IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 1776/1989 e
1763/1990 proposti da:
per il ricorso n. 1776/1989: Granelli Guerini Adriana, Barbaini
Laura, Ghezzi Mario, Bonomelli Marco Maria, Sommariva Lucia, Bianchi
Crema Marisa, Molinari Alessandra, Corneo Sartori Annamaria, Bossi
Gianfranco, Salvaggio Cesare, Sami Mariagiovanna, Levi Luisa, Ranieri
Zoraide, Marro Vismara Lelia, Dal Santo Carlo, Baronio Lucchelli
Maria, Laurenza Alberto, Tonelli Geminiano, Garanzini Antonio,
Poletti Clotilde, Mandelli Maria, Paradiso Adriana, Immobiliare
Plantus, Mingrino Concetta, Riedel Carlo, Bennici Giuliano Antonio,
Menegazzi Roveda Giulia, Meda Maria Rosa, Costantini Formento Nelide,
Tessera Francesco, Castelfranco Lia, Scoccimarro Antonio, Pobor
Giovanni, Marioni Franco, Vismara Davide, Campi Daniela, Borghesi
Mario, Gatti Pierlugi, Scaini Marco Alessandro, Furia Marzi Liliana,
Serrazanetti Daniele, Sola Carlo, Giovanni Manara, Capalbo Paolo,
Perretti Cristina, Fugazzola Ernesta, Peroni Mattioli Luisa, Salvini
Anna, Penati Giuseppe, Faggioli Elena, Corti Antonio, Egro Maria,
Ferraro Rita Luisa, Eisner Carl, Campagna Peretti Maria Luisa, Dompi
Franca, Lombardia Elsi, Societa' Montecchio, Guenci Giorgio, Longhi
Franco, Massari Donata, De Florio Chiara, Sisto Maria Grazia, Spadoni
Elisabetta, Bellesini Federica, Bianchi Iolanda, Grandori Anna,
Alpeggiani Annamaria, Gargiulo Ulderica Maria, Biagi Enrico,
Scortecci Vieri, Immobiliare Salce S.r.l., Rossana Colucci e Vitali
Norina;
per il ricorso n. 1763/1990: Granelli Guerini Adriana, Ghezzi
Mario, Bianchi Crema Marisa, Sommariva Lucia, Laurenza Alberto e
Bonomelli Marcomaria; tutti rappresentati e difesi dall'avv. Cesare
Ribolzi e dal dott. proc. Ettore Ribolzi ed elettivamente
domiciliati presso il loro studio in Milano, piazza S. Ambrogio n.
10, contro la regione Lombardia, in persona del presidente in carica
non costituita (limitatamente al ric. n. 1776/1989), contro il comune
di Milano, in persona del sindaco in carica, costituitosi in
giudizio, rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Marchese,
Giovanni Sindaco e dal dott. proc. Erminio Amelio ed elettivamente
domiciliato presso gli stessi in Milano, via della Guastalla n. 8, e
nei confronti della Societa' immobiliare Alfeo S.r.l., in persona del
legale rappresentante, costituitasi in giudizio, rappresentata e
difesa dall'avv. Giuseppe Sala, ed elettivamente domiciliata presso
lo stesso in Milano, via Hoepli n. 3, con l'intervento:
dell'Associazione lombardia albergatori (A.L.A.), in persona del
presidente, rappresentata dall'avv. Guido Salvadori del Prato, presso
lo stesso elettivamente domiciliata, in Milano, via Manara n. 15;
di Mediolanum Hotel S.r.l., Hotel Adam S.n.c., Hotel Gamma
S.n.c., Hotel Gritti S.n.c., Hotel Atlantic della Sea S.n.c., Hotel
delle Nazioni S.r.l., Hotel Augustus della Siam S.r.l., in persona
dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dagli
avvocati Floriana e Gianfranco Maris, presso quest'ultimo
elettivamente domiciliati in Milano, via Dei Giardini n. 10, per
l'annullamento (ric. n. 1776/1989):
1) della deliberazione della giunta regionale 14 febbraio 1989,
n. 4/39554, nella parte in cui approva il progetto per la
realizzazione di un albergo in Milano, via dei Pellegrini;
2) della conseguente eventuale concessione edilizia,
esplicitamente o silenziosamente rilasciata, ai sensi dell'art. 6,
punto 2, della legge regionale n. 39/1988;
3) di tutti gli atti connessi, ivi inclusi il parere comunale di
cui a deliberazione consiliare n. 118/1988 e la delibera della giunta
regionale 4 novembre 1988, n. 37381; nonche' per l'annullamento (ric.
n. 1763/1990): del provvedimento comunale (tacito od esplicito) di
rilascio di concessione edilizia per la parte di lavori non ultimati
del futuro albergo Adler Pellegrini e di tutti gli atti connessi, in
particolare la nota dell'assessore all'edilizia privata del comune di
Milano sul procedimento per il rilascio delle concessioni edilizie di
cui all'art. 6, punto 4, della legge regionale n. 39/1988;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Milano e
della controinteressata Societa' immobiliare Alfeo r.l. e gli
interventi ad adiuvandum proposti dall'Associazione lombarda
albergatori e da Mediolanum Hotel S.r.l. ed altri;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza dell'11 luglio 1990 il relatore
Roberta Vigotti;
Uditi, altresi', l'avv. Ribolzi per i ricorrenti; gli avv. Surano
e Amelio per il comune di Milano; l'avv. Sala per l'Immobiliare
Alfeo; gli avvocati Maris per la Soc. Mediolanum Hotel ed altri;
l'avv. Salvadori Del Prato per la Soc. Ala;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 22 maggio 1989 Granelli Guerini Adriana
ed altri (come specificati in epigrafe), proprietari ed abitanti di
unita' residenziali site negli edifici di via dei Pellegrini, via
Madre Cabrini, via Gubbio e via Cassolo, in Milano, impugnavano gli
atti in epigrafe indicati, esponendo che le suddette unita'
immobiliari godono attualmente di un'ampia possibilita' di veduta,
luce ed aria sull'area di circa mq 4.600, prospicente via dei
Pellegrini, angolo via Gubbio, nella quale e' situato uno
stabilimento industriale non piu' funzionante. Trattasi di area
qualificata dal vigente p.r.g. "zona omogenea B1", destinata a "zona
funzionale I - industriale e artigianale", con una edificabilita' in
caso di demolizione degli edifici esistenti e loro ricostruzione di
circa mq 4.200 di superficie lorda di pavimento, da destinare per il
50% ad attivita' produttive, per il 30% a funzioni compatibili e per
il rimanente 20% ad uffici tecnici integrati. Con deliberazione 14
febbraio 1989, n. 4/39554 la regione Lombardia, in attuazione della
legge regionale n. 39/1988, ha approvato, tra gli altri, un progetto
per un nuovo insediamento alberghiero, con una superficie lorda di
pavimento di mq 6.619, con una volumetria reale di quasi mc 23.000,
per un'altezza di m 24 ed un numero totale di 268 posti letto, il
tutto servito dalle due sole e anguste vie Pellegrini e Gubbio. In
relazione alla prospettata perdita di luce, aria e veduta ed allo
irreversibile deterioramento che si verificherebbe nella qualita'
urbanistica della zona, i ricorrenti impugnano gli atti specificati,
ritenendoli viziati per i seguenti motivi:
1) violazione di legge ed eccesso di potere per illogicita',
contraddittorieta', mancata predisposizione dei criteri di
valutazione, difetto dei presupposti e della motivazione.
