ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 3 e 4 della
legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo
pubblico e privato), promossi con ricorsi delle Province autonome di
Bolzano e di Trento, notificati l'8 settembre 1990, depositati in
Cancelleria il 12 e 19 settembre successivi ed iscritti ai nn. 61 e
62 del registro ricorsi 1990;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1990 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
di Bolzano e Umberto Pototschnig per la Provincia di Trento e
l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'8 settembre 1990 (R. ric. n.
61/1990) la Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 3 (in particolare del comma
19) e 4 della legge 6 agosto 1990, n. 223, "Disciplina del sistema
radiotelevisivo pubblico e privato", in riferimento agli artt. 8, n.
3, 4, 5, 6, 10, 17 e 22; 14, primo comma; 16, primo comma, dello
Statuto speciale Trentino-Aldo Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670)
e relative norme di attuazione (in particolare del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381, "Norme di attuazione dello Statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche", e del d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690, "Norme di
attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
concernente tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico
e popolare"), ed all'art. 42, terzo comma, della Costituzione.
La legge 6 agosto 1990, n. 223, che reca la disciplina del sistema
radiotelevisivo pubblico e privato, premesso (art. 1: "Principi
generali") che "la diffusione di programmi radiofonici o televisivi"
"ha carattere di preminente interesse generale" e che il pluralismo,
l'obiettivita', l'apertura alle diverse opinioni, tendenze politiche,
sociali, culturali e religiose, nel rispetto delle liberta' e dei
diritti garantiti dalla Costituzione, rappresentano princi'pi
fondamentali del sistema radiotelevisivo, dopo aver stabilito (art.
2) che la diffusione "e' effettuata dalla societa' concessionaria del
servizio pubblico radiotelevisivo", ma "puo' inoltre essere affidata
mediante concessione" a soggetti diversi, all'art. 3 dispone che la
pianificazione delle radiofrequenze sia effettuata mediante il piano
nazionale di ripartizione - che indica le bande di frequenza
utilizzabili dai vari servizi di telecomunicazioni, e' predisposto
dal Ministro delle poste e telecomunicazioni ed approvato con d.P.R.,
all'esito del procedimento previsto, e su proposta del Ministro
medesimo previa deliberazione del Consiglio dei Ministri -, ed il
piano nazionale di assegnazione che, nel rispetto delle indicazioni
del piano di ripartizione, determina - una volta raccolti, sulla base
di uno schema di piano, il parere, ed eventuali proposte di ipotesi
diverse di bacini di utenza, di regioni e province autonome - le aree
di servizio degli impianti, e per ciascuna area la localizzazione
possibilmente comune degli impianti, nonche' la frequenza assegnata a
ciascuno di essi.
Espone la Provincia di Bolzano che l'art. 3, e segnatamente il
comma 19, della legge n. 223 del 1990, nell'imporre alle province
autonome di adeguare i propri piani territoriali di coordinamento
ovvero di adottarne di specifici per conformarsi alle localizzazioni
degli impianti, con rispettive aree di servizio, previste dal piano
di assegnazione, prevedendo, in difetto, la nomina di commissari ad
acta su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri da parte
del Ministro delle poste e telecomunicazioni, costringe esse province
a conformare la propria programmazione urbanistica al piano nazionale
di assegnazione, privandole di ogni potere decisionale, di ogni
potesta' di controllo e di autorizzazione preventiva, e quindi, in
sostanza, di ogni potere di valutazione in materia urbanistica
nonche', in particolare, in ordine alla pianificazione del territorio
e la tutela del paesaggio.
Le norme denunciate violano, quindi, le attribuzioni primarie
della Provincia previste dallo Statuto all'art. 8, n. 5 (urbanistica
e piani regolatori), n. 6 (tutela del paesaggio) e dalle relative
norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, e d.P.R. 1
novembre 1973, n. 690), nonche' le attribuzioni previste dall'art. 8,
n. 3 (tutela del patrimonio storico), n. 4 (tutela di usi e costumi
locali), n. 8 (tutela delle minime unita' culturali), n. 17
(viabilita' e lavori pubblici di interesse provinciale) e n. 22
(espropriazione di interesse provinciale), con relative norme di
attuazione; esse violano altresi' l'art. 16, primo comma, dello
Statuto, che attribuisce alla Provincia le potesta' amministrative
nelle materie in cui essa ha competenza legislativa.
Di particolare gravita', ad avviso della Provincia, sono la
mancata previsione della possibilita' di apportare o concordare
modifiche o integrazioni al piano di assegnazione, per contemperare i
diversi interessi pubblici in gioco; la mancata previsione di una
valutazione autonoma da parte delle Province di Trento e Bolzano
nonche' di possibili intese fra le due province ed i competenti
organi statali.
Oggetto della censura della Provincia di Bolzano e' altresi'
l'art. 4 della legge n. 223 del 1990, che al comma primo dispone che
il rilascio della concessione ai concessionari privati o alla
concessionaria pubblica "equivale a dichiarazione di pubblica
utilita' indifferibilita' e urgenza per le opere connesse a da'
titolo per richiedere alle autorita' competenti le necessarie
concessioni ed autorizzazioni per la installazione degli impianti
nelle localita' indicate dal piano di assegnazione e,
conseguentemente, nei piani territoriali di coordinamento",
disciplinando poi minuziosamente - ad avviso della ricorrente - tutti
gli aspetti relativi alle attivita' urbanistiche ed espropriative,
affidando le relative competenze ai comuni, che diventano cosi' una
sorta di longa manus della Presidenza del Consiglio e del Ministro
delle poste e telecomunicazioni.
