ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 35, commi 2,
3, 4 e 7 della legge 24 novembre 1981, n. 689 ("Modifiche al
sistema penale"), in relazione all'art. 22, comma 1 della stessa
legge, promosso con ordinanza emessa il 30 gennaio 1990 dal Pretore
di Lecco nel procedimento civile vertente tra il Comune di Lecco e
l'Ispettorato Provinciale del Lavoro di Como, iscritta al n. 207 del
registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 luglio 1990 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio di opposizione proposto dal Comune di
Lecco contro l'ordinanza-ingiunzione emessa dall'Ispettorato del
lavoro provinciale di Como per la violazione dell'obbligo di cui
all'art. 4, quinto comma, del d.l. 6 luglio 1978, n. 352, convertito
in legge 4 agosto 1978, n. 467, il Pretore di Lecco, con ordinanza
del 30 gennaio 1990, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 35, secondo, terzo, quarto e settimo comma, della legge 24
novembre 1981, n. 689, nella parte in cui non prevedono "un adeguato
coordinamento fra riti processuali esperibili a fronte di ipotesi
peculiari del genere di quelle in esame".
Ad avviso del giudice a quo, la diversita' di giudice e di rito
processuale prevista dalle norme denunciate, a seconda che le
violazioni in materia di previdenza obbligatoria punite con la sola
ammenda comportino o no, direttamente o indirettamente, l'omissione
totale o parziale del versamento di contributi o premi, urta contro
il principio di eguaglianza e il diritto di difesa, soprattutto
considerando che, ove fossero emessi due distinti provvedimenti
ingiunzionali per la medesima condotta illegittima, correlati l'uno a
violazioni ex secondo e terzo comma dell'art. 35, l'altro a
violazioni ex settimo comma, il giudice del lavoro potrebbe trovarsi
vincolato dal giudicato sull'esistenza del rapporto di lavoro
formatosi nell'altro procedimento mediante semplice ordinanza di
convalida emessa a norma dell'art. 23, quinto comma, per mancata
presentazione dell'opponente.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, in
subordine, infondata. Inammissibile per difetto di motivazione sulla
rilevanza della questione, non essendo fornite nell'ordinanza
indicazioni specifiche circa la fattispecie oggetto del giudizio a
quo. Infondata, perche' la diversita' dei riti processuali previsti
dalle norme impugnate e' razionalmente giustificata
dall'opportunita'di riservare le procedure proprie delle controversie
di lavoro e previdenziali all'opposizione a ingiunzioni intimate per
violazioni degli obblighi di previdenza in senso stretto (omesso
versamento, totale o parziale, di contributi o premi).
Nemmeno puo' prospettarsi, ad avviso dell'Avvocatura, una
violazione del diritto di difesa, ne' con riguardo all'art. 22,
ultimo comma, dato che il doppio grado di giurisdizione non e' un
principio costituzionalizzato, ne' per la possibilita' di conflitto
tra giudicati ipotizzato dal giudice remittente, la quale e' di
ordine meramente teorico e non pratico.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Lecco dubita della legittimita' costituzionale,
in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dell'art. 35,
secondo, terzo, quarto e settimo comma, della legge 24 novembre 1981,
n. 689, nella parte in cui non prevede un adeguato coordinamento tra
i diversi riti processuali applicabili ai giudizi di opposizione
contro ordinanze-ingiunzioni, a seconda che riguardino violazioni in
materia di previdenza obbligatoria comportanti direttamente o
indirettamente omissione totale o parziale del versamento di
contributi o premi oppure altre violazioni.
Per le violazioni della prima specie l'art. 35, quarto comma,
attribuisce la competenza al pretore in funzione di giudice del
lavoro del luogo in cui ha sede l'ufficio dell'ente o dell'organo
statale che ha emanato l'ordinanza, e assoggetta il giudizio di
opposizione alla disciplina prevista dal codice di procedura civile
per le controversie previdenziali (artt. 442 ss.), integrata dal
richiamo di alcune norme contenute negli artt. 22 e 23 della stessa
legge n. 689. Per le violazioni non comportanti evasioni contributive
e' competente, ai sensi del settimo comma, il pretore del luogo in
cui e' stata commessa la violazione e il giudizio di opposizione
procede secondo il rito ordinario regolato dagli artt. 22 e 23 della
legge citata, i quali prevedono, tra l'altro (con norma analoga
all'art. 647 c.p.c., salva la diversita' del presupposto di fatto
della sanzione, determinata dall'essere qui l'opposizione proposta
con ricorso e non con citazione), che, se l'opponente non si presenta
alla prima udienza senza comunicare un legittimo impedimento, il
pretore convalida con ordinanza il provvedimento opposto (art. 23,
quinto comma).
2. - L'Avvocatura dello Stato eccepisce preliminarmente
l'inammissibilita' della questione sul riflesso che la sua rilevanza
non e' adeguatamente motivata dal giudice a quo. L'eccezione non puo'
essere accolta: sebbene non fornisca una descrizione della
fattispecie oggetto del giudizio principale, l'ordinanza di
rimessione consente tuttavia di ricostruirla. Dalla motivazione si
arguisce: a) che il medesimo accertamento ispettivo ha rilevato la
violazione dell'obbligo di cui all'art. 4, primo comma, del d.l. n.