L'art. 4.2 della legge regionale n. 39/1988 elenca quattro
caratteristiche, in presenza di almeno due delle quali i progetti
sono ammissibili. Nel caso di specie, il progetto della societa'
immobiliare Alfeo e' stato ritenuto insistente su aree interne al
perimetro del centro edificato (lett. a), art. 4.2) e presentare
caratteristiche tali da configurare un miglioramento urbanistico
(lett. c)). Per quest'ultimo aspetto non sussiste alcuna motivazione,
essendosi la giunta regionale limitata, per tutti i casi di
approvazione, a ripetere la formula della legge, mentre nei casi di
rigetto ha semplicemente ritenuto non sussistere dette
caratteristiche.
E' quindi del tutto impossibile ricostruire l'iter logico della
decisione assunta, e se la legge regionale fosse da interpretare nel
senso che la valutazione del miglioramento urbanistico e' rimessa
nell'arbitro della p.a., la stessa confliggerebbe con gli artt. 3 e
97 della Costituzione.
Va, invece, ritenuto che la valutazione debba essere sostenuta da
motivazione logica; la delibera regionale e' dunque illegittima
perche' e' mancato il momento iniziale di una preventiva
determinazione dei criteri valutativi dei progetti. Il comune ha
dedicato al problema gli allegati 8 e 9 della propria deliberazione
di giunta 3 agosto 1982, stabilendo molteplici criteri di valutazione
per vari aspetti, mentre per la compatibilita' ambientale ed
urbanistica si e' limitato a semplici indicazioni procedurali.
In ogni caso, il provvedimento e', sul punto, assolutamente
immotivato, ne' la scheda redatta dal settore urbanistico del comune
nel settembre 1988 e' immune da genericita' ed arbitrio;
2) violazione di legge ed eccesso di potere per illogicita',
difetto dei presupposti e della motivazione.
L'inserimento del nuovo albergo costituirebbe in realta' una
incontrovertibile dequalificazione urbanistica della zona. Il p.r.g.
consente un'eventuale ricostruzione solo per una s.l.p. di mq 4.200,
laddove il progetto risulta di mq 6.619. La volumetria consentita e'
di mc 13.860, mentre il progetto ne prevede circa 23.000 con ben
sette piani fuori terra oltre a 20.000 circa nel sottosuolo. Il nuovo
albergo deroga a tutte le garanzie della vigente normativa, in
particolare del regolamento edilizio (artt. 31.2, 31.3, 31.5.1,
31.12, 33.3.1, 33.3.3, 35.1.12, 35.1.1.3, 35.1.2), per quanto
riguarda la proiezione delle fronti, delle semifronti, la superficie
filtrante, la distanza dal confine della proprieta', la rete viaria,
i rapporti tra fronti, spazi pubblici e di terzi. Inoltre, e' venuta
meno la direttiva prioritaria per le aree industriali dismesse e,
stante le difficolta' derivanti dalle notevoli dimensioni dello scavo
e dalla circostanza che la costruzione occuperebbe tutta l'area, il
cui accesso e' possibile solo attraverso le due anguste vie
esistenti, i disagi per gli abitanti della zona saranno lunghi e
insostenibili;
3) violazione di legge.
La legge regionale 4 luglio 1988, n. 39, emanata al fine di far
fronte alle esigenze di ricettivita' derivanti dallo svolgimento dei
campionati mondiali di calcio, articola una procedura di eccezionale
urgenza, caratterizzata da termini procedimentali brevissimi.
La regione ha invece approvato i progetti con enorme ritardo, per
cui la concessione edilizia dovra' essere rilasciata entro il 30
aprile 1989: e' comunque certo che, data l'imponente mole dei lavori,
l'albergo in discorso non potra' essere ultimato entro la data
prevista del 30 aprile 1990.
La realizzazione dello stesso avrebbe dunque dovuto essere
assentita attraverso le procedure normali per l'edilizia alberghiera,
non essendo l'albergo in nessun modo destinato alle esigenze
ricettive dei campionati mondiali;
4) violazione di legge ed eccesso di potere per illogicita',
difetto dei presupposti e della motivazione.
Illegittimamente la giunta regionale, con delibera n. 37381 del 4
novembre 1988 ha rimandato - in quanto dimissionaria - ogni decisione
alle determinazioni della nuova eligenda giunta, poiche' il termine
del 4 novembre 1988 era perentorio e inderogabile, come si evince dal
testo della legge regionale n. 39/1988 (la cui interpretazione
contraria contrasterebbe con gli artt. 3 e 97 della Costituzione);
5) violazione di legge ed eccesso di potere per illogicita',
difetto dei presupposti e della motivazione.
Il progetto approvato e' carente per quanto riguarda gli standards
urbanistici a livello comunale (in particolare per spazi pubblici a
parco gioco e sport, che dovrebbero risultare pari a mq 3.058, e per
parcheggi ad uso pubblico, prescritti nella misura di 3 mq/ab.);
6) violazione di legge ed eccesso di potere per illogicita',
contraddittorieta', difetto dei presupposti e della motivazione. In
subordine, incostituzionalita' per violazione degli artt. 3, 97 e 117
della Costituzione.
Il progetto comporta la modifica della destinazione urbanistica,
non consentita dall'art. 3 della legge regionale n. 39/1988, che
legittima eventuali deroghe del r.e. e delle n.t.a., mentre nel caso
siamo in presenza di una vera e propria variante di p.r.g.
Ove l'art. 5 citato andasse interpretato nel senso che consente
ogni deviazione dalla normativa urbanistica locale, sarebbe
incostituzionaleper violazione delle norme, cosi' come
incostituzionale appare l'art. 5.2, secondo cui la mera approvazione
dell'elenco dei progetti edilizi avrebbe valore automatico di
dichiarazione di pubblica utilita', senza necessita' di inserimento
dell'opera nel p.p.a.;
7) violazione di legge.