Anche le norme contenute nell'art. 4, osserva la ricorrente,
spogliano la Provincia di ogni possibilita' di giudizio e di
valutazione in ordine all'installazione degli impianti e al rilascio
della concessione edilizia, che diviene cosi' un atto vincolato e
dovuto, con conseguente violazione delle attribuzioni primarie della
Provincia stabilite dallo Statuto all'art. 8, n. 5 (urbanistica e
piani regolatori), n. 6 (tutela del paesaggio), n. 3 (tutela del
patrimonio storico, artistico e popolare), n. 10 (edilizia ed
attivita' di enti a carattere extraprovinciale esercitate nelle
province con finanziamenti pubblici) e n. 4 (usi e costumi, attivita'
artistiche, culturali ed educative locali "anche con i mezzi
radiotelevisivi").
Tale ultima attribuzione statutaria mal si concilierebbe, in
particolare, con la estromissione della Provincia da ogni intesa
sulla localizzazione degli impianti, sulle attivita' urbanistiche di
pianificazione territoriale e sulle attivita' inerenti
all'espropriazione ed assegnazione dei terreni.
L'art. 4 della legge n. 223 del 1990, poi, introduce il principio
del silenzio assenso sulla domanda di concessione edilizia, mentre
nell'ordinamento urbanistico provinciale, attuato in forza della
competenza primaria di cui all'art. 8, nn. 5 e 6 dello Statuto, vige
il principio opposto del silenzio rifiuto (art. 24, settimo comma,
del d.P.G.P. 23 giugno 1970, n. 20).
Numerose altre censure della Provincia si appuntano sull'art. 4
della legge n. 223 del 1990; esso si porrebbe infatti in contrasto:
con l'art. 8, n. 5 dello Statuto, che riserva alla Provincia i
servizi di interesse sovracomunale, laddove le norme denunciate
prevedono che le aree necessarie agli impianti siano espropriate in
favore dei comuni ed ascritte al loro patrimonio indisponibile;
con l'art. 8, n. 22, dello Statuto, che attribuisce competenza
esclusiva alle province autonome in tema di espropriazione per
pubblica utilita' in "tutte le materie di competenza provinciale",
mentre il citato art. 4 prevede al secondo comma che il comune dovra'
rilasciare la concessione edilizia ai concessionari della
radiodiffusione anche nelle more della procedura di esproprio e che
esso dovra' contestualmente concedere ai richiedenti il diritto di
superficie sulle aree acquisite o espropriate, seguendo la
particolare procedura prevista dall'art. 4;
con l'art. 42 della Costituzione, nella parte in cui prevede che
l'espropriazione puo' avvenire solo per motivi di interesse generale:
appare infatti dubbio che le "televisioni private" perseguano
prevalentemente "motivi di interesse pubblico"; ad avviso della
ricorrente, il carattere di "servizio pubblico" che ad esse avrebbe
attribuito il legislatore ordinario non puo' sovvertire il principio
costituzionale.
Gli artt. 3 e 4 della legge n. 223 del 1990, infine, si porrebbero
in contrasto con l'art. 14 dello Statuto, che prevede come
obbligatorio il parere della provincia per le concessioni "in materia
di comunicazioni e trasporti riguardanti linee che attraversano il
territorio provinciale": su tutte indistintamente le iniziative
previste dalle norme censurate, e non solo su alcune, sarebbe
obbligatorio il parere della provincia.
2. - Con ricorso notificato l'8 settembre 1990 (R. ric. n.
62/1990) ha sollevato questioni la Provincia autonoma di Trento.
Oggetto dell'impugnazione sono gli artt. 3, commi 14, 15, 16 e 19; 4,
secondo comma, della legge n. 223 del 1990, mentre vengono invocati
come parametro costituzionale gli artt. 8, nn. 5 e 6; 9, n. 10; 16
dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, anche in relazione
all'art. 21 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 e all'art. 81 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616.
Dopo avere esposto il contenuto degli articoli denunciati, la
Provincia di Trento, ribadita la competenza primaria ad essa
attribuita dallo Statuto in materia di urbanistica e di tutela del
paesaggio, osserva come la legge n. 223 del 1990 ha ricondotto una
serie di competenze in tali materie alla titolarita' dello Stato,
declassando regioni e province autonome ad organismi consultivi
ovvero coinvolgendole come uffici dipendenti del Ministro delle
poste, traendo a pretesto la circostanza che nella legge in esame i
profili urbanistici sono accessori rispetto alla disciplina del
sistema radiotelevisivo, materia a se', di esclusiva competenza dello
Stato.
Tale argomentazione non puo', ad avviso della ricorrente, essere
condivisa. Se e' vero, infatti che gia' in passato, sulla base della
precedente legge ed a seguito dell'art. 185 del t.u. 29 marzo 1973,
n. 156, era stata confutata tale tesi, sottolineando come, quando
un'iniziativa privata coinvolga piu' settori di intervento
amministrativo, e' necessario che essa si sottoponga alla potesta' di
ciascun organo competente per materia, il criterio allora applicato a
maggior ragione deve trovare applicazione nella vigenza della nuova
disciplina.
