ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 154, quarto
comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto
retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato),
promosso con ordinanza emessa il 30 marzo 1990 dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia - Sezione staccata di
Brescia, nei ricorsi riuniti proposti da Venditti Alfonsino contro il
Ministero di grazia e giustizia ed altri, iscritta al n. 536 del
registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 dicembre 1990 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di due giudizi riuniti, promossi da un magistrato
per ottenere che l'equo indennizzo concessogli venisse calcolato
sulla base dello stipendio, gia' conseguito, di magistrato nominato
alle funzioni direttive superiori, anziche' sulla base dello
stipendio di magistrato di cassazione, il Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia, con
ordinanza in data 30 marzo 1990 ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 154, quarto comma, della legge
11 luglio 1980, n. 312.
Nell'ordinanza si rileva che l'amministrazione ha rispettato il
principio secondo il quale l'equo indennizzo non si calcola in base
allo stipendio concretamente spettante all'interessato in virtu'
delle sue personali vicende di carriera e di progressione economica,
bensi' in base allo stipendio virtualmente spettante ad un ipotetico
impiegato della medesima carriera che si trovi nella posizione
iniziale di una determinata qualifica o livello retributivo. Tale
posizione, per il personale di magistratura, e' individuata dall'art.
154, quarto comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312, in quella del
magistrato di cassazione.
Il giudice remittente ha sollevato dubbi circa la legittimita'
costituzionale di tale disciplina, deducendo che la norma in esame,
in combinazione con l'art. 49, secondo comma, del d.P.R. 3 maggio
1957, n. 686, in virtu' del quale "l'indennizzo e' ridotto del 25 per
cento se l'impiegato ha superato i cinquanta anni di eta' e del 50
per cento se ha superato il sessantesimo anno di eta'", pone in
essere un meccanismo irrazionale, non ponderato adeguatamente dal
legislatore. Infatti, se si tiene conto che la carriera del
magistrato si puo' svolgere sino a settanta anni e che, inoltre,
successivamente alla qualifica di consigliere di cassazione, essa
puo', teoricamente, svilupparsi su altre tre qualifiche (funzioni
direttive superiori, Presidente aggiunto, Primo Presidente), si
rileva che a mano a mano che il magistrato di cassazione consegue la
promozione alle qualifiche superiori nell'eventualita' che egli
incorra in una delle menomazioni dell'integrita' fisica, riconosciute
dipendenti da causa di servizio e che, quindi, danno titolo alla
concessione dell'equo indennizzo egli da un lato, vedrebbe arrestarsi
la base di calcolo di quest'ultimo ad un livello stipendiale
inferiore a quello in godimento; dall'altro lato, subirebbe la
decurtazione, sino alla meta', dell'importo spettantegli, proprio in
corrispondenza di quel periodo della vita (dai cinquanta ai settanta
anni di eta') in cui e' piu' concretamente possibile che egli
raggiunga le suddette promozioni.
Siffatta iniqua concomitanza di fattori riduttivi non si verifica,
al contrario, per gli altri dipendenti statali, rispetto ai quali
l'art. 154, secondo comma, della legge n. 312 del 1980 fissa quale
indice di riferimento, per la determinazione dell'equo indennizzo,
"la classe iniziale di stipendio della qualifica o del livello di
appartenenza", senza, quindi, porre limiti in caso di conseguimento
(per promozione, per concorso, per sanatoria o altri titoli idonei al
passaggio di qualifica o di livello) di posizioni funzionali
superiori.
Sussistono quindi dubbi - ad avviso del Tribunale amministrativo
regionale - di contrasto dell'art. 154, quarto comma, della legge n.
312 del 1980, con l'art. 3 della Costituzione, in quanto, da un lato,
esso introduce un'ingiustificata disparita' di trattamento di una
categoria di personale rispetto alla generalita' dei dipendenti
statali; dall'altro lato, la norma realizza un irragionevole e
perverso congegno di riduzione del beneficio in parola, in senso
inversamente proporzionale alla progressione di carriera del
magistrato.
La norma si porrebbe inoltre in conflitto con l'art. 32 della
Costituzione, sulla tutela della salute, intesa non quale bene
astratto, indifferenziato e fine a se stesso, quanto, piuttosto, come
reale attitudine psico-fisica che permette all'individuo di agire
utilmente nei rapporti sociali e di lavoro.