Secondo l'art. 17, sesto comma, della legge n. 765/1967, nei
comuni dotati di p.r.g. eventuali costruzioni eccedenti i 3 mc/mq
devono essere contemplate nei PP. o PL per l'intera area: il progetto
de quo prevede una denista' volumetrica di 6,28 mc/mq;
8) eccesso di potere per illogicita', difetto dei presupposti e
della motivazione.
E' da presumersi che la concessione edilizia sia sopravvenuta in
data 30 aprile 1989 per silenzio assenso, secondo l'art. 6.2 della
legge regionale n. 39/1988. Non risulta peraltro acquisito il
formale impegno a mantenere l'uso alberghiero per un determinato
numero di anni (punto 9, all. 8, alla delibera g.m. 3 agosto 1988),
condizione essenziale per la validita' della concessione; e' stata
omessa la verifica della conformita' dell'atto di frazionamento 19
novembre 1987 a favore della soc. Alfeo con la norma dell'art. 18
della legge n. 47/1989; non e' noto se risulti l'autorizzazione alla
demolizione degli edifici esistenti; non risulta un adeguato
controllo da parte del consiglio di zona; 9) altri motivi di
incostituzionalita'. La costruzione dei nuovi alberghi e'
consentita, dalla legge regionale n. 39/1988, senza il pagamento dei
contributi edificatori, e cio' contrasta con l'art. 9, lett. f),
della legge n. 10/1977, da considerarsi principio fondamentale ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione. Risultano dunque violati gli
artt. 3 e 117 della Costituzione. In secondo luogo, la competenza
regionale si sovrappone al potere che istituzionalmente spetta al
sindaco in materia edilizia con conseguente violazione degli artt. 3,
97 e 128 della Costituzione da parte degli artt. 51, lettere b) e e)
e 6.1 della predetta legge regionale. I ricorrenti concludevano per
l'annullamento degli atti impugnati, previa sospensione
dell'efficacia. L'istanza cautelare e' stata respinta con ordinanza
4 luglio 1989, n. 514, confermata in appello. Nel procedimento si
sono costituiti sia il comune che la controinteressata soc. Alfeo,
chiedendo la reiezione del ricorso, e sono interventui l'Hotel
Mediolanum S.r.l. ed altri e l'A.L.A., a sostegno delle tesi dei
ricorrenti (con atti notificati nell'imminenza dell'udienza odierna).
Chiamato all'udienza del 4 luglio 1989, il ricorso e' stato sospeso e
rinviato in attesa della definizione della questione di legittimita'
costituzionale sollevata d'ufficio nel procedimento avente ad oggeto
il ricorso n. 2893/1988; la questione e' stata dichiarata
inammissibile con ordinanza n. 350/1990 dalla Corte costituzionale,
che ha ordinato la restituzione degli atti a questo t.a.r. Nel
frattempo, con ricorso notificato il 25 maggio 1990, parte dei
ricorrenti nel primo gravame ha impugnato il provvedimento comunale
tacito od esplicito di rilascio di concessione edilizia per la parte
non ultimata del futuro albergo Adler Pellegrini, e tutti gli atti
connessi. Ricordato che l'art. 6 punto 3 della legge regionale n.
39/1988 prevede che nella concessione edilizia sia tassativamente
inserita la previsione del termine di ultimazione dei lavori entro e
non oltre il 30 aprile 1990, mentre i successivi punti 4 e 5
consentono che, per il caso in cui, eccezionalmente, qualche albergo
non sia, a tale data, ultimato, il concessionario presenti istanza
per nuova concessione edilizia per la parte non ultimata, essendo, in
questo caso, la concessione subordinata al pagamento del contributo
ordinario, i ricorrenti espongono che alla fine dell'aprile 1990
l'albergo Adler Pellegrini non era stato neppure iniziato, e che a
tale data i lavori di fondazione sono proseguiti, dal che si e'
dedotta l'esistenza di una nuova concessione edilizia. Si e' cosi'
appreso che l'assessore all'edilizia privata del comune di Milano
avrebbe inviato, nel mese di marzo, a tutti gli alberghi in
costruzione una circolare, nella quale specificava che, per la parte
non ultimata alla data menzionata, la nuova concessione sarebbe stata
rilasciata per silenzio-assenso dopo trenta giorni dalla data di
presentazione della domanda. E' da presumersi che tale procedura sia
stata seguita nel caso in esame, per cui i ricorrenti lamentano i
seguenti vizi di legittimita': 1) violazione di legge ed eccesso di
potere per illogicita', sviamento, difetto dei presupposti e della
motivazione. L'istituto della concessione edilizia per
silenzio-assenso e' eccezionale ed anomalo e deve percio' essere
previsto specificamente ed esclusivamente dalla legge. I poteri di
concessione tacita di cui alla legge regionale n. 39/1988 si sono
esauriti con la prima applicazione della legge, tanto e' vero che il
punto 4 dell'art. 6 obbliga il concessionario che non ha ultimato i
lavori a richiedere una nuova concessione. L'assessore all'edilizia
privata non poteva quindi introdurre con circolare un sistema che
solo la legge puo' prevedere, anche perche' i contributi dovuti non
possono essere determinati in modo tacito; 2) violazione di legge ed
eccesso di potere per illogicita', sviamento, difetto dei presupposti
e della motivazione. La legge n. 39/1988 concedeva la possibilita'
di deroga alla conformita' edilizia e/o urbanistica nella
approvazione dei progetti, in vista della necessita' di apprestare
per il 30 aprile 1990 alberghi funzionanti. In presenza della
anomala situazione verificatasi, che vede alberghi a tale data
neppure concretamente iniziati, tale possibilita' di deroga deve
intendersi venuta meno, tant'e' vero che la nuova concessione segue
il regime ordinario. Conseguentemente, la concessione impugnata
presenta vistose violazioni del vigente regime urbanistico, in
particolare per quanto riguarda la destinazione di p.r.g. ed i
connessi indici di edificabilita', e numerose norme del regolamento
edilizio. Pertanto, tutto l'edificio alberghiero sara' in contrasto
con il p.r.g. ed il r.e. I ricorrenti concludevano per
l'annullamento degli atti impugnati, previa sospensione degli stessi.
Si sono costituiti il comune di Milano e la societa' Alfeo,
insistendo per la reiezione del ricorso; hanno sostenuto invece le
ragioni del ricorrente gli intervenienti A.L.A., Mediolanum Hotel ed
altri, analogamente a quanto fatto nel primo ricorso. Con ordinanza
n. 460 del 6 giugno 1990, questo t.a.r. accoglieva l'istanza
cautelare. Chiamati entrambi all'udienza odierna, i ricorsi
passavano in decisione.
D I R I T T O
I) E' opportuno, preliminarmente, disporre la riunione dei
ricorsi, connessi soggettivamente ed oggettivamente.