La legge n. 223 del 1990, infatti, pone in particolare evidenza,
nella fase della localizzazione degli impianti, gli interessi
pubblici diversi coinvolti nella pianificazione delle radiofrequenze
(cfr. art. 3, comma 8), imponendo che la suddivisione del territorio
in bacini di utenza tenga conto, tra l'altro, delle "condizioni
urbanistiche della zona", lasciando intendere che le scelte che si
impongono hanno anche valore urbanistico.
Cio' premesso, non appare pero' adeguata la distribuzione delle
competenze operate dalla stessa legge n. 223 del 1990.
Essa infatti, osserva la ricorrente, non rispetta il procedimento,
previsto dall'art. 21 del d.P.R. 24 marzo 1974, n. 381, recante norme
di attuazione dello Statuto in materia di urbanistica ed opere
pubbliche, che consente di armonizzare con gli interessi di
competenza statale i piani urbanistici provinciali ed i piani
territoriali di coordinamento, approvati con legge provinciale,
raccogliendo le osservazioni, a scopo di coordinamento, del Ministero
dei lavori pubblici cui i progetti vanno inviati prima
dell'approvazione.
Le norme denunciate, ed in particolare l'art. 3, commi 14, 15, 16
e 17 appaiono poi in contrasto, deduce la ricorrente, con l'art. 81
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, applicabile alla Regione
Trentino-Alto Adige ed alle province autonome in forza dell'art. 12
del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, che, per la localizzazione delle
opere pubbliche di interesse statale, nell'ipotesi di difformita'
dalle norme o dai piani urbanistici, prevede lo strumento dell'intesa
con la regione interessata. La legge n. 223 del 1990 riserva invece
all'Amministrazione statale ogni scelta sulla localizzazione degli
impianti, violando cosi' la competenza provinciale in materia
urbanistica.
Quest'ultima, peraltro, al pari della competenza in materia di
tutela del paesaggio, anch'essa primaria, non risulta rispettata,
sotto un ulteriore profilo, dalla legge in esame che, nel
procedimento per il piano di assegnazione delle radiofrequenze, non
hanno differenziato la posizione delle regioni a statuto speciale e
le province autonome da quella della altre regioni. A proposito
delle interferenze e degli intrecci tra la disciplina di materie di
competenza statale e l'urbanistica od altre materie di competenza
regionale, la ricorrente richiama la sent. n. 1031 del 1988 di questa
Corte, che invita ad una puntuale verifica dei poteri esercitati
dallo Stato al fine di evitare che una estensione eccessiva dei
confini di una data materia non realizzi una sostanziale compressione
delle attribuzioni regionali. Quanto al potere sostitutivo dello
Stato, previsto nella seconda parte del comma 19 dell'art. 3 della
legge n. 223 del 1990, nel caso di inerzia delle regioni o delle
province autonome, non risultano rispettate le rigorose prescrizioni
previste dalla sent. n. 177 del 1988 di questa Corte, e segnatamente
le modalita' per l'esercizio di tale potere previste dall'art. 2
della legge 22 luglio 1975, n. 382, poi sostanzialmente riprodotte
nell'art. 2 della l. 23 agosto 1988, n. 400, per le funzioni
delegate, prescrizioni che a maggior ragione dovrebbero essere
vincolanti quando i tratti di funzioni proprie delle regioni. 3. -
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura generale dello Stato che si era costituita in
entrambi i giudizi, riservandosi di dedurre, in prossimita'
dell'udienza ha depositato memorie in buona parte di identico
contenuto, tanto per la questione sollevata dalla Provincia di
Bolzano (R. ric. n. 61/1990), che per quella sollevata dalla
Provincia di Trento (R. ric. n. 662 del 1990). Dopo aver illustrato,
per linee generali, la disciplina (artt. 3 e 4) di pianificazione
delle radiofrequenze recata dalla legge n. 223 del 1990,
sottolineando come la realizzazione del valore fondamentale del
pluralismo, rispondente ad un interesse nazionale imperativo e non
frazionabile, costituisce il presupposto di attuazione di tutti i
principi (enunciati dall'art. 1) che dal primo rimangono
condizionati, l'Avvocatura dello Stato richiama, in proposito, le
sentenze di questa Corte che hanno affermato il valore centrale del
pluralismo in un ordinamento democratico (n. 826 del 1988) - inerente
ai diritti sanciti dall'art. 21 Cost., "pietra angolare dell'ordine
democratico" (n. 84 del 1969) e "coessenziali al regime di liberta'"
garantito dalla Carta fondamentale (n. 11 del 1968), e condizione
pleliminare (o presupposto insopprimibile) per l'attuazione ad ogni
livello della forma propria dello Stato democratico (n. 348 del 1990)
- al fine di dare ingresso nell'emittenza televisiva al maggior
numero di voci consentito dai mezzi tecnici, evitando il pericolo di
emarginazioni connesse a processi di concentrazione delle risorse.
