difese scritte;
4) illegittimita' costituzionale degli articoli 64 e 66 della
legge n. 599/54, a fronte degli articoli 3, 24 e 52, ultimo comma,
della Costituzione, in quanto tali norme, non disciplinando
compiutamente il procedimento disciplinare, priverebbero l'inquisito
di idonee garanzie difensive diversamente da quanto avviene per tutti
i pubblici dipendenti e - nello stesso ordinamento militare - per i
procedimenti diretti all'irrogazione di sanzioni militari di corpo;
5) illegittimita' costituzionale dell'art. 63 della legge citata
rispetto all'art. 25 della Costituzione per mancata tipizzazione
delle infrazioni perseguibili ed omessa correlazione delle stesse
alle corrispondenti sanzioni disciplinari;
6) eccesso di potere per inutilizzabilita' in sede disciplinare
della sentenza di proscioglimento processuale resa dal giudice
militare, nonche' per difetto di motivazione sui fatti materiali
accertati, in relazione a quelli contestati, sull'inquadramento
giuridico degli stessi, sulla ritenuta gravita' delle infrazioni,
sulle circostanze addotte a discolpa dell'inquisito, sulla
proporzionalita' della sanzione inflitta, che si assume incongrua
rispetto alla modestia della vicenda consistente in un futile alterco
tra sottufficiali non in servizio;
7) eccesso di potere per contradditorieta' tra l'instaurazione
del procedimento disciplinare e la mancata richiesta del procedimento
penale.
Si e' costituito in giudizio il Ministero della difesa deducendo
l'infondatezza del ricorso.
Con sentenza parziale n. 212 in data 25 maggio 1990 questo
tribunale ha:
respinto le censure sub 1), 2) e 3) concernenti la contestazione
degli addebiti, la regolarita' dell'istruttoria, l'iniziativa
propositiva del comandante di corpo in ordine alla infliggenda
sanzione, il rispetto delle garanzie difensive riconosciute
all'inquisito dalla vigente normativa;
respinto, per manifesta infondatezza, l'eccezione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 63 della legge 31 luglio
1954, n. 599, in relazione all'art. 25 della Costituzione (censura
sub 5), sul rilievo che il principio di tipicita' dell'illecito
disciplinare non e' assistito da garanzia costituzionale, restando
affidata all'amministrazione - salvo il sindacato giurisdizionale di
legittimita' - la scelta, tra quelle tipizzate ex lege, della
sanzione piu' congrua rispetto alla natura ed alla gravita'
dell'illecito commesso;
respinta, per manifesta infondatezza, l'eccezione di
illegittimita' costituzionale degli artt. 64 e 66 della stessa legge
n. 599/1954, in relazione agli artt. 3, 24 e 52, ultimo comma
(censura sub 4), sul rilievo che, seppure le norme denunciate non
contengono alcuna previsione diretta in ordine alle attivita'
difensive esplicabili dall'inquisito, a cio' ha tuttavia provveduto
la normativa ministeriale di attuazione (d.m. 15 settembre 1955), la
quale, in piena sintonia con i principi dell'ordinamento in materia,
assicura all'inquisito garanzie difensive non inferiori a quelle
assicurate nel corrispondente procedimento a carico degli impiegati
civili dello Stato.
Il giudizio non e' stato definito in quanto l'esame dei residui
motivi postula la preliminare soluzione della questione di
legittimita' costituzionale sollevata dal ricorrente con la censura
sub 4) sotto un profilo che il collegio ritiene, per ragioni che
seguono, rilevante e non manifestamente infondato.
D I R I T T O
1. - La difesa del ricorrente eccepisce l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 66 della legge 31 luglio 1954, n. 599,
(stato dei sottufficiali dell'Esercito, della Marina e
dell'Aeronautica), a fronte dell'art. 3 della Costituzione,
denunciando una disparita' di trattamento tra militari, a livello
legislatorio, in ordine all'esercizio del potere sanzionatorio
disciplinare di stato e di corpo.
Osserva a tal fine che l'art. 15 della legge 11 luglio 1978 n. 382
(norme di principio sulla disciplina militare) prescrive, per
l'irrogazione di sanzioni disciplinari di corpo, in regolare
procedimento disciplinare che contempla (secondo comma) la garanzia
della difesa tecnica.
Uguale garanzia non e' prevista a favore dei sottufficiali
passibili ( ex art. 63 della legge n. 599/54 cit.) di sanzioni
disciplinari di stato: il che comporterebbe una irragionevole
discriminazione dipendente esclusivamente dal tipo di sanzione cui il
militare e' soggetto.