II) Con il primo di essi sono impugnati il provvedimento con il
quale la giunta regionale ha approvato, secondo la procedura
delineata dalla legge regionale n. 39 del 1988, il progetto per la
realizzazione dell'Hotel Adler Pellegrini; la conseguente, tacita,
concessione edilizia; il parere espresso in merito dal Comune di
Milano e la deliberazione con la quale, in precedenza, la giunta
regionale, dimissionaria, aveva rimandato ogni decisione in merito
all'attuazione dell'art. 5 della legge citata.
Oggetto del secondo ricorso sono invece la nota dell'assessore
all'edilizia privata del comune di Milano circa la procedura da
seguire per la parte degli alberghi non ultimata dalla data del 30
aprile 1990 e la concessione rilasciata per silenzio-assenso per
l'ultimazione dell'albergo in discorso.
Precisamente dalla circostanza che, alla data indicata, la
concessione edilizia oggetto del primo ricorso avrebbe esaurito la
propria operativita', la difesa della societa' controinteressata
argomenta l'avvenuta cessazione della materia del contendere di quel
gravame.
La tesi non puo' essere condivisa.
La concessione edilizia che, nella lettera della legge regionale
n. 39/1988 - art. 6, punti 4 e 5 - puo' essere richiesta per
l'ultimazione delle opera a far data dal 1 maggio 1990, non puo'
essere considerata provvedimento autonomo, avente oggetto e contenuto
avulso dal precedente assentimento edilizio: al contrario, nella
eccezionale procedura delineata dalla legge, la funzione
autorizzatoria del manufatto orientato al particolare scopo
considerato, deve essere riportata all'atto complesso concessione
agevolata-concessione successiva (dalla prima differenziantesi per
l'onerosita'). Se cosi' non fosse, ne deriverebbe la conseguenza,
evidentemente assurda, della sopravvenuta abusivita' della parte
costruita avvalendosi delle numerose deroghe alla normale disciplina
edilizia ed urbanistica, deroghe consentite dalla legge regionale e
costituenti il paradigma per l'assenso della speciale concessione. Ne
deriva che, una volta spirato il termine del 30 aprile 1990, non
tutta l'assentibilita' dell'opera potra' e dovra' costituire oggetto
della nuova concessione, ma unicamente la quantificazione del
contributo per spese di urbanizzazione e costo di costruzione (se per
tutta la struttura o per la parte da realizzare e' cosa che qui non
rileva). Nel caso di specie, l'assenso alla edificazione dell'albergo
Adler va riportato alla concessione (tacita) ex art. 6, punto 2,
legge regionale citata e - senza soluzione di continuita' - alla
concessione (tacita) ex art. 6, punti 4 e 5 della medesima legge.
Se tale procedura, ed in particolare il rilascio mediante silenzio
concludente (secondo le disposizioni di cui alla nota assessoria e
oggetto del secondo ricorso) abbia concretamente rispettato la
legalita' e' questione che attiene al merito dei ricorsi: ma e' certo
che essi - nell'ottica ritenuta - conservano entrambi la propria
materia che, insieme, costituisce l'indagine sulla - complessa -
concessione edilizia.
III) Cosi' ritenutane la permanenza, l'oggetto dei ricorsi va
esaminato alla luce dell'iter procedimentale delineato dalla legge
regionale n. 39/1988: ma, in questa prospettiva, il collegio non puo'
che ribadire i propri dubbi circa la costituzionalita' di tale legge,
dubbi che gia' hanno determinato la rimessione della questione,
sollevata con ordinanza n. 376 del 26 settembre 1989 alla Corte
costituzionale.
La rilevanza della questione medesima e' di tutta evidenza per
quanto riguarda l'oggetto del primo ricorso, che si incentra
sull'approvazione del progetto presentato dalla soc. Alfeo ai sensi
della legge regionale citata; e lo e' anche per quanto riguarda il
secondo gravame, poiche' l'indagine sul punto nodale dello stesso (e
cioe' se, essendo per massima parte ancora da realizzare la struttura
alberghiera, potesse o meno considerarsi applicabile l'art. 6, punti
4 e 5, della medesima legge, nonche' la portata, derogatoria o
comune, della nuova concessione) non puo' essere condotta che alla
stregua della lettera e della ratio della speciale normativa
regionale.
Va cosi' ribadito che, a giudizio del collegio, puo' dubitarsi
della compatibilita' di tale normativa regionale con i precetti
costituzionali in tema di garanzie delle autonomie locali (artt. 4,
114, 117, primo comma, e 128 della Costituzione) e con il criterio
della necessaria ragionevolezza delle scelte del legislatore,
criterio della cui immanenza nel sistema fondamentale l'art. 97,
primo comma, e', insieme, espressione e sintomo.
L'infrazione, del resto, del precetto di cui all'art. 128 della
costituzione ha condotto la Corte costituzionale a dichiarare
l'illegittimita' della legge della regione Piemonte riapprovata il 5
ottobre 1989, avente un impianto analogo a quello qui in discorso e
parimenti recante norme a sostegno della ricettivita' turistica in
occasione dei mondiali di calcio (sentenza n. 157 del 19 marzo-4
aprile 1990).
Per quanto riguarda la non manifesta infondatezza della questione,
valgono le osservazioni che seguono:
1) la legge della regione Lombardia 4 luglio 1988, n. 39.
Allo scopo di "far fronte ad esigenze di ricettivita' derivanti
dallo svolgimento dei campionati mondiali di calcio nell'anno 1990" e
di promuovere l'incremento della ricettivita' turistica "ad uso
alberghiero nel comune di Milano e ad uso extralberghiero anche nei
comuni confinanti", la legge in esame prevede il seguente
procedimento (per sommi capi):
I) presentazione al comune competente per territorio e alla
Regione di progetti finalizzati alla realizzazione di nuove
strutture, al recupero e all'ampliamento di strutture esistenti. Tali
progetti, tra l'altro, devono contenere la "precisazione del
richiedente se l'opera sia compatibile o meno con le norme
urbanistiche ed edilizie vigenti nel comune interessato" e relazione
tecnica con indicazione delle opere di urbanizzazione primaria e
secondaria esistenti e/o progettate;
II) espressione, entro trenta giorni, da parte del comune, di
parere "vincolante, se espresso", e trasmissione alla giunta
regionale;
III) valutazione, da parte della giunta regionale,
dell'ammissibilita' dei progetti edilizi sulla base di un requisito -
quantitativo - essenziale e della presenza di almeno due tra
determinate caratteristiche, attinenti all'ubicazione, alla presenza
di standards urbanistici, alla qualita' urbanistica dell'area, alla
valorizzazione di beni ambientali e monumentali, all'adozione di
nuove tecnologie;
IV) approvazione dei progetti edilizi, da parte della giunta
regionale, con provvedimento motivato circa l'intervenuto parere del
comune; l'eventuale assenso pur in carenza di parere comunale; la
concessione di deroga, in caso di non conformita' edilizia e/o
urbanistica del progetto, riconoscendosi all'intervento il carattere
di opera di interesse generale ed anche in assenza di espressa
previsione del r.e. o delle n.a. del p.r.g. l'approvazione ha valore
di dichiarazione di p.u. e l'attuazione non richiede il previo
inserimento p.p.a.;
V) apposizione del vincolo di destinazione alberghiera sugli
edifici realizzati;
VI) obbligo del sindaco di rilascio della concessione edilizia
per i progetti approvati dalla giunta regionale; formazione di
silenzio-assenso;
2) puo' intanto discutersi della natura della funzione
legislativa cosi' esercitata dalla regione. la specialita'
dell'evento, e la circostanza che lo stesso sia stato oggetto di
specifica normazione da parte dello Stato, potrebbe fondatamente far
propendere per una collocazione nella potesta' legislativa attuativa.
