Ricorso del presidente della giunta regionale del Lazio, in
giudizio rappresentato e difeso dall'avv. prof. Giorgio Recchia ed
elettivamente domiciliati presso lo studio Recchia in Roma, corso
Trieste, n. 88, come da procura in calce nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente pro-tempore
avverso la legge 19 novembre 1990, n. 334, dal titolo "Conversione in
legge, con modificazioni, del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262,
recante misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore
spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il
finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990"
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 19 novembre 1990, n. 270,
nonche' del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, dal titolo "Misure
urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria
relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento
della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990" pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 20 novembre 1990, n. 220.
PREMESSE IN FATTO
Il d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, dal titolo "Misure urgenti per
il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa
agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della
maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990" pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 20 novembre 1990, n. 220, concerne sia il
finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli
anni 1987 e 1988, che disposizioni per il finanziamento della
maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990.
La legge 19 novembre 1990, n. 334, di conversione in legge ha
apportato modifiche a tale d.-l. n. 262/1990 aggiungendo la
previsione della copertura della maggiore spesa sanitaria per l'anno
1989 (art. 2- bis) e rivedendo - in maniera del tutto incongrua - il
sistema di accollo da parte delle regioni della maggiore spesa
sanitaria relativa all'anno 1990 (artt. 3, terzo comma, e art. 3bis).
In definitiva il sistema delineato dalla legislazione qui
impugnata prevede che la maggiore spesa sanitaria corrente di cui
all'art. 4 del d.-l. 25 novembre 1989, n. 382, convertito con
modificazioni dalla legge 25 gennaio 1990, n. 8 (richiamato nell'art.
1 del d.-l. qui impugnato con la legge di conversione), e non coperta
dalle operazioni finanziarie ivi previste, trovi fondi "mediante
ulteriori operazioni di mutuo, con onere di ammortamento carico del
bilancio dello Stato, entro i limiti del 20 per cento e del 25 per
cento da assumere rispettivamente, entro gli anni 1990 e 1991 da
parte delle regioni...".
E' del tutto evidente la finalita' del legislatore di addossare
alle regioni quote della spesa sanitaria in quanto il secondo comma
dell'art. 4 el d.-l. n. 382/1989 prevedeva per il ripiano del
disavanzo delle unita' sanitarie locali che la maggiore spesa dovesse
essere finanziata con onere di ammortamento a carico del bilancio
dello Stato nella maggior misura del 35%. Tale quota e'
irragionevolmente scesa al 20% per il 1990 ed al 25% per il 1991, con
una norma illegittima per la sua irragionevolezza e per la sua
retroattivita'.
Inoltre nell'art. 2- bis della legge di conversione n. 334/1990 si
stabilisce che "le eccedenze di spesa rispetto alle entrate
complessive, registrate dalle unita' sanitarie locali e dagli altri
enti che erogano assistenza sanitaria per l'esercizio 1989, sono
coperte in via prioritaria con i proventi derivanti dall'alienazione
totale o parziale dei beni patrimoniali di cui agli artt. 61, 65 e 66
della legge 23 dicembre 1978, n. 833, non soggetti a vincoli di
qualsiasi natura". Sulle attivita' relative a dette alienazioni
dovra' vigilare una commissione nominata dalla regione e presieduta
da un magistrato delle giurisdizioni amministrative che si avvale
delle valutazioni dei locali uffici tecnici erariali.
Dato che non e' prevedibile l'ammontare complessivo ricavabile da
dette alienazioni l'art. 2- bis aggiunge che i residui disavanzi
"sono ripianati dalle regioni mediante operazioni di mutuo da
stipulare nel secondo semestre dell'anno 1992".
In definitiva per l'esercizio 1989 il legislatore prevede un
regime del tutto particolare nel quale emerge la necessita' di
individuare il patrimonio alienabile tenendo conto anche della
legislazione regionale in materia, della composizione parzialmente
vincolata della commisione di vigilanza non chiaramente definita in
dette sue funzioni.
Nel successivo art. 3 della legge impugnata si stabilisce, per
l'esercizio finanziario 1990, che le regioni possono autorizzare le
u.s.l. ad assumere spese in eccedenza agli stanziamenti di parte
corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per provvedere a
spese improcastinabili e di assoluta urgenza entro limiti
prequantificati dalle regioni stesse (art. 3, primo comma, della
legge n. 334/1990). Per tali spese il legislatore stabilisce che le
somme effettivamente erogate siano assunte dalle regioni "fino alla
concorrenza di L. 90.000 a cittadino residente per ciascuna
regione... con oneri di ammortamento a carico dello Stato". In
definitiva per l'esercizio 1990 e' evidente la tendenza ad addossare
la spesa sanitaria alle regioni con criteri particolarmente lesivi
per la regione Lazio dove il riferimento ai cittadini residenti non
corrisponde alla realta' rispetto a quanti vivono - soprattutto
nell'area di Roma -, ne' tiene conto del fatto che nel Lazio sono
ubicate strutture assistenziali molto avanzate in maniera tale che le
eccedenze rispetto agli stanziamenti di bilancio possono dipendere
anche dal convergere nel Lazio di malati provenienti da altre
regioni.
