Ricorso della regione Toscana, in persona del presidente
pro-tempore, a cio' autorizzato con deliberazione della giunta
regionale n. 11183 del 17 dicembre 1990 rappresentato e difeso nel
presente giudizio dagli avv.ti prof. Paolo Barile, prof. Stefano
Grassi e prof. Carlo Mezzanotte, ed elettivamente domiciliato presso
lo studio di quest'ultimo in Roma, via delle Tre Madonne, 16, come da
mandato in calce al presente atto, per conflitto di attribuzione in
relazione al decreto del Ministro per il commercio con l'estero 30
ottobre 1990, pubblicato in supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 258 del 5 novembre 1990, ed in
particolare in relazione all'allegato 3 ex cap. 97, oggetti d'arte di
tale decreto.
PREMESSE DI FATTO
1. - Con decreto 14 luglio 1990, n. 313 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 5 novemre 1990 - serie generale n. 258) il Ministro delle
finanze, ha approvato il regolamento concernente i regimi di
importazione e di esportazione delle merci, riordinando in un unico
testo le modalita' da seguire nelle operazioni di importazione ed
esportazione.
All'art. 1, punto 1, del regolamento si stabilisce che
l'importazione e l'esportazione delle merci sono libere, salvo
deroghe e limitazioni specificamente disposte in relazione ad impegni
internazionali e comunitari per esigenze di interesse nazionale, con
provvedimenti del Minsitro del commercio con l'estero, di concerto
con il Ministro delle finanze. Si prevede inoltre che tali
provvedimenti siano pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana.
In particolare, all'art. 5 del regolamento citato, si precisa che
le esportazioni sono "soggette all'osservanza delle vigenti norme
concernenti i visti, le certificazioni ed i controlli di pubbliche
amministrazioni o di determinati enti, in ordine alle rispettive
finalita' istituzionali".
Con decreto 30 ottobre 1990 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 5
novembre 1990, suppl. ord. n. 258 norme generali) il Ministro del
commercio con l'estero, di concerto con il Ministro delle finanze, ha
determinato l'elenco delle merci sottoposte ad autorizzazione per
l'esportazione e per il transito. Piu' precisamente l'allegato 3 del
decreto citato determina l'elenco delle merci la cui esportazione e'
subordinata all'osservanza delle formalita' specificate per ciascun
prodotto.
2. - Tra le alte merci incluse nell'allegato 3 sono elencati gli
oggetti d'arte (numero di codice della nomenclatura combinata: ex
cap. 97). In corrispondenza di tale categoria di merci, si precisa
che "l'esportazione definitiva o temporanea degli oggetti che abbiano
interesse storico, archeologico, paleontologico o artistico, ivi
compresi i codici, i manoscritti, le stampe, i libri, le incisioni e
le cose di interesse numismatico e' vincolata alla presentazione, tra
l'altro, di una licenza o di un nulla-osta, al cui rilascio sono
autorizzati esclusivamente gli uffici di esportazione degli oggetti
di antichita' ed arte dipendenti dal Ministero per i beni culturali
ed ambientali aventi sede presso alcune sopraintendenze".
Questa previsione, per la parte in cui prevede la necessita' che
il nulla-osta, per i codici, i manoscritti, le stampe, i libri, le
incisioni, sia rilasciato esclusivamente dagli uffici di esportazione
degli oggetti di antichita' ed arte dipendenti dal Ministero per i
beni culturali ed ambientali, si pone in diretto contrasto con la
previsione di cui all'art. 9 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3, dove,
alla lett. f), si delega alle regioni di diritto comune l'esercizio
delle funzioni di ufficio per le esportazioni ai termini della legge
n. 1089 del 1 giugno 1939.
Il decreto ministeriale 30 ottobre 1990 configura sotto questo
profilo una violazione di competenze, della regione Toscana, che
risultano costituzionalmente tutelate e che vengono fatte valere
mediante il presente ricorso per conflitto di attribuzione per i
seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione e falsa applicazione dell'art. 117 della Costituzione e
dell'art. 118 della Costituzione, in relazione all'art. 9, lett. f),
del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3; nonche' agli artt. 47 e 48 del
d.P.R. n. 616 del 24 luglio 1977.