Se cosi' fosse, l'infrazione all'art. 117, secondo comma, della
Costituzione deriverebbe direttamente dalla circostanza che la
legislazione statale in materia (legge n. 556/1988 e d.-l. 12 giugno
1989) non demanda alle regioni l'emanazione di norme di attuazione.
Fondati dubbi di incostituzionalita', comunque, sussistono anche se
si riconosce valenza urbanistica o turistica alla legge in esame, e
quindi la si colloca nell'ambito della potesta' legislativa
concorrente, ex art. 117, primo comma, della Costituzione; Com'e'
noto, nell'esercizio del potere normativo per le materie ivi
indicate, la regione incontra il limite dei "principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato"; Un primo profilo di indagine
riguarda percio' l'individuazione di tali principi nell'ambito della
legislazione statale nei settori: 2.1) urbanistica (ed edilizia) e
2.2) turismo ed industriale alberghiera, nonche' la successiva
verifica del rispetto degli stessi da parte della legge in esame; 3)
poiche' peraltro l'azione normativa regionale non puo' non incidere
sul contesto normativo nel quale operano gli enti locali la cui
autonomia e' costituzionalmente garantita - e ne condiziona
l'attivita', occorrera' indagarne la compatibilita' anche gli artt.
5, 114 e 128 della Costituzione; 4) infine, non manifestamente
infondati possono essere ritenuti profoli di incostituzionalita'
derivanti dalla irraginevolezza della disciplina regionale in esame,
rispetto al fine indicato dall'art. 97, primo comma, della
Costituzione (cfr. Corte costituzionale n. 1/1989), sia con
riferimento alla logicita' intrinseca del procedimento delineato, sia
con riferimento alla congruenza dello stesso rispetto al fine della
norma (accelerare ed incrementare la ricettivita' turistica in vista
dello svolgimento dei mondiali di calcio) sia, infine, alla serieta'
e necessita' del contenuto (Corte costituzionale n. 230/1989). (Va da
se' che gli aspetti enucleati confluiscono, sotto diversi profili,
gli uni negli altri); Ed allora, in analisi: 2.1.) le potesta'
regionali in materia urbanistica. L'art. 117, primo comma, della
Costituzione, inserisce tra le materie proprie della regione
l'urbanistica, e non l'edilizia. Tuttavia, dati i confini piuttosto
sfumati tra le due materie, e poiche' lo stesso legislatore delegato
- a cominciare dal d.P.R. n. 8/1972 - ha mostrato di ritenerne la
contiguita', si puo' convenire che, come recita il d.P.R. n.
616/1977, la materia riguardi "l'assetto e l'utilizzazione del
territorio" nei suoi vari aspetti. Per attenersi a quello piu'
propriamente edilizio, spettano alla Regione, secondo l'art. 1 del
d.P.R. n. 8/1972, tra le altre, la funzione relativa al "nulla osta
al rilascio di licenze edilizie in deroga alle norme dei piani
regolatori e dei regolamenti edilizi, ivi comprese le deroghe alle
altezze stabilite dalle norme urbanistico-edilizie per le costruzioni
alberghiere" (di cui all'art. 16 della legge n. 765/1967), "la
sospensione e demolizione di opere difformi dal piano regolatore
oppure comunque non rispondenti alle prescrizioni del piano medesimo"
(lettere l) e m)); altre competenze riguardano il potere di
annullamento di deliberazioni e provvedimenti comunali autorizzanti
opere non conformi a prescrizioni dei suddetti strumenti urbanistici
(art. 27 della legge n. 1150/1942); la sospensione, su richiesta del
sindaco, di lavori la cui realizzazione renderebbe piu' onerosa o
comprometterebbe l'attuazione del p.r.g. o del programma di
fabbricazione non ancora approvati (art. 4 della legge n. 291/1971);
la determinazione delle sanzioni per l'omesso o ritardato pagamento
del contributo di concessione; lo stabilire le variazioni essenziali
del progetto approvato, e quali aree del territorio debbono essere
assoggettate a particolare controllo periodico (artt. 3, 8 e 23 della
legge n. 47/1985). Tra le piu' rilevanti funzioni attinenti
propriamente all'urbanistica, si possono ricordare l'approvazione dei
piani territoriali di coordinamento, previsti dall'art. 5 della legge
n. 1150/1942 e successive modificazioni e integrazioni; la
determinazione della estensione e l'approvazione del piano
intercomunale previsto dall'art. 12 della medesima legge n.
1150/1942; l'approvazione del p.r.g.; l'approvazione del p.e.e.p. di
cui alla legge n. 167/1972 modificata dalla legge n. 865/1971;
l'approvazione del piano per gli insediamenti produttivi (art. 27
della legge n. 865/1971), la programmazione urbanistica attraverso il
programma pluriennale di attuazione (art 13 della legge n. 10/1977),
lo stabilire criteri e modalita' cui dovranno attenersi i comuni,
all'atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per
l'eventuale regolamentazione, in ambiti territoriali determinati,
delle destinazioni d'uso degli immobili; la disciplina della
formazione, adozione e approvazione delle varianti allo strumento
urbanistico generale finalizzate al recupero urbanistico degli
insediamenti abusivi (artt. 25 e 29 della legge n. 47/1985).
trattasi dunque di funzioni - e di connesse potesta' legislative che
concernono la programmazione dell'organico assetto territoriale
(quella piu' propriamente urbanistica), ovvero il controllo e
l'integrazione dell'attivita' propria dell'ente locale (quella piu'
propriamente edilizia), restando sempre e comunque fermo - anche per
espressa previsione delle leggi-quadro intervenute in materia: si
veda l'art. 17, lett. d), della legge n. 281/1970 - "il rispetto
delle esigenze dell'autonomia e del decentramento ai sensi degli
artt. 5 e 128 della Costituzione". La recente legge di riforma delle
autonomie locali (n. 142/1990) ribadisce, all'art. 9, come principio
dell'ordinamento, che spettano al comune "le funzioni... dell'assetto
ed utilizzazione del territorio" nell'ambito di queste esigenze e
funzioni non puo' non essere collocato il principio, secondo il quale
all'ordinato assetto del proprio territorio e' preposto il comune al
cui organo monocratico, in prima battuta, spetta assicurarne la
rispondenza alla programmazione urbanistica. La stessa legge n.
