ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 28 della legge
Regione Sicilia 2 dicembre 1980 n. 125 (Provvedimenti per
l'inserimento delle giovani leve del lavoro nella pubblica
amministrazione e nelle attivita' produttive sociali) promosso con
l'ordinanza emessa il 25 ottobre 1989 dal T.A.R. per la Sicilia -
Sezione di Catania nel procedimento sul ricorso proposto da Lombardo
Francesco contro il Comune di Catenanuova ed altri, iscritta al n.
203 del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 18, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di intervento della Regione Sicilia;
Udito nella camera di consiglio dell'11 luglio 1990 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Ritenuto in fatto
1. - Investito del giudizio sulla legittimita' delle prove
selettive attitudinali con cui il Comune di Catenanuova aveva
provveduto, ai sensi della legge 2 aprile 1968 n. 986, all'assunzione
obbligatoria di soggetti appartenenti alle categorie protette, il
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione
distaccata di Catania ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 28 della legge regionale siciliana 2
dicembre 1980 n. 125, recante "Provvedimenti per l'inserimento delle
giovani leve del lavoro nella pubblica amministrazione e nelle
attivita' produttive e sociali".
Le disposizioni che formano oggetto d'impugnativa, nel
disciplinare la composizione delle commissioni giudicatrici dei
concorsi comunali e provinciali, prevedono che "nei Comuni con numero
di consiglieri non inferiore a quaranta e nelle amministrazioni
provinciali, le commissioni giudicatrici..... sono presiedute dal
rappresentante legale dell'ente o da un suo delegato e, al fine di
assicurare la rappresentanza della minoranza, sono composte da cinque
membri eletti dal Consiglio con voto limitato ad uno, da un esperto
designato dal rappresentante legale dell'ente e da un rappresentante
delle organizzazioni sindacali..." (primo comma) e che "nei restanti
Comuni la composizione delle commissioni dovra' assicurare la
rappresentanza della minoranza" (terzo comma).
Ad avviso del giudice remittente tali disposizioni - che hanno
indotto il Comune a mutare i membri della commissione gia' prescelti,
nel momento in cui, a seguito di elezioni, si e' delineata una nuova
maggioranza in consiglio comunale - verrebbero a violare i principi
contenuti nell'art. 97 Cost., primo e terzo comma, dove si prevede
che il mezzo normale di accesso agli impieghi di tutte le pubbliche
amministrazioni e' il concorso e che i pubblici uffici sono
organizzati in modo da assicurare l'imparzialita'
dell'amministrazione. Alla luce di tali principi costituzionali le
commissioni giudicatrici nei concorsi pubblici sono tenute ad
esprimere giudizi di carattere tecnico e ad osservare, in quanto
organi dell'amministrazione, il criterio di imparzialita', che impone
"ad ogni autorita' pubblica, nell'esercizio della funzione
amministrativa, di considerare in modo oggettivo i vari interessi
pubblici e privati che e' chiamata a valutare, senza soggiacere a
pressioni esterne di qualsiasi natura".
Tali principi sarebbero stati trascurati dall'art. 28 della legge
regionale impugnata, dove le commissioni di esame vengono costruite
come vere e proprie "commissioni consiliari" rappresentative della
maggioranza e della minoranza del consiglio comunale (o provinciale),
con una prevalenza dei componenti "politici" sui componenti "esperti"
in grado di snaturare il carattere tecnico delle valutazioni. Di
conseguenza, le stesse commissioni si vedrebbero esposte a subire non
solo le direttive, piu' o meno palesi, dell'ente locale che ha
bandito il concorso, ma anche quelle degli schieramenti politici dei
cui interessi i commissari sono portatori, con una compromissione del
principio di imparzialita' cui il loro operato si dovrebbe ispirare.
Il giudice remittente segnala altresi' - ai fini della
dichiarazione d'illegittimita' conseguenziale di cui all'art. 27
della legge 11 marzo 1953 n. 87 - che l'art. 7 della legge regionale
12 febbraio 1988 n. 2 (nel testo sostituito dall'art. 7 della legge
regionale 9 agosto 1988 n. 21), nel dettare nuove norme in materia di
procedure concorsuali per gli enti locali e per le amministrazioni
regionali, ha sostanzialmente riproposto il contenuto dell'art. 28
della legge regionale n. 125 del 1980.
2. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente della Regione
siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere che la questione sia dichiarata infondata.
Nell'atto di intervento si premette che la corretta
interpretazione della norma impugnata avrebbe imposto al giudice non
di sollevare una questione di legittimita' costituzionale, bensi' di
annullare i provvedimenti con i quali il Comune aveva sostituito - al
variare dell'assetto politico del consiglio - i membri eletti dal
consiglio stesso.