3. - Il presente ricorso si riferisce alla titolarita'
nell'esercizio delle funzioni di ufficio per l'esportazione ai sensi
della legge 1 giugno 1939, n. 1089, di manoscritti, autografi,
carteggi, documenti notevoli, incunaboli, nonche' libri, stampe e
incisioni aventi rarita' e pregio.
Tali funzioni sono state delegate alle regioni di diritto comune
dall'art. 9, lett. f), del d.P.R. n. 3 del 14 gennaio 1972.
La delega di cui alla norma ora citata si ricollega direttamente
al trasferimento delle funzioni amministrative degli organi centrali
e periferici dello Stato in materia di musei e biblioteche, disposto
dall'art. 7 dello stesso d.P.R. n. 3/1972. Piu' precisamente l'art. 7
cit. trasferiva - fra l'altro - alle regioni di diritto comune le
funzioni concernenti: " b) la manutenzione, l'integrita', la
sicurezza e il godimento publico delle cose raccolte nei musei e
nelle biblioteche di enti locali o di interesse locale". In
connessione con tale trasferimento di funzioni, l'art. 8 dello stesso
d.P.R. n. 3/1972 trasferiva "le soprintendenze ai beni librari" alle
regioni di diritto comune nel cui territorio avevano sede. Le
funzioni che restavano di competenza dello Stato, e che gia' erano
state esercitate dagli uffici, cosi' trasferiti, delle soprintendenze
ai beni librari, venivano delegate alle regioni, come precisato
dall'art. 9 dello stesso decreto delegato n. 3/1972.
4. - La regione Toscana rivendica, in relazione al deceto che ha
dato origine al presente conflitto, la titolarita' delle funzioni
amministrative delegate dallo Stato, ai sensi dell'art. 118, secondo
comma, della Costituzione, con la citata disciplina del d.P.R. n.
3/1972.
Il conflitto e', soto questo profilo, ammissibile - come e'
possibile sostenere sulla scorta della giurisprudenza di questa Corte
(v. sentt. n. 559/1988, nonche', a contrario, n. 359/1985 e n. 152 e
n. 153 del 1986) - in quanto la delega di cui all'art. 9, lett. f)
del d.P.R. n. 3/1972 e' sicuramente da ritenere: a) una "delega
devolutiva o traslativa"; b) una delega "necessaria" per consentire
l'integrazione e l'esercizio "organico" delle competenze "proprie"
delle regioni di diritto comune.
5 sub. a). - Non si puo', infatti, mettere in dubbio che la norma
di cui all'art. 9, lett. f), del d.P.R. n. 3/1972 abbia attribuito
alle regioni di diritto comune la titolarita' piena, in materia di
musei e biblioteche, di tutte le funzioni che gia' erano di
competenza dello Stato ai sensi della legge n. 1039/1989. Si e'
verificata in altri termini un'assegnazione temporanea (ma completa)
di funzioni che vengono in via esclusiva esercitate dalle regioni
delegate, rimanendo allo Stato delegante solo i poteri di indirizzo e
quelli eventuali di controllo mediante sostituzione. La previsione di
cui all'art. 9, lett. f), del d.P.R. n. 3/1972 integra, in altri
termini, le previsioni costituzionali che attribuiscono alle regioni
la competenza in materia di "musei e biblioteche", confermando
l'ampia interpretazione che di tale materia venne data, sin dal 1972,
in sede di primo trasferimento delle funzioni. Nello stesso senso si
possono citare anche le successive norme del decreto delegato n. 616
del 22 luglio 1977 (artt. 47 e 48), nelle quali e' stata confermata
la lettura estensiva delle competenze regionali in materia. E' quindi
certo che all'accrescimentodelle competenze regionali ai sensi
dell'art. 9 cit., corrisponde una puntuale diminuzione delle
competenze statali, che non puo' essere vanificata dal decreto che ha
dato origine al presente conflitto.