Le ragioni del pluralismo, osserva l'Avvocatura, congiunte a quelle
del rispetto degli impegni internazionali che non possono rimanere
minacciate da decisioni a livello locale, in un quadro di
riconoscimento del diritto di iniziativa privata, postulano la
necessita' di una razionale, nonche' efficace ed economica,
utilizzazione delle risorse naturali (l'etere), garantendo al massimo
numero possibile di voci, su scala nazionale ed in ambito locale,
l'ingresso e la presenza nel sistema dell'emittenza radiotelevisiva
senza interferenze, e tenendo conto dell'incidenza che le
caratteristiche geografiche delle varie localita' presentano sulle
condizioni di propagazione delle onde elettromagnetiche, evitando
fenomeni di emarginazione tanto sul versante passivo del diritto di
informazione (diritto ad essere informati) che sul versante attivo
(diritto ad informare). L'Avvocatura ricorda poi, richiamando la
giurisprudenza della Corte sul punto, la necessita' che, nell'ambito
del regolamento internazionale delle radiocomunicazioni - e
l'elaborazione del piano di assegnazione delle radiofrequenze assume
particolare rilievo per le aree geografiche di frontiera come il
Trentino-Alto Adige - sia l'Autorita' centrale a pianificare
l'assegnazione delle frequenze, di cui la localizzazione degli
impianti, cui le radiofrequenze si riferiscono, costituisce momento
fondamentale, strumentale all'effettivo governo dell'etere sotto un
profilo tecnico-strutturale. A proposito del quadro normativo
internazionale, l'Avvocatura fa riferimento alla Convenzione di
Nairobi del 6 novembre 1982, ratificata e resa esecutiva con l. 9
maggio 1986, n. 149 (art. 33 n. 154 ed art. 35 n. 158) ed alla
Convenzione di Malaga-Torremolinos 25 ottobre 1973, ratificata e resa
esecutiva con l. 7 ottobre 1977, n. 790. Il legislatore statale,
deduce ancora l'Avvocatura, ha inteso garantire il perseguimento
dell'interesse nazionale salvaguardando nel contempo il principio di
cooperazione, prevedendo un dettagliato procedimento consultivo sullo
schema di piano di assegnazione delle frequenze, realizzando cosi'
una forma di collaborazione proporzionata agli interessi regionali e
provinciali coinvolti nell'esercizio del potere statale di disciplina
dell'etere. Nel potere di individuare le aree destinate
all'installazione degli impianti, che possono peraltro accedere anche
a bacini di utenza interregionali, si esprime la complessa
valutazione dell'interesse nazionale, di valenza generale; in ipotesi
siffatte questa Corte ha ritenuto (sent. n. 177 del 1986) che i
limiti a tutela delle autonomie possono essere valutati con minor
rigore, come ha del pari affermato (sentt. nn. 177 e 217 del 1988;
459 del 1989) che, ove sia necessario per la soluzione di problemi
propriamente attinenti al soddisfacimento dell'interesse nazionale,
lo Stato possa legittimamente adottare anche una disciplina
legislativa di dettaglio nell'ambito di materie attribuite in via
generale alla competenza regionale o provinciale. Alle stesse
finalita' obbedisce la previsione dell'art. 4 della l. 223 del 1990
di un intervento sostitutivo statale, nel caso di inerzia regionale o
provinciale, per l'adeguamento ovvero per l'adozione dei piani
territoriali di coordinamento, senza dei quali risulterebbe
compromesso il perseguimento degli interessi essenziali connessi alla
pianificazione delle radiofrequenze. Quanto ai rilievi mossi dalla
sola Provincia di Bolzano, l'Avvocatura osserva: a proposito della
previsione, nell'art. 4 denunciato, di un silenzio assenso sulla
domanda di concessione edilizia, in difformita' della regola del
silenzio rifiuto vigente nell'ordinamento locale, che essa non e'
illegittima in ragione dell'eccezionalita' della disciplina
legislativa nazionale; a proposito dell'art. 8 n. 22, e 14 dello
Statuto, entrambi richiamati dalla ricorrente, che, in ordine al
primo, non vengono in rilievo espropriazioni per "materie di
competenza provinciale", e che, in ordine al secondo, l'endiadi
"comunicazioni e trasporti" si riferisce chiaramente ai trasporti di
persone e di cose e non alle telecomunicazioni. 4. - Le difese
svolte dal Presidente del Consiglio dei ministri nel giudizio
promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano (R. ric. n. 62 del
1990) sono, come detto, in buona parte di identico tenore.
Specifiche considerazioni sono svolte in ordine al procedimento,
dettato dall'art. 21 del d.P.R. n. 381 del 1974, per l'armonizzazione
della pianificazione locale con le esigenze di carattere nazionale.
Il richiamo, osserva l'Avvocatura, non e' pertinente in quanto l'art.
