Ricorso della regione Liguria, in persona del presidente della
giunta pro-tempore rag. Giacomo Gualco, a quanto infra autorizzato
con deliberazione della giunta regionale n. 5276, in data 29 novembre
1990, immediatamente eseguibile, rappresentato e difeso, anche
disgiuntamente, come da mandato a margine, dal prof. avv. Fausto
Cuocolo e dall'avv. Gian Paolo Zanchini e presso lo studio di
quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via Settembre, 1,
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del
presidente pro-tempore, per la declaratoria dell'illegittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge 19 novembre 1990, n. 334,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 270 - serie generale, del 19
novembre 1990, con la quale e' stato convertito, con modificazioni,
il d.-l. 15 settembre 1990, n. 562.
F A T T O
Con la legge qui parzialmente impugnata, e' stato convertito in
legge il d.-l. n. 562/1990, con il quale erano emanate misure urgenti
per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria
relativa agli anni 1987 e 1988 nonche' disposizioni per il
finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990.
Con l'art. 3 di tale decreto-legge - e in particolare con il suo
terzo comma - venivano posti a carico del bilancio regionale i
deficit accumulati dalle unita' sanitarie locali e dagli altri enti
del comparto sanitario finanziati con il fondo sanitario nazionale,
fermi restando i meccanismi di finanziamento del fondo sanitario
nazionale e fermi restando i centri di imputazione delle attivita'
decisionali che agiscono sulla spesa sanitaria e che fanno capo allo
Stato, con estraneita' delle regioni da qualsiasi effettivo potere di
determinazione della spesa.
La regione Liguria, assumendo l'illegittimita' costituzionale
della disposizione ridetta, la impugnava nanti codesta ecc.ma Corte
con ricorso in data 16 ottobre 1990, ritualmente notificato e
depositato.
Nelle more della discussione di tale discorso, la legge 19
novembre 1990, n. 334, provvedeva alla conversione del decreto n.
262, introducendo modificazioni anche nell'art. 3, ma con
disposizioni che appaiono ancora censurabili sotto il profilo della
legittimita' costituzionale per i seguenti
MOTIVI DI DIRITTO
1. - L'impugnata legge di conversione - che presenta originalita'
procedurali non trascurabili - modifica anche, come si e' gia'
rilevato, l'art. 3, terzo comma, del d.-l. n. 262/1990, apportandovi
variazioni che pero' non sembrano superare le censure di
incostituzionalita' gia' proposte contro il testo originario del
decreto-legge.
La piu' articolata e diffusa indicazione del come fronteggiare gli
oneri derivanti alla regione dal finanziamento delle spese delle
unita' sanitarie locali e degli altri enti che gestiscono i servizi
sanitari finanziati dalle quote regionali del fondo sanitario
nazionale non solo non attenua ma semmai aggrava le censure gia'
proposte e che qui debbono riprendersi e integrarsi.
2. - Le spese in eccedenza agli stanziamenti di parte corrente
autorizzati con il bilancio di previsione dipendono infatti da "spese
improcrastinabili e di assoluta urgenza", per usare l'espressione
della legge, sicce' le relative autorizzazioni regionali non sono
libere o discrezionali, ma vincolate all'assicurazione di livelli di
assistenza sanitaria al di sotto dei quali si comprometterebbe quel
diritto alla salute dei cittadini che e' bene costituzionalmente
tutelato (art. 32).
Sarebbe quindi contraddittorio ed irrazionale asserire che la
regione ricorrente - come le altre regioni - ha determinato con le
sue autorizzazioni quei deficit di bilancio che si intendono
ripianare con i meccanismi indicati dalla legge n. 334/1990.
Lo sfondamento dei bilanci di parte corrente dipende infatti, come
e' fuori di ogni ragionevole dubbio, dal sommarsi di voci di costo
previste e disciplinate dalla legislazione statale che operano
automaticamente senza possibilita' di intervento regionale, sicche'
nessuna responsabilita' di autonoma decisione puo' attribuirsi alla
regione per tale sfondamento.
Con la conseguenza che il potere apparentemente attribuito alla
regione di concedere autorizzazioni, in realta' si configura come
dovere, secondo la ben nota figura del dovere da potere, al quale la
regione non avrebbe comunque potuto sottrarsi.
Questo, pero', come appare evidente, viola l'autonomia finanziaria
regionale che, gia' seriamente limitata (o quasi esclusa) sul
versante dell'entrata, risulta gravemente limitata e compromessa
anche sul versante della spesa.
Ne' potrebbe considerarsi rilevante, sotto il profilo della
costituzionalita', la riduzione al 25% dell'onere a carico del
bilancio della regione, mentre il 75% viene fronteggiato mediante
accensione di mutui con oneri di ammortamento a carico dello Stato.
Si tratta infatti di una modificazione di fatto che migliora sotto
il profilo del quantum la disposizione impugnata, ma che non consente
certo di superare le censure per la violazione dell'autonomia
finanziaria regionale, costituzionalmente garantita.
3. - Sul punto, a conferma della fondatezza delle tesi sostenute
nel presente ricorso, possono ancora ricordarsi le decisioni di
codesta ecc.ma Corte n. 245 in data 30 ottobre-5 novembre 1984 e n.
452 in data 19-27 luglio 1989.