Si rileva inoltre che nell'approvare la norma impugnata
l'Assemblea regionale aveva sostituito la dizione "cinque
consiglieri" contenuta nel progetto di legge con le parole "cinque
membri eletti dal consiglio " proprio per consentire che i commissari
potessero essere scelti anche fuori del consiglio; e che il sistema
del voto limitato ad uno risponde all'esigenza di assicurare un piu'
largo controllo democratico da parte delle forze politiche presenti
nel consiglio stesso.
Quanto alla norma contenuta nell'art. 7 della legge regionale n. 2
del 1988 (poi sostituita dall'art. 7 della legge regionale n. 21 del
1988), si osserva che essa ha innovato alla precedente disciplina,
introducendo, per i commissari di estrazione politica, il requisito
del possesso di un titolo di studio di grado non inferiore a quello
richiesto per la partecipazione al concorso, e questo proprio al fine
di garantire una corretta valutazione delle capacita' professionali
dei candidati. Si richiede pertanto il rigetto anche della questione
di costituzionalita' sollevata in via conseguenziale.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata
dall'ordinanza di cui e' causa investe l'art. 28 della legge della
Regione siciliana 2 dicembre 1980 n. 125 (Provvedimenti per
l'inserimento delle giovani leve del lavoro nella pubblica
amministrazione e nelle attivita' produttive e sociali), dove si
regola la composizione delle commissioni giudicatrici dei concorsi
per l'accesso alle qualifiche dei ruoli del personale dei Comuni e
delle Province.
Le disposizioni impugnate prevedono in particolare:
a) che nei Comuni con un numero di consiglieri non inferiore a
quaranta e nelle amministrazioni provinciali le commissioni di
concorso sono presiedute dal rappresentante legale dell'ente o da un
suo delegato e sono composte - al fine di assicurare la
rappresentanza della minoranza - da cinque membri eletti dal
consiglio con voto limitato ad uno, da un esperto designato dal
rappresentante legale dell'ente e da un rappresentante designato
dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative in campo
nazionale (primo comma);
b) che nei restanti Comuni la composizione delle commissioni
giudicatrici deve assicurare la rappresentanza della minoranza (terzo
comma).
Ad avviso del Tribunale amministrativo per la Sicilia tale
disciplina risulterebbe lesiva dell'art. 97, primo e terzo comma,
Cost. in quanto suscettibile di compromettere, attraverso la netta
prevalenza in seno alle commissioni giudicatrici dei componenti
politici sugli esperti, la natura tecnica del giudizio e
conseguentemente l'imparzialita' delle operazioni concorsuali. In
altri termini, le commissioni giudicatrici, nella costituzione
prevista dalla norma impugnata, opererebbero come vere e proprie
"commissioni consiliari", destinate a rispecchiare le parti politiche
dell'organo rappresentativo, con la conseguenza di privilegiare gli
interessi particolari degli schieramenti politici di appartenenza dei
singoli commissari sull'interesse pubblico alla oggettiva selezione
dei migliori.
2. - La questione e' fondata.
L'art. 97, primo comma, Cost. individua nella "imparzialita'"
dell'amministrazione uno dei principi essenziali cui deve informarsi,
in tutte le sue diverse articolazioni, l'organizzazione dei pubblici
uffici. Alla salvaguardia di tale principio si collegano anche le
norme costituzionali che individuano nel concorso il mezzo ordinario
per accedere agli impieghi pubblici (art. 97, terzo comma) e che
pongono i pubblici impiegati al servizio esclusivo della Nazione
(art. 98). Sia l'una che l'altra di tali norme si pongono, infatti,
come corollari naturali dell'imparzialita', in cui viene a esprimersi
la distinzione piu' profonda tra politica e amministrazione, tra
l'azione del "governo" - che, nelle democrazie parlamentari, e'
normalmente legata agli interessi di una parte politica, espressione
delle forze di maggioranza - e l'azione dell'"amministrazione" - che,
nell'attuazione dell'indirizzo politico della maggioranza, e'
vincolata invece ad agire senza distinzione di parti politiche, al
fine del perseguimento delle finalita' pubbliche obbiettivate
dall'ordinamento. Si spiega, dunque, come in questa prospettiva,
collegata allo stesso impianto costituzionale del potere
amministrativo nel quadro di una democrazia pluralista, il concorso
pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei piu'
capaci, resti il metodo migliore per la provvista di organi chiamati
a esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialita' ed al
servizio esclusivo della Nazione. Ma per realizzare tale esigenza,
anche il concorso - nelle sue modalita' organizzative e procedurali -
deve in ogni caso ispirarsi al rispetto rigoroso del principio di
imparzialita': principio che, in questa materia, impone il
perseguimento del solo interesse connesso alla scelta delle persone
piu' idonee all'esercizio della funzione pubblica, indipendentemente
da ogni considerazione per gli orientamenti politici e per le
condizioni personali e sociali dei vari concorrenti.