3 della legge n. 223 del 1990 denunciato ha come oggetto una
pianificazione nazionale di carattere unitario, che viene a
costituire un prius logico della pianificazione locale, in quanto la
prima, realizzando interessi di valore costituzionale, si pone come
presupposto della seconda.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale di alcune norme contenute nella legge 6
agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico
e privato), e precisamente:
a) della regolamentazione, dettata con l'art. 3 della legge,
del procedimento di formazione del piano nazionale di assegnazione
delle radiofrequenze per la radiodiffusione (sonora e televisiva) e
della incidenza del piano (che determina anche le aree di servizio
degli impianti e la localizzazione di questi ultimi) sui piani
territoriali provinciali di coordinamento (art. 3, diciannovesimo
comma, della legge n. 223), regolamentazione ritenuta dalla Provincia
lesiva di competenze primarie ad essa conferite da disposizioni dello
Statuto per la Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670), quali l'art. 8, n. 5 (urbanistica e piani regolatori), n. 6
(tutela del paesaggio) e delle relative norme di attuazione (d.P.R.
22 marzo 1974, n. 381 e d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690), nonche' di
attribuzioni ad essa Provincia parimenti conferite da disposizioni
del detto Statuto, quali: l'art. 8, n. 3 (tutela del patrimonio
storico, artistico e popolare), n. 4 (usi e costumi locali,
istituzioni culturali aventi carattere provinciale, manifestazioni ed
attivita' artistiche, culturali ed educative locali, e, per la
Provincia di Bolzano, anche con i mezzi radiotelevisivi), n. 8
(ordinamento delle minime unita' culturali); n. 17 (viabilita' e
lavori pubblici di interesse provinciale), l'art. 8, n. 22
(espropriazioni per pubblica utilita' per tutte le materie di
interesse provinciale) e relative norme di attuazione; l'art. 16,
primo comma (in materia di potesta' amministrative della Provincia);
e quindi in violazione delle disposizioni anzidette;
b) della regolamentazione, dettata con l'art. 4 della stessa
legge n. 223 del 1990, della concessione edilizia sulle aree
espropriate ai fini degli impianti radiotelevisivi e del trattamento
giuridico delle aree stesse, regolamentazione ritenuta dalla
Provincia lesiva delle competenze e attribuzioni ad essa conferite
dall'art. 8, nn. 3, 4, 5, 6, dello Statuto sulle materie sopra
indicate (per quanto concerne il n. 5 la riserva alla Provincia dei
servizi di interesse sovracomunale) e ancora dall'art. 8, n. 10 (in
materia di edilizia e di attivita' di enti a carattere
extra-provinciale esercitate nelle province con finanziamenti
pubblici) e dall'art. 8, n. 22, dello Statuto stesso; e quindi in
violazione delle disposizioni anzidette, nonche' di normative
regionali adottate in base alle cennate competenze (come quella che
accoglie il principio del silenzio-rifiuto in materia di concessioni
edilizie), e altresi' dell'art. 42 della Costituzione, secondo il
quale l'espropriazione per pubblica utilita' puo' essere disposta
soltanto per motivi di interesse generale (tali non sarebbero quelli
sottesi all'espropriazione a favore dei concessionari privati di
radiodiffusione di programmi radiofonici e televisivi);
c) di entrambe le dette regolamentazioni, regolamentazioni
ritenute dalla Provincia lesive della attribuzione ad essa conferita
dall'art. 14, primo comma, dello Statuto, concernente
l'obbligatorieta' del parere della Provincia stessa per le
concessioni in materia di comunicazioni e trasporti riguardanti linee
che attraversano il territorio provinciale.
Anche la Provincia di Trento ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale:
delle normative suindicate (artt. 3 e 4 della stessa legge n.
223 del 1990), normative ritenute dalla Provincia lesive delle
competenze primarie ad essa conferite dallo Statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige in tema di urbanistica e di tutela del
paesaggio, di espropriazione per pubblica utilita' per tutte le
materie di competenza provinciale (nonche' di altre competenze
provinciali attinenti alla protezione della natura, alla tutela dagli
inquinamenti, alla protezione igienico-sanitaria) e cosi'
perturbatrici dell'ordine costituzionale delle competenze, come
ulteriormente precisato: dall'art. 21 del d.P.R. 22 marzo 1974, n.
381, recante norme di attuazione del detto Statuto (che prevede un
particolare sistema per il coordinamento fra i vigenti piani
urbanistici provinciali e gli interessi statali, mediante l'invio dei
progetti di piano urbanistico provinciale e di piano territoriale di
coordinamento - da approvare poi con legge provinciale - al Ministero
dei lavori pubblici per le sue osservazioni); dall'art. 81 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 (che stabilisce, con norma da ritenere estesa
alla Provincia dall'art. 12 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, un
particolare procedimento per la realizzazione delle opere pubbliche
di interesse statale, la cui localizzazione o il cui tracciato sia
difforme dalle prescrizioni urbanistiche ed edilizie, mediante
l'intesa fra Stato e regioni interessate); dall'esigenza di una
differenziazione fra autonomia ordinaria e autonomia speciale, almeno
per le competenze primarie come quelle appunto in materia di
urbanistica e di tutela del paesaggio; dalle esigenze espresse dalla
dottrina e dalla giurisprudenza di questa Corte in tema di
limitazione dei poteri sostitutivi dello Stato rispetto alle regioni
e alle province autonome e della efficacia delle leggi statali di
dettaglio.
Trattandosi di questioni identiche e comunque connesse, i giudizi
cosi' promossi vanno riuniti per la definizione con unica sentenza.