2. - La questione e' rilevante, giacche' il provvedimento
sanzionatorio impugnato in questa sede e' stato assunto in esito ad
un giudizio disciplinare in cui l'inquisito non ha potuto avvalersi
della assistenza di un difensore: assistenza invero non prevista per
i sottufficiali passibili delle sanzioni disciplinari di cui all'art.
63, lettera a), b) e c) - ne' dalla legge n. 599/1954 ne' dal decreto
ministeriale di attuazione (d.m. 15 settembre 1955), neppure con
carattere facoltativo.
Il riscontro del denunciato vizio procedurale, scaturente dalla
mancata nomina di un difensore all'inquisito, postula dunque la
previa verifica di legittimita' costituzionale della norma (o delle
norme) che tale specifica garanzia non prevedono; si che il giudizio
non puo' essere definito indipendentemente dalla soluzione della
prospettata questione di costituzionalita'.
3.0. - Questa appare al collegio non manifestamente infondata, sia
pure per un ordine di ragioni piu' articolato di quanto non emerga
dal succinto svolgimento dell'eccezione di parte, meritevole di
essere integrata con considerazioni ulteriori volte a sostanziare il
dubbio di irrazionalita' della disciplina legislativa che regola la
fattispecie.
Il dubbio nasce, in prima battuta, dal raffronto, sul piano delle
garanzie difensive, tra il trattamento normativo previsto dalla legge
11 luglio 1978, n. 382, per i militari sottoposti a sanzioni
disciplinari di corpo e la disciplina dettata dalla legge 31 luglio
1954, n. 599, per i sottufficiali passibili di sanzioni disciplinari
di stato; in seconda battuta, dalla considerazione del diverso
trattamento che la legge n. 599/1954 cit. riserva, all'interno del
proprio ambito applicativo, ai sottufficiali in ferma volontaria o
rafferma, secondo che la cessazione dalla ferma per motivi di
sciplinari sia accompagnata o meno dalla perdita del grado.
3.1. - In ordine al primo profilo va rilevato che la legge 11
luglio 1978, n. 382, recante "norme di principio sulla disciplina
militare", premesso (art. 13, primo e secondo comma) che il potere
sanzionatorio nel campo della disciplina e' attribuito all'autorita'
militare e che la violazione dei doveri di disciplina militare
comporta sanzioni disciplinari di stato e di corpo, stabilisce (terzo
e quarto comma) che le sanzioni disciplinari di stato siano regolate
per legge e le sanzioni di corpo dal regolamento di disciplina
militare nei modi e limiti fissati dai successivi artt. 14 e 15.
L'art. 14 enumera e tipizza le sanzioni disciplinari di corpo:
richiamo, rimprovero, consegna, consegna di rigore.
L'art. 15 prevede (primo comma) che nessuna sanzione di corpo
possa essere inflitta senza contestazione degli addebiti e senza che
siano sentite e vagliate le giustificazioni addotte dal militare
interessato.
Il secondo comma prosegue in questi termini: "Non puo' essere
inflitta la consegna di rigore se non e' stato sentito il parere di
una commissione di tre militari, di cui due di grado superiore ed uno
pari grado del militare che ha commesso la mancanza. Quest'ultimo e'
assistito da un difensore da lui scelto fra i militari dell'ente cui
appartiene o, in mancanza, designato d'ufficio".
Le procedure per infliggere la consegna di rigore, la composizione
e la nomina della commissione consultiva, la nomina ed i compiti del
militare difensore sono oggetto di piu' dettagliata disciplina da
parte degli artt. 66, 67 e 68 del regolamento di disciplina militare
approvato con d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545, ai sensi della legge n.
382/1978.
In sintesi, al militare incorso in un illecito disciplinare
passibile di consegna di rigore - sanzione di corpo, non incidente
sullo status del medesimo - e' assicurata la garanzia di un
procedimento disciplinare che contempla l'audizione di un organo
consultivo ad hoc, nonche' la presenza necessaria di un difensore,
scelto dall'interessato o nominato d'ufficio.
3.2. - Analoga garanzia non e' prevista dalla legge 31 luglio
1954, n. 589, per i sottufficiali passibili di sanzioni disciplinari
di stato (art. 63: sospensione dall'impiego; cessazione dalla ferma o
dalla rafferma; sospensione dalle attribuzioni del grado; perdita del
grado per rimozione).
Relativamente alle anzidette sanzioni il procedimento disciplinare
delineato dagli artt. 64 e seguenti si articola in una duplice fase:
necessaria, la prima; eventuale, la seconda.