47/1985, con norma dichiarata di principio rispetto alla legislazione
regionale (artt. 1 e 4), ribadisce tale competenza, del resto
tradizionale e costante in tutta la legislazione pregressa. Si puo'
quindi, sul punto, ritenere che, nell'ambito della ripartizione delle
competenze che comunque sul territorio trovano espressione, alla
regione competa un potere programmatorio e di indirizzo ed inoltre un
potere di controllo (in senso lato) e di supporto all'attivita' del
comune; al quale invece pertiene, in via prioritaria, sovrintendere
allo sviluppo edilizio del proprio territorio. Una legge regionale
che contravvenisse a tale ripartizione, confliggerebbe percio' con
l'art. 117, primo comma, della Costituzione poiche' esulerebbe
dall'ambito dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello
Stato: confligerebbe contro la precisa legge statale che tali
funzioni ha trasferito (e che ha ribadito la salvezza per le autnomie
locali); confliggerebbe anzi contro il concetto stesso di
"trasferimento", poiche', riguardando questo funzioni gia' avocate
allo Stato, e' evidente che in nussun modo ed in nessun senso
potrebbe coinvolgere attribuzioni viceversa proprie dell'ente locale;
confliggerebbe infine contro gli artt. 5, 114 e 128 della
Costituzione almeno tutte le volte in cui l'infrazione operata non
sia da ritenersi ragionevole rispetto alle finalita' generali
perseguite (Corte costituzionale, n. 1010/1988: sul punto si veda sub
4); 2.2) le potesta' regionali in materia turistico-alberghiera.
Trasferite con d.P.R. n. 6/1972, le funzioni amministrative in
oggetto riguardando, tra l'altro, "la programmazione, lo sviluppo e
l'incentivazione del turismo regionale". I principi fondamentali
sono stabiliti dalla legge n. 217/1983; l'art. 8 prevede che spetta
alle regioni sottoporre, con specifiche leggi, a vincolo di
destinazione le strutture ricettive; che i comuni provvedono ad
individuare aree destinate ad attivita' turistiche e ricettive e a
determinare la disciplina e utilizzazione di tali aree tenendo conto
dei piani di sviluppo predisposti dalle regioni, adeguando, entro un
anno dalla entrata in vigore delle leggi regionali, i propri
strumenti urbanistici mediante l'individuazione delle aree destinate
ad insediamenti turistici produttivi, che a tal fine sono vincolate;
che, con apposite leggi, le regioni stabiliscano i modi per la
rimozione del vincolo di destinazione, le sanzioni per i casi di
inadempienza e i necessari raccordi con le norme e i piani
urbanistici. E' previsto il contributo finanziario dello Stato alle
regioni ai fini dello sviluppo delle attivita' turistiche: per gli
investimenti destinati alla creazione di nuove strutture ricettive e
di nuovi servizi, le opere devono essere incluse nei programmi
regionali di sviluppo di cui all'art. 11 del d.P.R. n. 616/1977 (art.
13). La legge n. 217/1983, si e' detto, contiene i profili ai quali
la normativa regionale deve prestare ossequio: una legge regionale
che provvedesse in difformita' violerebbe l'art. 117 in maniera
diretta e automatica. Dalla legge n. 217/1983 si evince, inoltre, la
conferma della signoria comunale sul proprio territorio: quello che
la regione e' chiamata ad assolvere e' un compito legislativo e
riguardante l'attivita' imprenditoriale, non la dislocazione diretta
sul territorio, se non in termini di programmazione di massima; la
norma regionale che da tale criterio si discostasse violerebbe dunque
anche gli artt. 5, 114 e 128 della Costituzione, a meno che altra
normativa di principio potesse ritenersi speciale - in relazione
all'evento "Mondiali" - rispetto a quella teste' richiamata; 2.2.1)
la legislazione statale in occasione dei "mondiali di calcio".
Venendo a quest'ultimo punto, non pare che la legislazione statale
emanata nell'occasione richiamata abbia apportato deroghe al sistema
delineato, ponendo cosi' principi speciali e diversi per la
legislazione regionale. Il d.-l. 4 novembre 1988, n. 465, convertito
nella legge 30 dicembre 1988, n. 556, prevede che, in vista
dell'avvenimento, sia autorizzata una spesa straordinaria per la
realizzazione, sviluppo ed ammodernamento di "strutture turistiche e
ricettive", secondo progetti da approvarsi da parte del Ministero del
turismo e dello spettacolo, previa verifica - se a base regionale -
della conformita' alle finalita' dei programmi di sviluppo regionale
(tale verifica e' di competenza delle regioni interessate). Sulla
base dell'approvazione ministeriale, vengono determinate le somme
spettanti a ciascuna regione per il finanziamento dei progetti
approvati. Il progetto deve comunque essere compatibile "con i
vincoli ambientali, paesaggistici, artistici e storici e con gli
strumenti urbanistici"; in mancanza, occorre "la deliberazione del
consiglio comunale adottata ai sensi dell'art. 1, quarto comma, della
legge 3 gennaio 1978, n. 1, nel caso di opere pubbliche o di
interesse generale" (art. 1, quarto comma, lett. d) nel testo
modificato dalla legge di conversione). La legge poi prevede che le
opere occorrenti per l'attuazione dei progetti siano assistite dalla
dichiarazione di pubblica utilita' indifferibilita' ed urgenza, e che
i beni cosi' realizzati rimangono di proprieta' pubblica per dieci
anni, ovvero, se trattasi di interventi su beni ed opere gia'
esistenti, siano sottoposti a vincolo di destinazione e d'uso; alla
data predetta il concessionario e' tenuto a riscattare la proprieta'
del bene o ad estinguere i vincoli, versando un corrispettivo
definito nell'atto di concessione (che spetta alla regione stipulare
con gli interessati per la realizzazione dei progetti approvati). La
ripartizione del fondo previsto e' oggetto del d.-l. 12 giugno 1989
che lo suddivide tra le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano. Come si vede, la pur speciale disciplina statale non si
discosta dai principi fondamentali sopra delineati: competenza del
comune sul proprio territorio; intervento finanziario e di supporto
da parte della regione. L'esigenza di provvedere adeguatamente in
ordine all'avvenimento straordinario non postula dunque
necessariamente alcuna infrazione all'assetto istituzionale delle
competenze. Irragionevole, pertanto, sul punto, sarebbe una legge
regionale che una tale necessita' assumesse a predicato. In ogni
caso, essa sarebbe anche e comunque violativa dei principi
fondamentali delle leggi nazionali, che rimangono quelli gia' visti.