2. - Il nucleo essenziale delle censure qui esaminate sta nella
denunciata compressione di competenze esclusive delle province
autonome derivante dalla prevista elaborazione del piano di
assegnazione delle radiofrequenze - piano implicante la
determinazione, sulla base di bacini di utenza (coincidenti di regola
con il territorio regionale o provinciale, ma definiti tenendosi
conto fra l'altro delle condizioni geografiche, urbanistiche,
socio-economiche e culturali della zona) delle aree di servizio degli
impianti radiotelevisivi e quindi della localizzazione di tali
impianti, e destinato a incidere in modo vincolante sul governo
provinciale del territorio mediante l'imposto adeguamento dei piani
territoriali di coordinamento preesistenti o la imposta adozione di
appositi piani, nonche' mediante l'imposto adeguamento degli
strumenti urbanistici comunali, ed ancora mediante una speciale
regolamentazione delle espropriazioni dei suoli prescelti, del regime
di essi e delle concessioni edilizie - senza una effettiva
partecipazione di esse Province, quanto meno per quel che concerne la
localizzazione degli impianti.
Che questo sia il nucleo essenziale e' dimostrato da cio' che, pur
avendo toccato con le proprie censure anche distintamente le
disposizioni concernenti le varie incidenze del piano sopra indicate,
le ricorrenti hanno insistito primariamente sulla cennata mancanza di
partecipazione, propugnando la tesi che essa avrebbe dovuto attuarsi,
almeno per quanto concerne la localizzazione degli impianti - che e'
l'implicazione piu' rilevante della pianificazione delle frequenze in
ordine al governo del territorio - mediante lo strumento giuridico
dell'intesa.
E d'altra parte dalla valutazione complessiva delle censure appare
evidente che queste presuppongono la stretta interdipendenza fra il
piano di assegnazione delle frequenze e le denunciate violazioni di
ambiti funzionali delle Province.
La questione cosi' delineata puo' dunque considerarsi (quella)
centrale ai fini del presente giudizio.
3. - La questione come sopra definita centrale e' fondata.
Il piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per la
radiodiffusione, diretto a distribuire le radiofrequenze fra gli
impianti, e' formato (nel rispetto delle indicazioni contenute nel
piano nazionale di ripartizione, diretto a distribuire le
radiofrequenze fra i vari servizi di telecomunicazione)
determinandosi le aree di servizio degli impianti in modo tale da
consentire, per ciascuna area, la ricezione senza disturbi del
maggior numero possibile di programmi di radiodiffusione sonora e
televisiva (settimo comma dell'art. 3 della legge n. 223 del 1990).
Viene cosi' suddiviso il territorio nazionale in bacini di utenza,
risultanti dalla aggregazione di una pluralita' di aree di servizio
(corrispondenti, di regola, quelli per la radiodiffusione televisiva
al territorio regionale, e quelli per la radiodiffusione sonora al
territorio provinciale, ma), definiti tenendosi conto dell'entita'
della popolazione servita, della distribuzione della popolazione
residente, delle condizioni geografiche, urbanistiche, economiche e
culturali della zona, secondo il criterio finalistico di consentire
(cosi' come in ordine alle aree di servizio), per la radiodiffusione
televisiva la coesistenza del maggior numero possibile di impianti e
una adeguata pluralita' di emittenti e di reti, e, per la
radiodiffusione sonora, la coesistenza del maggior numero di
emittenti e di reti, specificamente nelle zone con maggiore densita'
di popolazione (ottavo comma dell'art. 3). Nell'ambito di ciascuna
area di servizio il piano determina la localizzazione degli impianti
(settimo comma dell'art. 3).
Il procedimento di formazione del piano - oggetto delle censure
provinciali - si articola attraverso due fasi. La prima comprende la
predisposizione, ad opera del Ministro delle poste e delle
comunicazioni, dello schema di piano e la sottoposizione di esso al
parere delle regioni e delle province autonome, le quali possono
avanzare proposte di ipotesi diverse di bacini in relazione alle
proprie caratteristiche naturali, socio-economiche e culturali,
nonche', di intesa fra loro, proporre bacini di utenza confinanti,
purche' cio' avvenga entro sessanta giorni dalla ricezione dello
schema di piano, decorsi inutilmente i quali, il parere si intende
dato in senso favorevole (quattordicesimo e quindicesimo comma
dell'art. 3). Nella seconda fase lo stesso Ministro, acquisiti come
sopra i pareri delle regioni e delle province autonome, redige un
nuovo schema di piano che e' sottoposto al parere del Consiglio
superiore tecnico delle poste, delle telecomunicazioni e
dell'automazione (parere che anche esso si intende reso in senso
favorevole se non sia dato altrimenti entro sessanta giorni) e quindi
approvato con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri (sedicesimo comma dell'art.
3).
E' evidente che una simile disciplina e' pervasa da una forte
caratterizzazione unitaria, connessa all'attuazione del valore
costituzionale di una pubblica informazione la piu' estesa possibile
e la piu' aperta al pluralismo delle fonti nell'intero territorio
nazionale, attuazione considerata quale contenuto di un interesse
stringente e impellente, in quanto essa condiziona l'effettivita'
dello stesso principio democratico.
