LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in grado
di appello iscritta al n. 1275 del ruolo generale contenzioso
dell'anno 1988, posta in decisione all'udienza collegiale del 21
settembre 1990 e vertente tra C.M.P. - Compagnia mediterranea di
prospezioni S.p.a., in amministrazione straordinaria, in persona del
commissario
prof. Luigi Cappugi, elettivamente domiciliato in Roma, via Nizza, 45
presso lo studio dell'avv. Alberto di Mauro, che la rappresenta e
difende unitamente all'avv. Michele Tamponi in virtu' di mandato a
margine dell'atto di appello, appellante e Ministero del tesoro, in
persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, appellato.
F A T T O
Con ricorso del 28 febbraio 1985 il Ministero del tesoro conveniva
in giudizio davanti al Tribunale di Roma la societa' C.M.P. in
amministrazione straordinaria per ottenere l'ammissione in
prededuzione al passivo della societa' dell'importo di L. 826.092.692
oltre interessi maturati e maturandi colcolati al tasso "prime rate
ABI", avanzando analoghe richieste per importi differenti con altri
sette ricorsi. A fondamento della domanda il Ministero deduceva che
con decreto ministeriale 29 maggio 1980 la societa' era stata posta
in amministrazione straordinaria ed autorizzata alla continuazione
dell'esercizio dell'impresa;
che in forza dell'art. 2- bis della legge 3 aprile 1979, n. 95,
il Ministero del tesoro con decreto 13 giugno 1981 aveva accordato la
garanzia dello Stato sulle linee di credito concesse alla societa' da
vari istituti di credito alle condizioni e modalita' previste dai
decreti ministeriali 19 giugno 1979 e 7 febbraio 1980 su conformi
delibere C.I.P.I.;
che a seguito dell'inadempienza della societa' debitrice lo
Stato aveva soddisfatto gli istituti di credito per le somme
finanziate e che, quindi, per effetto della surrogazione al creditore
il Ministero era legittimato ad agire in regresso nei confronti della
societa' in amministrazione straordinaria per il recupero in
prededuzione del capitale e degli interessi secondo i tassi previsti
dai decreti ministeriali del 1979 e del 1980.
Il tribunale di Roma, sulla contestazione della costituita
societa', con sentenza del 26 marzo 1987 accoglieva la domanda del
Ministero e compensava le spese.
Avverso la predetta sentenza ha proposto appello la societa' in
amministrazione straordinaria, ribadendo la stessa linea difensiva
sostenuta in primo grado, e cioe': a) la garanzia prevista dall'art.
2- bis della legge 3 aprile 1979, n. 95 (c.d. legge Prodi) non puo'
essere assimilata ad una garanzia fideiussoria; b) in ogni caso il
credito garantito non puo' essere annoverato tra quelli di cui
all'art. 111, n. 1 legge fallimentare, cioe' tra i crediti in
prededuzione; c) nell'ipotesi in cui dovesse ritenersi che si tratti
di garanzia fideiussoria con diritto di regresso in prededuzione, la
norma citata sarebbe viziata di illegittimita' costituzionale per
contrasto con gli artt. 3, 23, 24, 43 e 47 della Costituzione.
Resiste il Ministero del tesoro che chiede la conferma della
sentenza.
D I R I T T O
Questa Corte osserva che il dato testuale della norma di cui
all'art. 2- bis della legge e della collegata normativa di
attuazione, costituita dai decreti ministeriali 19 giugno 1979 e 7
febbraio 1980, potrebbe indurre ad interpretare la garanzia prevista
dall'articolo in esame come garanzia fideiussoria con conseguente
ipotizzabilita' della surrogazione dello Stato-fideiussore nei
diritti del creditore principale (istituti di credito che hanno
concesso i finanziamenti richiesti dal commissario straordinario) e
dell'esercizio dell'azione di regresso nei confronti della societa'
posta in amministrazione straordinaria. Considerato, poi, che con
l'instaurazione della procedura di amministrazione straordinaria da
parte del Ministro del tesoro e' prevista anche la continuazione
dell'esercizio dell'impresa, e che i finanziamenti sono diretti
appunto a consentire tale continuazione nell'ambito del programma di
risanamento predisposto dal commissario straordinario,
l'interpretazione della normativa potrebbe portare alla conclusione
piu' attendibile che i debiti contratti a seguito dell'erogazione dei
finanziamenti siano debiti di massa, come tali prededucibili.
E' chiara allora la rilevanza delle eccezioni di
incostituzionalita' prospettate sotto diversi profili dalla difesa
della societa' per preteso contrasto del citato art. 2- bis con gli
artt. 3, 23, 24, 43 e 47 della Costituzione.
Questa Corte deve, quindi, farsi carico di verificare se ed in
quali limiti la questione di incostituzionalita' non sia
manifestamente infondata, sulla premessa che la stessa sentenza
impugnata e vari interventi dottrinali in subiecta materia hanno
avanzato critiche de iure condendo sul complesso sistema normativo
della legge Prodi con riferimento appunto all'art. 2-bis, per effetto
del quale il legislatore con la previsione del diritto di regresso in
prededuzione finisce per far ricadere l'intero rischio della
continuazione dell'impresa sui creditori pregressi.