Inoltre, con riferimento diretto alla legge regionale in esame, si
pone anche un problema di successione di legge nel tempo, poiche'
detta legge e' del 4 luglio 1988, precedente quindi sia alla legge n.
556/1988 che al decreto con essa convertito; 3) conclusioni: sul
punto 2.1. Si ritiene non manifestamente infondata la questione di
illegittimita' costituzionale della legge regionale in oggetto per
violazione degli artt. 5, 117, primo comma, 114 e 128 della
Costituzione, sotto i profili evidenziati al punto 2.1. Detta legge
ha infatti in sostanza paralizzato il potere istituzionalmente
spettante al comune (per principio fondamentale della legislazione
statale) sul proprio territorio. Il cosiddetto "parere vincolante"
di cui all'art. 3, punto 2, puo', infatti, essere paralizzato dal
rilascio, da parte della regione, della concessione in deroga, anche
se non prevista dallo strumento urbanistico o dal regolamento
edilizio comunale (art. 5, lett. c)), laddove il provvedimento
ordinario di deroga presuppone l'iniziativa comunale e
l'ammissibilita' della stessa in base a norme regolamentari locali:
art. 41-quarter della legge n. 1150/1942 come modificato dalla legge
n. 765/1967. L'approvazione definitiva dei progetti edilizi (art. 5,
n. 1) spetta alla giunta regionale, ed il sindaco (art. 6) e'
praticamente tenuto ad una mera ratifica della stessa, essendo la
concessione edilizia, in tal caso, atto dovuto. L'apprezzamento del
fabbisogno di standards urbanistici, e la qualita' urbanistica
dell'intervenuto (art. 4, secondo comma, lettere b e c)) spetta la
via diretta ed esclusiva alla regione. La funzione comunale viene
coartata non solo nel senso che la regione puo' consentire interventi
non ammissibili in base alle norme urbanistiche del comune, ma anche
nel senso che puo' impedire l'edificazione viceversa consentita in
base alle stesse norme ed in forza del conseguente parere favorevole
comunale: si consideri il caso di un intervenuto assentito dal
comune, ma che non assommi due caratteristiche tra quelle elencate
dall'art. 4, punto 2. L'espropriazione di funzioni comunali e'
ancora piu' evidente nel caso di mancata espressione del parere ex
art. 3, punto 2: e' allora la giunta regionale chiamata ad esprimersi
direttamente sull'ammissibilita' edilizia del progetto (art. 5, lett.
b)) (e non occorre spendere parole in ordine alla profonda diversita'
di questa fattispecie rispetto ai casi di silenzio-assenso previsti
dalla legislazione urbanistica: legge n. 94/1982, nei quali alla
qualificazione dell'atteggiamento comunale non corrisponde alcun
trasferimento della funzione). Ne' tali infrazioni possono, come
detto, ritenersi giustificate dall'esigenza straordinaria (secondo
l'insegnamento di Corte costituzionale n. 1010/1988): ad escluderlo,
valgono le considerazioni svolte sub 2.2.1. Sul punto 2.2. Non
paiono rispettati i principi posti con la legge quadro n. 217/1983,
che prevede limiti ben definiti per la normativa regionale, in ogni
caso non estesi fino alla dislocazione territoriale degli alberghi
sul territorio, come invece e' previsto dagli artt. 5 e 6 della legge
regionale in esame. Inoltre, qualora si considerasse anche la
normativa statale speciale attratta nell'ambito della materia
"turismo ed industria alberghiera", non e' dubbio che la legge 30
dicembre 1988, n. 556, pone anch'essa principi fondamentali, nel
senso che alla regione non spettano se non compiti erogativi di
finanziamento statale e di stipula delle previste convenzioni. Il
contrasto tra detti principi sopravvenuti e la norma regionale non e'
tuttavia tale da poter essere apprezzato dal giudice in termini di
prevalenza dei primi sulla seconda, in modo da poter essere risolto
con i normali canoni ermeneutici della successione delle leggi sul
tempo (cfr. Cass., sezione terza penale, 25 maggio 1982, n. 1968). Al
contrario, la risoluzione di tale contrasto postula l'apprezzamento
non di singole norme, ma quello, possibile solo da parte del giudice
delle leggi, della conformita' dell'intera legge regionale al
parametro costituzionale. Anche in questo senso, e per gli aspetti
tratteggiati ai punti 2.2 e 2.2.1, sussisterebbe, dunque, violazione
degli artt. 117, primo comma, 5, 114 e 128 della Costituzione; 4) il
profilo della irragionevolezza della legge. Come ha messo in rilievo
la Corte costituzionale (da ultimo, nella sentenza 3 novembre 1988,
n. 1010) il concreto atteggiarsi delle modalita' di partecipazione
degli enti locali territoriali al procedimento relativo all'esercizio
di funzioni proprie (nella specie, alla formazione dei piani
urbanistici), pur rientrando nella discrezionalita' del legislatore,
ben puo' essere sindacato dalla Corte medesima sotto il profilo della
sua ragionevolezza. Il criterio della "ragionevolezza" della legge
(quale parametro sotteso a tutta la normazione costituzionale), trova
espressione codificata in numerosi articoli della Carta fondamentale,
ed in particolare, per quanto qui interessa, nell'art. 97 della
Costituzione. Assicurare il buon andamento e l'efficienza
dell'amministrazione, non altro vuol dire infatti che predisporre
procedure logiche, lineari e congrue rispetto allo scopo: in una
parola ragionevoli. A sua volta, il predicato della ragionevolezza
si rinfrange in diversi caratteri: e' ragionevole una disciplina che
delinea un procedimento intrinsecamente logico nelle vari sue fasi;
che ha un contenuto serio e necessario (Corte costituzionale n.