352 del 1978 (omessa denuncia all'I.N.P.S. di un certo numero di
lavoratori), e conseguentemente anche la violazione dell'obbligo di
cui all'ultimo comma del medesimo art. 4 (omessa consegna a ciascun
lavoratore di copia della denuncia); b) che, mentre l'Ispettorato del
lavoro ha provveduto senza indugio a intimare l'ordinanza-ingiunzione
per la seconda violazione, si e' verificato invece un ritardo da
parte dell'I.N.P.S. nell'emissione della distinta ordinanza di sua
competenza per la prima.
Poiche' nel procedimento di opposizione all'ingiunzione
dell'Ispettorato, regolato dall'art. 23 della legge n. 689 del 1981,
e' stata eccepita l'inesistenza dei pretesi rapporti di lavoro, il
Pretore ha ritenuto di sospendere il giudizio fino a quando non sia
risolta la questione di legittimita' costituzionale della disciplina
processuale differenziata prevista dall'art. 35, la quale consente
che nelle circostanze sopra esposte la pregiudiziale circa la
sussistenza del rapporto presupposto dalla norma che si assume
violata sia decisa con un modus procedendi diverso da quello proprio
delle controversie di lavoro.
3. - La questione non e' fondata.
L'articolazione del regime processuale dell'opposizione
all'ordinanza-ingiunzione prevista dalle norme impugnate e'
razionalmente giustificata dalla diversa natura dell'illecito nei due
generi di violazioni distinti dalla legge (il primo a sua volta
suddistinto in due specie). Solo l'opposizione alle ingiunzioni
fondate sull'accertamento amministrativo di violazioni comportanti
l'omesso pagamento di contributi o premi da' luogo a una controversia
previdenziale in senso stretto, alla quale deve essere riservata la
disciplina processuale degli artt. 442 ss. c.p.c. e, con essa,
mantenuto il doppio grado del giudizio di merito. Per le altre
violazioni di carattere meramente formale, il cui accertamento
presenta minori difficolta', appare piu' conveniente all'economia dei
giudizi l'applicazione della piu' agile procedura regolata dagli
artt. 22 e 23 della legge n. 689. Puo' bensi' accadere, come nella
specie, che una violazione del secondo tipo sia conseguenziale a una
violazione del primo tipo, e che a causa del ritardo dell'emissione
dell'ordinanza-ingiunzione da parte dell'I.N.P.S., dovuto a scarsa
tempestivita' di inoltro del rapporto dell'autorita' ispettiva o ad
altri intralci burocratici, la questione pregiudiziale circa
l'esistenza di un rapporto di lavoro, dalla quale dipende l'esistenza
delle contestata evasione contributiva, sia sollevata non in
opposizione a tale contestazione, ma nel giudizio di opposizione
contro l'ingiunzione precedentemente emessa dall'Ispettorato per la
violazione, contestualmente accertata, di un obbligo di natura
formale. Ma contro la razionalita' di una disciplina normativa non
fornisce argomento il rilievo che in certe circostanze di carattere
eccezionale essa puo' risultare distorta a causa di disfunzioni
dell'attivita' amministrativa rimediabili con una migliore
organizzazione e una maggiore efficenza. Ne' si puo' trarre argomento
dalla possibilita' di giudicati contraddittori, la quale formalmente
non sussiste, essendo diverso l'oggetto dei due giudizi.
4. - Nemmeno e' ravvisabile una violazione del diritto di difesa.
Non per quanto riguarda i mezzi di prova, che' anzi l'art. 23, sesto
comma, ammette la prova testimoniale con maggiore larghezza dell'art.
421 c.p.c., applicabile nel giudizio di opposizione alle ingiunzioni
emesse dall'I.N.P.S.; ne' a cagione dell'inappellabilita' della
sentenza (art. 23, ultimo comma), atteso che il doppio grado della
giurisdizione di merito non e' un principio costituzionalmente
garantito.
Non vale infine osservare che il giudice del lavoro, investito
dell'opposizione all'ordinanza ingiuntiva per violazioni del tipo di
cui all'art. 35, secondo e terzo comma, potrebbe trovarsi vincolato
sul punto dell'esistenza del rapporto di lavoro dal giudicato
formatosi nel giudizio precedente mediante semplice ordinanza di
convalida del provvedimento opposto, ai sensi dell'art. 23, quinto
comma. A parte il carattere puramente teorico dell'argomento, tale
possibilita' essendo esclusa nella specie perche' l'opponente si e'
presentato alla prima udienza, va obiettato che il giudicato
costituito dalla detta ordinanza fa stato limitatamente all'obbligo
di adempiere la sanzione pecuniaria irrogata dal provvedimento
opposto, mentre ad ogni altro effetto non impedisce che l'esistenza
del rapporto di lavoro possa essere rimessa in discussione.