L'unitarieta' qui risponde non soltanto alla esigenza - collegata
al principio di eguaglianza - che un valore primario come quello in
discorso sia attuato secondo criteri uniformi nell'intero territorio
nazionale, ma anche a quella che sia assicurato lo sfruttamento
ottimale, e a tale scopo coordinato, dell'etere (e cosi' delle
radiofrequenze) secondo criteri tecnici idonei in relazione allo
scopo ora indicato e agli impegni internazionali e comunitari
concernenti l'utilizzazione delle radiofrequenze in modo tale da
evitare abusi e interferenze (legge 7 ottobre 1977, n. 790, sulla
ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale di
Malaga-Torremolinos del 25 ottobre 1973; legge 9 maggio 1986, n. 149,
sulla ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale di
Nairobi del 6 novembre 1982; Direttiva C.E.E. n. 552 del 3 ottobre
1989): il tutto con la speditezza resa necessaria dalla stringenza e
impellenza del fine.
Cio' spiega: l'affidamento della intera operazione alla competenza
dell'autorita' centrale, secondo la scelta della legge in se' non
contestata; la preminenza dei criteri tecnici enunciati o impliciti
nella postulazione della massima intensita' numerica e della massima
efficienza funzionale degli impianti; la spinta acceleratoria
impressa al procedimento.
Nella esposta costruzione normativa la valutazione delle
caratteristiche del territorio e quindi delle esigenze dell'autonomia
non e' del tutto obliterata. Alle regioni e alle province autonome e'
stato infatti attribuito il potere di rendere pareri e di avanzare
proposte in tema di bacini di utenza, anche se la valutazione dei
pareri e delle proposte e' rimessa, nell'ulteriore corso del
procedimento, al Ministro, il quale, se dovra' tenerne conto in
quanto essi riflettano esigenze connesse alle "condizioni
geografiche, urbanistiche, economiche e culturali della zona", non
potra' non avere decisivo riguardo alla definizione dei bacini di
utenza secondo criteri tecnici, che consentano lo sfruttamento
ottimale e corretto delle radiofrequenze.
Ma proprio qui la disciplina si presta alle censure delle Province
ricorrenti, svelando la inadeguatezza della considerazione delle
autonomie (in particolare di quelle speciali, cui il governo del
territorio e la tutela del paesaggio sono affidati in via esclusiva,
al pari di altre attribuzioni previste dall'art. 8 dello Statuto
della Regione Trentino-Alto Adige), la' dove cioe' non attribuisce
una partecipazione di maggior peso alle dette autonomie speciali per
quel che concerne la localizzazione degli impianti. Cio' tanto piu'
che tale localizzazione, determinata nell'ambito di ciascun bacino di
utenza, per un verso e' suscettiva di incidere piu' direttamente,
quasi materialmente e comunque piu' gravemente, sugli interessi
locali attinenti alle condizioni geografiche, urbanistiche,
economiche e culturali del territorio; per altro verso non e', almeno
nella normalita' dei casi, suscettiva di simile incidenza sulle
valutazioni tecniche che devono presiedere alla determinazione dei
bacini di utenza.
Ond'e' che, se le dette autonomie possono far sentire la loro voce
sotto forma di pareri e di proposte persino in ordine ai bacini di
utenza, esse risultano ingiustificatamente compresse se alle medesime
non sia riconosciuto un potere di maggiore intensita' e forza in
ordine alla localizzazione degli impianti, dichiarandosi illegittima
la normativa qui esaminata in quanto non prevede, su tale
localizzazione, l'intesa fra Stato e province.
Al riguardo non puo' trascurarsi di considerare che si e' molto
discusso, nei lavori preparatori che hanno condotto all'approvazione
della presente legge, della necessita' di prevedere l'intesa delle
regioni in ordine alla cennata localizzazione, ipotizzandosi che
questa potesse ledere gravemente interessi urbanistici e
paesaggistici.
Si intende che, di fronte ai preminenti interessi alla sollecita
approvazione e realizzazione del piano ed allo sfruttamento ottimale
delle radiofrequenze, l'intesa non puo' esser concepita in senso
"forte", e cioe' nel senso che il mancato raggiungimento di essa sia
di ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento, e quindi
al soddisfacimento degli interessi anzidetti. Ne' d'altra parte la
garanzia delle autonomie esige l'inserzione nel procedimento stesso
di strumenti quali quelli previsti dall'art. 21 del d.P.R. n. 381 del
1974 (armonizzazione fra interessi dell'autonomia espressi nei piani
territoriali e interessi statali, che, per essere necessariamente
preventiva e per avere come termine il Ministero dei lavori pubblici,
non sarebbe qui praticabile) o dall'art. 81 del d.P.R. n. 616 del
1977 (che sarebbe incompatibile con la preminenza degli interessi
suindicati).
E' pertanto sufficiente che, fermo restando, in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa, l'ulteriore corso del procedimento quale
previsto dalla legge - anche per quel che concerne i tempi ivi
stabiliti -, la fase attinente al contatto con le autonomie si
articoli, per quel che concerne lo specifico punto della
localizzazione degli impianti, attraverso una trattativa che superi,
per la sua flessibilita' e bilateralita', il rigido schema della
sequenza non coordinata di atti unilaterali (invio dello schema di
piano da parte del Ministro, parere o equipollente silenzioso, ovvero
proposta da parte delle Province), e cosi' si presti a una piu'
agevole espressione delle esigenze dell'autonomia e a una piu'
informata e sensibile valutazione di esse da parte del Ministro.