Ne consegue che la normativa impugnata non solamente e'
estremamente gravosa per la regione Lazio, ma e' costituzionalmente
illegittima in quanto lesiva dell'autonomia regionale garantita dalla
Costituzione, per le seguenti ragioni in
D I R I T T O
1. - L'art. 1, primo comma, della legge n. 34/1990 modifica in
maniera irragionevole quanto gia' stabilito nell'art. 4 del d.-l. n.
382/1989 per il ripiano del disavanzo delle unita' sanitarie locali
in uanto l'ammortamento a carico del bilancio dallo Stato passa dalla
misura del 35% di cui al d.-l. n. 382/1989 al 20% per il 1990 ed al
25% per il 1991.
Tale incremento della spesa a carico della regione appare in
contrasto con le decisioni di questa ecc.ma Corte (sentenze nn.
452/1989 e 245/1984) che mettono in evidenza l'illegittimita' della
disciplina legislativa che ponga a carico delle regoni "l'effettiva
responsabilita' degli eventuali disavanzi delle u.s.l.".
Infatti le regioni non hanno poteri prevalenti in materia
sanitaria, dato che sono gli organi statali a formare le proprie
scelte nel settore della spesa sanitaria in materia del tutto
indipendente rispetto a quelle regionali. Ne consegue che gli stessi
motivi che hanno portato ad invalidare la legge n. 37/1989 devono
essere fatti valere per dichiarare l'illegittimita' dell'art. 1,
primo comma, sia per l'irragionevolezza dei parametri che per la loro
retroattivita'. Infati la quota a carico dello Stato improvvisamente
- dal 35% al 20% per l'anno 1990 ed al 25% per l'anno 1991. Di qui la
violazione dell'autonomia finanziaria regionale tutela nell'art. 119
che nel corso dell'esercizio finanziario 1990 si vede accollare una
spesa nuova e di notevole entita'.
2. - L'art. 2-bis, concernente l'esercizio 1989, viola l'art. 117
ella Costituzione sia sotto il profilo della materia "assistenza
sanitaria ed ospedaliera", sia sotto il profilo dell'autonomia
organizzativa (ordinamento degli uffici).
La legge 23 dicembre 1978, n. 833, agli artt. 61, 65 e 66
(richiamati nell'articolo impugnato) affidava alle leggi regionali lo
svincolo di destinazione dei beni patrimoniali individuati dal
legislatore, il reimpiego ed il reinvestimento di capitali ricavati
dalla loro alienazione; beni ora messi in vendita direttamente dallo
Stato. In merito alla disciplina di questi beni si ricorda, per la
regione Lazio, la legge regionale dell'8 settembre 1983, n. 58, su
"Disposizioni in materia di finanziamento, programmazione, gestione e
controllo delle attivita' delle unita' sanitarie locali", dove nel
titolo sesto, su "disposizioni in materia del patrimonio del servizio
sanitario regionale" vengono stabilite specifiche norme per la
gestione. Ne consegue una illegittima limitazione all'autonomia
legislativa regionale. Di qui la necessita' di verificare la
legittimita' costituzionale di quanto disposto dall'art. 2- bis dato
che viene ad incidere su competenze gia' esercitate dalle regioni
nell'ambito della loro autonomia.
Inoltre la normativa impugnata prevede che su tali atti di
alienazione debba "vigilare" una commissione regionale presieduta da
un magistrato amministrativo. Sul punto si osserva l'illegittimita'
dell'art. 2- bis in quanto se la competenza e' regionale saranno le
regioni stesse a dover prevedere l'eventuale istituzione,
composizione e funzione.
3. - Sull'art. 3 della legge n. 334/1990 occorre egualmente
ricordare i principi gia' affermati nelle sentenze n. 452/1989 e n.
245/1984 di questa ecc.ma Corte in relazione all'illegittimita' di
leggi che facciano gravare sulle regioni quote crescenti della spesa
sanitaria. Pertanto tali principi costituzionali - per il loro
carattere generale - vanno applicati anche alle spese
"improcrastinabili e di assoluta urgenza" di cui all'art. 3, primo
comma; spese per le quali la regione ben difficilmente puo' negarne
l'erogazione stante la loro particolare qualificazione, cosi' che non
sussiste alcun potere per cosi' dire "autorizzatorio" in capo ad
organi regionali nell'effettuazione di queste spese. Parimenti non
hanno effettivo rilievo i "limiti prequantificati dalle regioni
stesse per ciascun ente" indicati nell'art. 3, primo comma, poiche'
trattasi di spese "improcrastinabili e di assoluta urgenza". Ne
consegue che l'art. 3 concerne spese per le quali non sussite alcun
reale potere di scelta da parte delle regioni.
Pur in presenza di queste caratteristiche per l'esercizio 1990
l'onere posto a carico delle regioni risulta pari al 25% degli oneri
di ammortamento per le spese in eccedenza a L. 90.000 a cittadino
residente. In altri termini, anche accettando l'interpretazione del
testo legislativo qui prospettata per la quale le spese in eccedenza
a L. 90.000 a cittadino residente sono a carico dello Stato, non e'
possibile che per queste spese "improcrastinabili e di assoluta
urgenza" le regioni debbano sopportare oneri. Infatti non basta che
la quota a carico dello Stato sia di L. 90.000 a cittadino residente
in quanto la "salute" deve essere egualmente salvaguardata
sull'intero territorio nazionale cosi' che l'indicazione di quote per
cittadino residente appare priva di ogni ragionevole motivazione con
riferimento a spese non correnti, ma "improcrastinabili e di assoluta
urgenza".