La prima fase e' volta all'accertamento dell'illecito disciplinare
mediante "inchiesta formale" (art. 64). Essa e' affidata - giusta la
disciplina di dettaglio contenuta nel capo IV, sezione I del d.m. 15
settembre 1955, recante disposizioni per i giudizi disciplinari a
carico dei sottufficiali in attuazione della legge n. 599/1954 - ad
un ufficiale inquirente, cui compete la contestazione degli addebiti,
la conduzione dell'istruttoria, con escussione dei testimoni e
fissazione di termini all'inquisito per l'esercizio delle facolta'
difensive a lui spettanti (visione degli atti, presentazione di
discolpe, ecc.), la redazione di una relazione riepilogativa e di un
rapporto finale con le proprie conclusioni e proposte.
Compete infine al Ministro, su proposta dell'autorita' che ha
disposto l'inchiesta, l'irrogazione di una delle sanzioni
disciplinari di stato di minor gravita' (art. 66).
La seconda fase (eventuale) ha luogo nell'ipotesi in cui il
Ministro o l'autorita' che ha disposto l'inchiesta ritengano il
sottufficiale passibile di perdita del grado (per compimento di atti
incompatibili con il suo stato) e ne dispongano il deferimento a
commissione di disciplina (art. 67).
Di quest'ultima la legge regola nomina, composizione, convocazione
(artt. da 69 a 72).
L'art. 73, per quanto qui piu' specificamente interessa, dispone
che "il sottufficiale puo' farsi assistere da un ufficiale difensore,
da lui scelto o designato dal presidente della commissione
disciplina".
Alla seduta di quest'ultima ed alle modalita' di svolgimento della
stessa e' dedicato l'art. 74, che prevede l'intervento dell'inquisito
e del suo difensore.
In conclusione: nella disciplina della legge n. 599/1954 al
sottufficiale in ferma volontaria il quale commetta un illecito
disciplinare sanzionabile con la cessazione dalla ferma - che
comporta la risoluzione del rapporto di servizio - non e' assicurato
ne' l'intervento della commissione di disciplina ne' l'assistenza di
un difensore: intervento ed assistenza previsti (ma la seconda con
carattere meramente facoltativo) nel solo caso di deferimento alla
commissione di disciplina per un illecito suscettibile di comportare,
in aggiunta alla sanzione espulsiva, la perdita del grado.
3.3. - In questo quadro, ed assumendo per ora come tertium
comparationis l'art. 15 della legge n. 382/1978, non puo' sfuggire la
grave discrasia di un sistema che appresta un insieme di garanzie
procedurali e difensive di piu' ampia portata - consistenti nella
acquisizione del parere di un organo collegiale e nella assistenza
necessaria di un difensore - in relazione ad una sanzione
disciplinare di minore gravita' (consegna di rigore), che per sua
natura spiega ed esaurisce i propri effetti nell'ambito
dell'ordinamento militare senza incidere sulla prosecuzione del
rapporto; laddove siffatte garanzie sono precluse in modo assoluto o
previste in forma parziale ed attenuata riguardo ad illeciti
disciplinari suscettibili di sfociare in misure di ben piu' grave
momento, consistenti in sanzioni di stato anche a carattere espulsivo
e degradatorio.
Giova rimarcare, per quanto specificamente concerne la posizione
del sottufficiale in ferma volontaria esposto per motivi disciplinari
alla sanzione della cessazione dalla ferma (art. 63, lett. c), che il
potere decisionale del Ministro si esercita (cfr. art. 64) sulla base
della proposta dell'autorita' militare che ha disposto l'inchiesta,
la quale a sua volta si radica sulle conclusioni e proposte formulate
dall'ufficiale inquirente, il cui rapporto finale costituisce nella
normalita' dei casi la sola reale motivazione del provvedimento
sanzionatorio, motivato - come nella fattispecie - per relationem ad
esso.
Manca pertanto nella formazione della decisione l'apporto
effettivo e bilanciato di organi istituzionalmente investiti di
funzioni diversificate e contrapposte, non prevedendo l'art. 66 della
legge n. 599/1954 ne' il parere di un organo collegiale (che offre le
maggiori garanzie di ponderatezza derivanti dal confronto delle
opinioni) ne' l'assistenza necessitata di un difensore: misure
presenti invece nel procedimento disciplinare preordinato dall'art.
15 della legge n. 382/1978 ad una sanzione di corpo di minore
gravita'.