Con la prima (rel. Paladin) veniva dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 29, secondo comma, n. 1, della legge n.
730/1983, nella parte in cui prevedeva che, per ripianare il
disavanzo delle u.s.l., le regioni fossero tenute, anziche'
facoltizzate, a prelevare i fondi necessari dalla quota del fondo
comune di cui all'art. 8 della legge n. 281/1970, quanto alle regioni
a statuto ordinario. E cio' perche' (punto 11 della motivazione in
diritto) la gran parte della spesa sanitaria si forma
indipendentemente dalle scelte regionali, e la relativa spesa e'
prevalentemente rigida e non si presta a venire manovrata, in qualche
misura, se non dagli organi centrali di Governo.
Con la seconda (red. Baldassarre) si dichiarava l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, primo comma, della legge 1 febbraio
1989, n. 37 (Contenimento della spesa sanitaria) nella parte in cui
disponeva che eventuali eccedenze di spesa non potessero essere poste
a carico dello Stato.
Tale disposizione, infatti, era da ritenersi, ad avviso del
giudice costituzione, contrastante con i principi costituzionali che
regolano la materia.
Sin dalla sentenza n. 245/1984 - ribadiva la Corte - questa Corte
ha tenuto a sottolineare che la sanita', sebbene sia ricompresa
nell'elenco predisposto dall'art. 117 della Costituzionale, "non si
risolve in una materia pienamente assimilabile agli altri settori di
competenza regionale, sia per la particolare intensita' dei limiti
cui sono in tal campo sottoposte la legislazione e l'amministrazione
delle regioni, sia per le peculiari forme e modalita' di
finanziamento della relativa spesa pubblica, sia, soprattutto, per i
tipici rapporti che l'ordinamento vigente stabilisce fra le varie
specie di enti ed organismi cooperanti ed interagenti nella materia
medesima". Su questa base, dopo aver affermato che non si puo'
presupporre "che le amministrazioni regionali portino (..)
l'effettiva responsabilita' degli eventuali disavanzi delle u.s.l.",
in quanto gran parte della spesa sanitaria e, fra questa, gli oneri
derivanti dalle prescrizioni mediche, si formano indipendentemente
dalle scelte regionali (e dalle deliberazioni degli organi di
gestione delle unita' sanitarie locali), essendo prevalentemente
legati al soddisfacimento di diritti costituzionalmente garantiti e,
quindi, essenzialmente a scelte di ordine generale degli organi
centrali di Governo dettate dall'esigenza di assicurare parita' di
trattamento fra i cittadini, la stessa Corte ha concluso che doveva
considerarsi costituzionalmente illegittima una norma che imponeva
comunque alle regioni il ripiano del disavanzo delle unita' sanitarie
locali a prescindere dai fattori che l'avessero prodotto.
La disciplina legislativa intervenuta successivamente alle norme
di legge giudicate con la sentenza appena ricordata - proseguiva la
Corte - non ha certo spostato a favore delle regioni la
responsabilita' della spesa sanitaria, ivi compresa quella per le
spese derivanti dalle prescrizioni mediche. In particolare, il
legislatore statale, al fine di tentare di far fronte a un
considerevole aumento delle spese per prestazioni specialistiche in
regime di convenzionamento esterno in seguito all'abolizione (a
partire dal 1 gennaio 1987) dei ticket, ha provveduto, per un verso,
a reintrodurre questi ultimi e, per altro verso, ad affidare al
Ministro della sanita' nuovi poteri finalizzati al contenimento della
predetta spesa, fra i quali l'adozione di varie misure dirette ad
eliminare gli oneri derivanti dalla prescrizione incongrua di
prestazioni diagnostiche (art. 2, secondo comma) e il potere di
vigilare sulla gestione delle unita' sanitarie locali utilizzando
anche il mezzo delle ispezioni amministrative (art. 4, secondo
comma). In breve, la legge n. 37/1989 conferma che, anche nella
specifica materia sulla quale insistono le norme oggetto della
contestazione ora in esame, si e' in presenza di un complesso di
responsabilita' in ordine alle decisioni pubbliche incidenti sulla
spesa che coinvolge tanto gli organi centrali di Governo e, in
particolare, il Ministro della sanita', quanto le Regioni e le unita'
sanitarie locali.
"Pertanto, in base ai princi'pi gia' affermati dalla Corte, la
previsione contenuta nell'art. 2, primo comma, della legge n.
37/1989, la quale espressamente esclude di porre comunque a carico
dello Stato le spese eventualmente eccedenti il tetto fissato dallo
stesso articolo di legge, e' irragionevolmente lesiva dell'autonomia
finanziaria delle regioni e delle province autonome. La garanzia di
tale autonomia, infatti, comporta che non possano essere addossati al
bilancio regionale (o provinciale) gli oneri derivanti da decisioni
non imputabili alla regione stessa (o alla provincia autonoma) o che,
comunque, dipendono dalla esigenza di tutelare interessi pubblici o
diritti costituzionali dei cittadini, la cui cura e' affidata dalla
Costituzione soltanto in parte - e non certo quella essenziale - alla
Regione".
E' appena il caso di osservare che tali argomentazioni potrebbero
puntualmente ripetersi in relazione alle disposizioni impugnate con
il presente ricorso.