Infine, sarebbe dubbia la conformita' dell'impugnato art. 154 al
dettato dell'art. 38 della Costituzione, che garantisce la tutela
della salute e l'incolumita' dei lavoratori, anche mediante la
predisposizione di misure e rimedi successivi, in caso di malattia e
di infortuni non totalmente invalidanti.
2. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, secondo il quale il legislatore, con l'art. 154, quarto comma,
della legge n. 312 del 1980, ha dettato una disciplina unitaria, ai
fini della misura dell'equo indennizzo, per il personale della
magistratura, riconoscendo a tutti i magistrati un identico
trattamento (con l'attribuzione dell'indennizzo in misura pari a due
volte lo stipendio del magistrato di cassazione), indipendentemente
dalle funzioni esercitate dal singolo.
Detto trattamento (che, se puo' pregiudicare i magistrati che
esercitano funzioni superiori a quelle di magistrato di cassazione,
avvantaggia coloro che svolgano funzioni inferiori), secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, e' il frutto di una scelta del
legislatore che non appare irragionevole rispetto alla generalita'
dei pubblici dipendenti (per i quali il calcolo dell'equo indennizzo
si basa sullo stipendio della qualifica di appartenenza). Sono da
tener presenti, infatti, il particolare status che la Costituzione
riserva ai magistrati (rispetto ai quali possono operarsi distinzioni
soltanto in relazione alle funzioni), nonche' i maggiori livelli
retributivi del personale della magistratura rispetto alle diverse
categorie di pubblici dipendenti.
La questione sarebbe manifestamente infondata anche con
riferimento agli artt. 32 e 38 della Costituzione, dato che la natura
indennitaria del compenso di cui al citato art. 154, riferito ad una
menomazione verificatasi, non puo' avere alcuna attinenza, proprio
per la sua funzione riparatoria, con la tutela da parte dello Stato
del diritto dei singoli alla salute (art. 32), ne' con
l'assicurazione di mezzi adeguati per la garanzia di esigenze di vita
in caso di malattia, infortunio o invalidita' (art. 38): diritti per
la salvaguardia dei quali l'ordinamento appresta sistemi specifici
come quello dell'assistenza sanitaria e della previdenza.
Considerato in diritto
1. - Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia - Sezione staccata di Brescia, l'art. 154, quarto comma,
della legge 11 luglio 1980, n. 312 - nella parte in cui prevede che
l'equo indennizzo riconosciuto al magistrato che fruisce di stipendio
superiore a quello di consigliere di cassazione venga calcolato sulla
base dello stipendio iniziale del magistrato di cassazione, anziche'
sulla base del piu' elevato stipendio percepito al momento della
liquidazione - si pone in contrasto con gli artt. 3, 32 e 38 della
Costituzione.
2. - La questione deve ritenersi infondata in riferimento a tutti
i parametri costituzionali invocati.
La violazione dell'art. 3 della Costituzione viene sostenuta con
riguardo a due aspetti. La mancata previsione di un incremento
dell'indennizzo, rapportato al crescere della retribuzione in
conseguenza degli avanzamenti nella carriera, comporterebbe una
ingiustificata disparita' di trattamento del magistrato rispetto alla
generalita' dei dipendenti statali, per i quali nella determinazione
dell'equo indennizzo si fa riferimento al trattamento economico da
considerare nell'ambito della qualifica funzionale o del livello
retributivo di appartenenza del dipendente al momento di
presentazione della domanda.
Il secondo motivo di censura concerne l'irragionevole meccanismo
di riduzione del beneficio, che agisce in senso inverso alla
progressione di carriera del magistrato.
L'art. 49, secondo comma, del d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686,
dispone infatti che l'indennizzo e' ridotto del 25 per cento se
l'impiegato ha superato i cinquanta anni di eta' e del 50 per cento
se ha superato il sessantesimo anno di eta'. Tali riduzioni,
collegate con l'agganciamento fisso dell'indennizzo alla retribuzione
del consigliere di cassazione, comportano - osserva il giudice a quo
- una accentuata decurtazione del beneficio proprio negli anni in cui
e' piu' probabile l'avanzamento del magistrato nelle qualifiche.