Il principio d'imparzialita' e' destinato, pertanto, a riflettersi
anche sulla composizione delle commissioni giudicatrici nei concorsi
pubblici, in quanto organi dell'amministrazione destinati a garantire
la realizzazione di tale principio nella provvista delle persone cui
affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche. Ma questo non comporta
anche - stante l'indissolubile collegamento esistente, pure
nell'ambito degli enti locali, tra livello "amministrativo" e livello
di "governo" - che le commissioni di concorso non possano essere
formate attraverso una scelta operata dall'organo rappresentativo
dell'ente ed, eventualmente, anche con l'adozione di meccanismi
(quali il voto limitato o la maggioranza qualificata) destinati a
garantire la partecipazione alla decisione delle minoranze presenti
nell'organo. Comporta, invece, che, nella formazione delle
commissioni, il carattere esclusivamente tecnico del giudizio debba
risultare salvaguardato da ogni rischio di deviazione verso interessi
di parte o comunque diversi da quelli propri del concorso, il cui
obbiettivo non puo' essere altro che la selezione dei candidati
migliori. Tale esigenza impone che, nella composizione delle
commissioni, la presenza di tecnici o esperti - interni o esterni
all'amministrazione, ma in ogni caso dotati di adeguati titoli di
studio e professionali rispetto alle materie oggetto di prova - debba
essere, se non esclusiva, quanto meno prevalente, tale da garantire
scelte finali fondate sull'applicazione di parametri neutrali e
determinate soltanto dalla valutazione delle attitudini e della
preparazione dei candidati.
3. - E' agevole, a questo punto, rilevare come le disposizioni
della legge regionale n. 125 del 1980, che formano oggetto della
questione di legittimita' costituzionale di cui e' causa, non
rispondano alle esigenze sopra richiamate. Esse prevedono, infatti,
per le Province e per i Comuni con un numero di consiglieri non
inferiore a quaranta, commissioni giudicatrici presiedute dal
rappresentante legale dell'ente o da un suo delegato e composte da
sette membri, di cui soltanto uno qualificato come esperto (art. 28,
primo comma), mentre per gli altri Comuni non compare alcun
riferimento alla partecipazione di esperti, limitandosi la norma
semplicemente ad affermare la necessita' della presenza in
commissione di una rappresentanza della minoranza (art. 28, terzo
comma). L'applicazione di tali disposizioni potrebbe, pertanto,
consentire la costituzione di commissioni giudicatrici formate in
assoluta prevalenza da membri prescelti per ragioni di affinita'
politica e non per una qualificazione tecnica o professionale
connessa alle esigenze della valutazione concorsuale.
Le disposizioni stesse devono essere, di conseguenza, dichiarate
incostituzionali per violazione dell'art. 97, primo comma, Cost.,
nella parte in cui non prevedono che la maggioranza dei membri delle
commissioni giudicatrici sia formata da esperti dotati di specifiche
competenze tecniche rispetto alle prove previste dal concorso.
Gli stessi motivi inducono altresi' ad estendere la dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale - ai sensi dell'art. 27 della legge
11 marzo 1953 n. 87 - anche all'art. 7, primo e terzo comma, della
legge regionale siciliana 12 febbraio 1988 n. 2 ed all'art. 7, primo
comma nn. 1 e 3, della legge regionale siciliana 9 agosto 1988 n. 21,
che hanno innovato - con disposizioni di analogo contenuto - la
disciplina posta dall'art. 28 della legge regionale n. 125 del 1980,
statuendo che "le commissioni giudicatrici dei concorsi sono composte
dal legale rappresentante dell'ente, o da un suo delegato, che le
presiede, e da cinque membri eletti dall'assemblea dell'ente o
dall'organo deliberante ed in possesso di titolo di studio di grado
non inferiore a quello richiesto per la partecipazione al concorso" e
che e' facolta' dell'ente "aggiungere un membro esperto, quando cio'
sia richiesto dal particolare contenuto tecnico delle prove di
esame". Risulta, infatti, evidente che la previsione, espressa nelle
richiamate leggi regionali, relativa al fatto che i cinque membri
eletti dall'organo deliberante dell'ente siano in possesso di un
titolo di studio non inferiore a quello richiesto per la
partecipazione al concorso, non puo' essere considerata condizione
sufficiente per riferire ai membri in questione la qualifica di
esperti nelle materie che formano oggetto delle prove concorsuali.