230/1989); che configura una procedura coerente con le proprie
finalita' generali (Corte costituzionale, n. 1010/1988). Sotto
nessuno dei tre evidenziati aspetti la legge regionale in esame
appare ragionevole: 4.1) quanto alla logicita' intrinseca del
procedimento delineato, e' sufficiente ad escluderla la
considerazione che viene imposto un doppio esame del progetto
edilizio i cui esiti possono paralizzarsi a vicenda: nonostante sia
espressamente definito "vincolante, se espresso", il parere del
comune puo' essere vanificato dalla giunta regionale sulla base di un
giudizio di non ammissibilita', ovvero in forza della concessione di
deroga (straordinaria). Tale iter procedimentale - oltre ad essere
viziato sotto i profili gia' evidenziati - stravolge anche i piu'
elementari criteri di logica, secondo i quali il giudizio di
ammissibilita' deve procedere, e non gia' seguire la valutazione di
merito e questa, se definita vincolante, non puo' essere poi
semplicemente derogata. La riprova dell'illogicita' del procedimento
e' offerta - anche dalla sua ridondanza e dalla superfluita' delle
sue fasi, poiche' e' evidentemente inutile un parere comunale che
intervenga in una fase del procedimento tale da poter essere posto in
non cale, sia se positivo (attraverso il giudizio di non
ammissibilita'), sia se negativo (attraverso la deroga di iniziativa
regionale). A cio' aggiungasi la completa irrilevanza della
concessione edilizia, che ciononostante l'art. 6 dichiara atto dovuto
da parte del sindaco per i progetti approvati dalla regione, ed anzi
atto a formazione tipica (mediante il silenzio). A quest'ultimo
proposito, non si vede proprio cosa il Sindaco possa "comunicare",
essendo ormai il progetto approvato da parte della regione e
costituendo percio' oggetto di "obbligatoria" concessione. Ecco
quindi un ulteriore, inutile passaggio, che reitera un esame gia'
compiuto in sede di presentazione del progetto edilizio ex art. 3: e
se il comune ha gia' espresso il proprio parere in merito
(ovviamente, alla luce delle norme edilizie ed urbanistiche alla cui
attuazione e tutela e' preposto), non altro resta da esaminare o da
decidere, ne' in ordine alla data di ultimazione dei lavori (gia'
legislativamente fissata entro il 30 aprile 1990), ne' in ordine al
pagamento di oneri, che non sono dovuti. Nel caso di specie, la
rilevata irragionevolezza della legge emerge sotto un ulteriore
profilo, con riguardo all'individuazione del contenuto della
concessione edilizia attraverso la quale, ai sensi dell'art. 6, punti
4 e 5, e' possibile assentire la prosecuzione dell'attivita'
edilizia. E' evidente, infatti, che attraverso il nuovo provvedimento
si consente la prosecuzione di un'opera edilizia che, venuto a cadere
il riferimento temporale, e, quindi, la presupposta finalita'
speciale, potrebbe e dovrebbe essere considerata contrastante con i
consueti canoni regolamentari: ma la norma non specifica ne' l'ambito
dell'autorizzabile, ne' la sorte dell'eventualmente-non piu'
assentibile, ne' a quali parametri vada ancorata la discrezionalita'
amministrativa; 4.2) il contenuto della legge in esame non appare
necessario, soprattutto tenuto conto della sopravvenuta, diversa
normativa statale in materia (d.-l. 4 novembre 1988, n. 465,
convertito nella legge 30 dicembre 1988, n. 556). Ma anche alla luce
della legislazione qual era al momento dell'emanazione della
normativa regionale, la stessa appare del tutto superflua. In
effetti, la legge regionale della lombardia 19 maggio 1988, n. 196,
gia' qualifica gli alberghi come strutture di interesse generale: per
la costruzione degli stessi, dunque, e' comunque possibile il ricorso
all'istituto della concessione edilizia in deroga, che l'art.
41-quater della legge n. 1150/1942, come mod. dall'art. 16 legge n.
765/1967 ammette per gli "edifici ed impianti pubblici o di interesse
pubblico", previo nulla osta regionale (art. 3 della legge n.
1357/1955). Nell'ordinamento, pertanto, era gia' vigente la
normativa urbanistica di maggiore favore per l'edificazione di
alberghi (normativa rispettosa, come si e' gia' notato, del riparto
costituzionale delle competenze): non necessaria, se non nel senso
dello stravolgimento di tale assetto costituzionale e' dunque la
normativa regionale in esame. Tale conclusione si avvalora alla luce
della possibilita', consentita dall'art. 1 quarto comma, lett. d),
della legge n. 556/1988, di utilizzare la procedura ex art. 1, quarto
comma, della legge n. 1/1978 per la realizzazione delle strutture
finalizzate ai "mondiali". Anche con riferimento al settore
turistico-alberghiero, il sistema conosceva gia' - attraverso le
particolari competenze e funzioni regionali e comunali di cui alla
legge n. 217/1983 - gli strumenti atti ad agevolare l'insediamento di
strutture ricettive, mediante gli appositi piani di sviluppo e
l'adeguamento agli stessi degli strumenti urbanistici: attraverso il
sisterma cosi' delineato era logicamente attuabile l'incentivazione
particolare, mentre la normativa regionale in esame di tale sistema
e' totalmente stravolgente e, dunque, non utile (in altre parole:
irragionevole); 4.3.) la finalita' della legge regionale n. 39 e'
quella di "promuovere" - e quindi anche accelerare - l'incremento
della ricettivita' turistica" "al fine di far fronte ad esigenze di
ricettivita' derivanti dallo svolgimento dei campionati mondiali di
calcio nell'anno 1990". Al tal fine, lungi dal semplificare le
procedure consuete riguardanti il settore edilizio-alberghiero, che
gia' prevedono strumenti adeguati (concessioni in deroga,
dichiarazione di interesse generale dell'opera), eventualmente
snellendo fasi procedimentali, la legge ha operato in senso opposto,
mediante la superfetazione del procedimento e la proliferazione di
fasi non necessarie (esame di ammissibilita', anche, evidentemente,
in presenza di un parere comunale favorevole, che gia' di per se'
sarebbe presupposto sufficiente per il rilascio di ordinaria
concessione edilizia; doppia fase comunale, in sede di esame del
progetto ed in sede di rilascio di concessione; vaglio di conformita'
urbanistica da parte del comune e da parte della regione, chiamata a
pronuciarsi - di propria iniziativa, e non su richiesta del comune -
sulla concessione in deroga). Tale frammentazione di funzioni
appesantisce e complica la procedura, senza essere correlata ad alcun
paticolare fine della legge; ed anzi, rispetto all'esigenze della
promozione della ricettivita' turistica, risultando addirittura
contraddittoria e, dunque - ancora una volta - irragionevole. In
conclusione, a giudizio di questo t.a.r., la legge della regione
Lombardia n. 39/1988 presenta profili di dubbia costituzionalita'
alla stregua degli artt. 5, 114, 117, primo comma, e 128 della
Costituzione, nonche' del criterio di ragionevolezza con riferimento
all'art. 97, primo comma, della Costituzione. La risoluzione della
questione e' altresi' prodromica all'esame del ricorso.