6 sub b). - Ma ancor piu' decisiva appare la circostanza che le
funzioni amministrative delegate ai sensi dell'art. 9, del d.P.R. n.
3/1972 corrispondono esattamente alle funzioni gia' svolte dalle
soprintendenze librarie ai sensi del r.d.-l. 2 ottobre 1919, n. 2074,
riferite alla tutela del materiale librario raro e di pregio
posseduto da enti e da privati. Tali funzioni, pur essendo "residuate
alla competenza statale", non potevano non essere delegate alle
regioni proprio ed in quanto funzioni fino ad allora esercitate dalle
soprintendenze e cioe' dagli uffici che - ai sensi dell'art. 8 dello
stesso d.P.R. n. 3/1972 - erano stati integralmente trasferiti alle
regioni. La delega dell'art. 9 cit. ha quindi il duplice scopo,
proprio della delega traslativa "necessaria", e cioe' quello di:
a1) assicurare, con un modello organizzativo piu' flessibile,
una maggiore uniformita' nell'esercizio delle competenze statali e
regionali nelle materie di cui all'art. 117 della Costituzione;
b1) configurare uno strumento di ricomposizione delle
competenze in capo alle regioni, per garantire l'esercizio organico
delle funzioni trasferite.
Questa importazione della delega e la sua finalizzazione
all'esercizio organico delle competenze proprie della regione sono
confermate dalla evoluzione legislativa e dalla prassi amministrativa
che si e' consolidata a partire dal 1972. In primo luogo, gli stessi
artt. 47 e 48 del d.P.R. n. 616/1977 hanno confermato la tendenza del
legislatore a spostare la tutela dei beni culturali dal bene, e dal
complesso de beni, all'attivita', sottolinenado cosi' la necessita'
di uno svolgimento organico delle funzioni amministrative in materia.
In secondo luogo, la stessa regione Toscana ha ampiamente esercitato
i suoi poteri legislativi ed amministrativi in materia, anche con
particolare riferimento alle autorizzazioni e nulla-osta
all'esportazione ai sensi delle norme di cui alla lege n. 1089/1939
(cfr. legge reg. n. 61 del 31 maggio 1975; legge reg. n. 33 del 3
luglio 1976; legge reg. n. 89 del 4 dicembre 1980). In terzo luogo,
nessuna norma successiva ha modificato, nella sostanza,
l'attribuzione di competenze di cui all'art. 9, lett. f), del d.P.R.
n. 3/1972, ne' ha modificato la prassi legislativa e amministrativa
regionale.
7. - Queste ultime considerazioni valgono anche per il regolamento
14 luglio 1990 emanato dal Ministro per il commercio estero, di
concerto con il Ministro delle finanze. Tale disciplina normativa non
ha in alcun modo modificato le previsioni sulle autorizzazioni
all'esportazione gia' previgenti: l'art. 5, seconda parte, del
regolamento rinvia, anzi, espressamente alle "vigenti norme" per
l'applicazione di visti e controlli di pubbliche amministrazioni, in
ordine alle rispettive finalita'.
Il decreto 30 ottobre 1990, indicando l'elenco delle merci che
possono avere deroghe o limitazioni specifiche per l'importazione e
l'esportazione, non poteva quindi inserire previsioni in grado di
mutare l'assetto delle competenze definite dal legislatore, in
aderenza alla ripartizione delle attribuzioni fissate nell'art. 117
della Costituzione e pienamente confermate dallo stesso regolamento
di cui costituisce diretta applicazione.
8. - Da quanto sopra esposto risulta evidente che la previsione di
cui al decreto 30 ottobre 1990 del Ministro per il commercio estero,
allegato 3, ex cap. 97 - che afferma la necessita', per le
esportazioni di codici, manoscritti, stampe, libri e incisioni, del
nulla osta rilasciato esclusivamente dagli uffici esportazione degli
oggetti di antichita' ed arte dipendenti dal Ministero per i beni
culturali e ambientali aventi sede presso alcune soprintendenze -
configuri una lesione di competenze costituzionalmente garantite alla
regione Toscana dalle norme sopra citate.