4. - Quanto alle altre questioni concernenti la compressione che
si assume esercitata sulle competenze delle Province mediante le
incidenze del procedimento di formazione del piano di assegnazione e
del piano gia' formato, e' da osservare che dalle ragioni sopra
esposte circa il preminente interesse all'attuazione del valore
primario dell'informazione radiotelevisiva, e quindi alla sollecita
realizzazione del piano di assegnazione che a tal fine e'
preordinato, e' in ogni caso giustificata (tanto piu' in presenza
della pronuncia che questa Corte rende sulla costituzionalmente
necessaria partecipazione delle Province autonome al procedimento di
formazione relativamente alla localizzazione degli impianti) la
normativa oggetto di censura.
Cio' vale, e anzi particolarmente, per quel che riguarda
l'imposizione alle Regioni e alle Province autonome dell'obbligo di
adeguare i piani territoriali o di adottare specifici piani
territoriali per conformarsi alle indicazioni del piano di
assegnazione concernenti la localizzazione degli impianti (salvo, in
caso di inadempimento, l'esercizio da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri dei poteri sostitutivi di cui si dira'
appresso) e per quel che riguarda l'imposizione ai comuni
dell'obbligo conseguenziale di adeguare gli strumenti urbanistici ai
piani territoriali di coordinamento adeguati o specificamente come
sopra adottati (salva, in caso di inadempimento, l'equivalenza ex
lege delle indicazioni ivi contenute a variante degli strumenti senza
bisogno di autorizzazione regionale o provinciale): art. 3, comma
diciannovesimo, della legge n. 223 del 1990.
Ma vale anche per la speciale regolamentazione delle
espropriazioni delle aree, del regime dei suoli in esse compresi, e
delle concessioni edilizie preordinati alla installazione degli
impianti per la radiodiffusione sonora o televisiva (acquisizione da
parte dei comuni, una volta ricevuta la domanda di concessione
edilizia dai concessionari privati o dalla concessionaria pubblica
del servizio radiotelevisivo, mediante occupazione d'urgenza ed
espropriazione, ai sensi della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e
successive modificazioni, dell'area indicata dal piano di
assegnazione e dal piano territoriale di coordinamento per
l'installazione degli impianti, anche se gia' di proprieta' degli
stessi richiedenti; assunzione dell'area nel patrimonio indisponibile
dei comuni; rilascio della concessione edilizia, da intendere
rilasciata se essi non deliberino entro novanta giorni dalla domanda
secondo lo schema del cosiddetto silenzio-assenso, anche nelle more
della procedura di esproprio; concessione contestuale ai richiedenti
di un diritto di superficie sulle aree acquisite o espropriate ai
fini dell'installazione degli impianti, correlato alla concessione
per radiodiffusione sonora o televisiva o per servizio di
telecomunicazione: art. 4, commi secondo e successivi della legge n.
223 del 1990). Regolamentazione la cui efficacia cogente (al pari
della sua puntualita') trova, ovviamente, oltre alla sua
giustificazione, i suoi limiti nel rapporto di strumentalita' delle
previsioni che ne sono il contenuto rispetto all'attuazione del piano
di assegnazione.
Le relative questioni sono dunque non fondate, tranne, almeno
parzialmente, quella riguardante le garanzie volute dal rispetto
delle autonomie costituzionalmente garantite, particolarmente delle
autonomie qui considerate, nell'esercizio nei loro confronti dei
poteri sostitutivi statali.
Tali poteri sono conferiti, come si e' accennato, al Presidente
del Consiglio dei ministri per il caso di inadempimento, da parte
delle province autonome, dell'obbligo di adeguamento della propria
pianificazione territoriale, ma senza stabilirsi che cio' avvenga
mediante preavviso.
Ora, pur in concorso del preminente interesse alla sollecita
realizzazione del piano di assegnazione, il principio di leale
cooperazione nei rapporti fra Stato e autonomie esige che alle
Province autonome, in considerazione della loro competenza primaria
in tema di governo del territorio, sia dato preavviso in ordine
all'esercizio dei poteri sostitutivi suindicati, e che tale preavviso
sia congruo, fermo restando peraltro che la congruita' va valutata
tenendosi conto dell'indicato preminente interesse alla sollecita
realizzazione del piano di assegnazione, cui si inspira la
regolamentazione dei tempi stabilita dalla legge.
In questi limiti la questione concernente i poteri sostitutivi in
argomento, formulata espressamente dalla Provincia di Trento, ma da
ritenere implicitamente posta anche dalla Provincia di Bolzano, e'
fondata, con la conseguenza che va dichiarata la parziale
illegittimita' costituzionale dell'art. 3, diciannovesimo comma,
della legge n. 223 del 1990.
5. - Va dichiarata inammissibile la specifica censura mossa dalla
Provincia di Bolzano contro l'art. 4, secondo comma, della legge
impugnata per violazione dell'art. 42 della Costituzione, questione
della quale e' sufficiente dire che l'impugnazione in via principale
delle leggi nazionali e' data alle regioni e alle Province autonome
solo per far valere la lesione di proprie competenze
costituzionalmente garantite (art. 2, primo comma, legge cost. 9
febbraio 1948, n. 1).