Cio' da corpo al sospetto di illegittimita' costituzionale
dell'art. 66 della legge n. 599 cit. per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, che appare al collegio vulnerato proprio in quel
criterio di logicita' e di ragionevolezza che e' sotteso al precetto
costituzionale di eguaglianza: sembra invero irrazionale che in un
ambito omogeneo, qual e' quello delle violazioni della disciplina
militare, seppure regolato da fonti normative distinte, siano
predisposte misure procedurali meno garantiste nei confronti di
militari esposti a sanzioni disciplinari piu' gravi, incidenti sullo
stato dei medesimi con effetti di quiescenza (sospensione
dall'impiego) o addirittura di risoluzione (cessazione dalla ferma)
del rapporto.
3.4. - Va poi rilevata - per venire al secondi profilo di
possibile incostituzionalita' accennato all'inizio della presente
disamina - una ulteriore anomalia riscontrabile all'interno della
stessa legge n. 599/1954: anomalia derivante dal fatto che militari
della stessa categoria (sottufficiali in ferma volontaria o rafferma)
passibili della medesima sanzione espulsiva (cessazione dalla ferma)
sono sottoposti a procedure disciplinari differenziate secondo che a
detta sanzione si accompagni o meno la perdita del grado per
rimozione ex art. 60, primo comma, n. 6.
Parrebbe logico, considerato che in entrambi i casi ne risulta
pregiudicata la sorte del rapporto, che l'illecito disciplinare venga
comunque ricondotto alla cognizione della commissione di disciplina;
cognizione che dell'inchiesta formale - preordinata alla mera
acquisizione di elementi istruttori - costituisce il naturale
sviluppo anche nel settore dell'impiego civile, ove essa e' prevista
con carattere di generalita' salvo che per gli illeciti di minor
conto (cfr. art. 107 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3).
4. - Le suesposte considerazioni consentono di individuare gli
strumenti idonei a ricondurre a coerenza il sistema, depurando la
legge n. 599/1954 del sospetto vizio di incostituzionalita'.
Osserva in proposito il collegio che seppure e' la legge n.
382/1978 ad offrire la misura della irrazionalita' del sistema,
riguardato in una prospettiva globale, la frattura non sembra
sanabile sic et simpliciter mediante una mera operazione di
trasposizione dell'art. 15 secondo comma di detta legge nel corpo
dell'altra.
A parte la discutibilita' in generale di siffatti trapianti, non
puo' trascurarsi la considerazione che le leggi in esame, pur
attenendo alla medesima materia (sanzioni disciplinari a carico di
militari), ne disciplinano settori diversi e con modalita' non sempre
suscettibili di reciproca integrazione: del resto lo stesso art. 13
della legge n. 382/1978 intende che siano tenute distinte le sanzioni
disciplinari di stato e quelle di corpo, affidandone la rispettiva
regolamentazione a fonti diversificate.
E' peraltro dato di osservare come la stessa legge n. 599/1954
offra i rimedi idonei allo scopo: gia' essa prevede infatti, sia pure
limitatamente ad una ipotesi particolare, il giudizio di una
commissione di disciplina e la nomina (sia pure soltanto facoltativa)
di un difensore.
Trattasi di istituti che trovano il loro parallelo rispettivamente
nel parere della commissione consultiva e nella difesa obbligatoria
previsti dall'art. 15, secondo comma, della legge n. 382/1978 per la
sanzione di corpo della consegna di rigore.
Essi appaiono dunque perfettamente idonei a correggere la
ravvisata disuguaglianza sol che ne venga allargato l'ambito di
applicazione: del primo (giudizio della commissione di disciplina)
estendendolo all'ipotesi di cessazione dalla ferma per motivi
disciplinari; del secondo (assistenza di un difensore) nel senso di
rendere la nomina del difensore obbligatoria anziche' facoltativa.
5. - In conclusione, appare al collegio rilevante e non
manifestamente infondata, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale della legge
31 luglio 1954, n. 599 per quanto concerne:
gli artt. 66 e 67 nella parte in cui non prevedono che venga
sottoposto al giudizione di commissione di disciplina il
sottufficiale passibile della sanzione di stato di cui all'art. 63,
lett. b) (cessazione dalla ferma per motivi disciplinari);
l'art. 73, primo comma, nella parte in cui non prevede che detto
sottufficiale debba essere assistito da un difensore da lui scelto o,
in mancanza, designato d'ufficio;
dell'art. 74, primo comma, nella parte in cui non prevede
l'intervento obbligatorio del difensore nominato dall'inquisito o
d'ufficio nel corso della seduta disciplinare.