Quest'ultima argomentazione, per la parte che puo' rilevare,
coincide in realta' con la prima.
La riduzione dell'indennizzo in rapporto al crescere dell'eta' e'
comune a tutti i possibili beneficiari, siano o non magistrati. Essa
trova comprensibile fondamento nel rilievo che la menomazione
comporta tanto piu' danno quanto piu' giovane e' l'eta'
dell'interessato, e viceversa; non puo' dunque non essere di
applicazione generale. Indubbiamente, la riduzione percentuale,
collegata con la mancata crescita della base di calcolo, puo'
comportare effetti relativamente piu' sensibili nei confronti del
magistrato. Ma e' evidente che si ha qui riguardo ad uno solo dei
diversi effetti del particolare meccanismo indennitario, il quale va
invece considerato nel suo complesso e non limitatamente a quel
segmento che trova applicazione nel singolo caso.
Il quesito da porsi e' dunque soltanto se sia censurabile, in
riferimento al principio di eguaglianza, la previsione che impone di
rapportare sempre l'entita' dell'indennizzo da liquidarsi al
magistrato a due volte l'importo dello stipendio del magistrato di
corte di cassazione.
Invero, il quinto comma dell'art. 154 contempla la disciplina
relativa al personale dirigente dello Stato e agli ufficiali
superiori (colonnelli e generali delle Forze armate e dei Corpi di
polizia). Per tutti costoro, in modo analogo a quanto disposto per i
magistrati, l'equo indennizzo e' sempre pari a due volte lo stipendio
del dirigente generale.
Se si ha riguardo anche a tale previsione, risulta ancor piu'
evidente lo scopo che si e' perseguito con la particolare disciplina.
Si e' inteso cioe' assicurare un trattamento nel suo complesso
privilegiato rispetto all'esterno e uniforme invece all'interno di
categorie caratterizzate per un verso da una posizione di particolare
rilievo nell'organizzazione statuale e per l'altro dall'elevato grado
di omogeneita' e quindi dalla pari dignita' dei rispettivi
appartenenti.
Detti criteri risultano attagliarsi in modo particolare ai
magistrati, i quali, secondo il dettato dell'art. 107, terzo comma,
della Costituzione, si distinguono fra loro soltanto per diversita'
di funzioni.
Nell'ambito di tali valutazioni, non si presta quindi a censure
una normativa che dispone un trattamento nel suo complesso piu'
vantaggioso, sulla base della particolare posizione e dello speciale
statuto riconosciuti alla magistratura; che non distingue il
trattamento tra i diversi componenti in ragione della pari dignita'
di tutti gli appartenenti all'ordine giudiziario; che trova peraltro
puntuali corrispondenze nella disciplina prevista per corpi
professionali provvisti anch'essi, come i magistrati, di un loro
statuto particolare.
Del resto, la norma in esame ha gia' superato il vaglio
dell'applicazione da parte della giurisdizione amministrativa, la
quale si e' limitata a statuire che l'equo indennizzo concesso ai
magistrati deve essere determinato sulla base dello stipendio del
consigliere di cassazione, quale risulta dall'applicazione della
legge 6 agosto 1984, n. 425, e quindi con il computo dell'anzianita'
pregressa minima, necessaria e sufficiente per l'accesso alla detta
posizione (Cons. Stato, Sez. IV, 20 maggio 1987).
3. - Il richiamo agli artt. 32 e 38 della Costituzione risulta a
sua volta di scarsa pertinenza.
Come osserva puntualmente l'Avvocatura generale dello Stato, alla
tutela del diritto dei singoli alla salute (art. 32) e
all'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita in casi di
infortunio, malattia o invalidita' (art. 38) l'ordinamento provvede
con gli appositi sistemi dell'assistenza sanitaria e della
previdenza. Il beneficio previsto dall'impugnato art. 154 ha invece
natura indennitaria e risponde ad una funzione soltanto riparatoria.
Come in riferimento all'art. 3 della Costituzione, cosi' in
relazione agli artt. 32 e 38, la sollevata questione va dunque
dichiarata non fondata.