Si e' detto che la legge in esame trova la sua ratio nell'intento
del legislatore di tentare il salvataggio delle grandi imprese in
crisi a salvaguardia dei cicli produttivi e dei livelli
occupazionali; e' stato pero' osservato che l'interesse pubblico cui
si e' ispirato il legislatore finisce, nel sistema della legge, per
comprimere e sacrificare del tutto l'interesse privato dei creditori
anteriori, i quali non avrebbero alcun potere decisionale circa la
scelta della procedura di amministrazione straordinaria in luogo
della dichiarazione di fallimento e, quindi, sarebbero privi di
tutela.
Quest'ultimo profilo investe l'eccezione di incostituzionalita'
con riguardo all'art. 24 della Costituzione, ma ritiene questa Corte
che da questo punto di vista l'eccezione sia manifestamente
infondata. Indubbiamente l'instaurazione della procedura di
amministrazione straordinaria con tutti gli effetti collegati
(finanziamenti per consentire la continuazione dell'esercizio
dell'impresa e prestazione della garanzia da parte dello Stato per
facilitare o rendere possibile il finanziamento) prescinde del tutto
dalla partecipazione all'iniziativa dei creditori pregressi, ma non
e' esatto che questi siano del tutto privi di tutela. Infatti, contro
la sentenza che dichiara l'impresa soggetta ad amministrazione
straordinaria essi possono fare opposizione anche per sostenere la
necessita' del fallimento, come si ricava dall'art. 4 della legge n.
95 del 1979 che al secondo comma richiama le disposizioni dell'art.
195 legge fallimentare.
Potrebbe accadere che le valutazioni della pubblica
amministrazione sulla scelta della procedura di a.s. siano errate o
non sorrette da adeguata ponderazione circa l'opportunita' di
mantenere in vita imprese, apparentemente insanabili e prive di
qualsiasi prospettiva di ripresa. Ma anche in tali ipotesi i
creditori non sono sforniti di tutela, in quanto contro il decreto
ministeriale che dispone l'amministrazione straordinaria e'
sicuramente riconosciuta la legittimazione dei creditori
all'impugnativa dell'atto amministrativo davanti alla giustizia
amministrativa per eccesso di potere.
Una piu' approfondita disamina merita l'eccezione sollevata dalla
societa' con riguardo all'art. 3 della Costituzione.
Sostiene l'appellante che l'art. 2- bis sarebbe in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione sia perche' la partecipazione dello
Stato, in qualita' di creditore-fideiussore, al concorso dei
creditori verrebbe a ledere gli interessi di questi ultimi chiamati a
ripartire l'attivo residuo con un nuovo creditore, sia perche' i
creditori dell'a.s. verrebbero a subire un trattamento deteriore
rispetto a quello riservato ai creditori nelle altre procedure
concorsuali.
Si ritiene che, cosi' impostata, la questione e' manifestamente
infondata. Non va trascurato che la legge Prodi, e in particolare
l'art. 2- bis che costituisce la norma cardine del sistema in quanto
rende possibile l'attuazione concreta delle finalita' perseguite,
trova la sua ragione d'essere nell'interesse pubblico al mantenimento
in vita delle imprese a tutela dei cicli produttivi ed a salvaguardia
dei livelli occupazionali. Di conseguenza, non puo' ritenersi che
sussista violazione del principio di eguaglianza per il semplice
fatto che i creditori dell'a.s. vengono a torvarsi in posizione
deteriore rispetto ai creditori delle altre procedure concorsuali,
dal momento che la differenza di trattamento e' razionale e
giustificata dalla sussistenza dell'interesse pubblico al salvataggio
delle grandi imprese in crisi. Ne' la violazione dell'art. 3 puo'
essere ravvisata solo ed esclusivamente in base alla considerazione
che, con l'ipotizzare l'azione di regresso, i creditori anteriori
sono costretti a ripartire l'attivo con un nuovo creditore (appunto
lo Stato fideiussore). Qui ancora una volta vale il richiamo
dell'interesse pubblico come giustificativo dell'iniziativa dello
Stato, mentre non appare incompatibile con la Costituzione la scelta
operata dal legislatore di strutturare il ricorso al credito in forma
di finanziamento indiretto anziche' in forma di sovvenzione o di
contributo. Infatti, la mera previsione della possibilita' di
esperire l'azione di regresso non altera in maniera rimarchevole ed
iniqua l'equilibrio tra l'interesse pubblico e l'interesse privato
dei creditori anteriori, anche perche' il tentativo dello Stato non
e' detto che debba fallire per forza e - inoltre - in astratto viene
operato anche nell'interesse dei creditori, i quali potrebbero
giovarsi della ripresa dell'attivita' produttiva dell'impresa. Non
sarebbe, percio', esatto ritenere illegittima l'azione di regresso e
far cadere del tutto sulla collettivita' il rischio della
continuazione dell'attivita', che puo' portare cosi' ad un
aggravamento del passivo come al risanamento dell'impresa.
Ritiene, invece, questa Corte che, laddove i crediti dello Stato
siano ritenuti prededucibili (come dovrebbe dedursi per le ragioni
sopra esposte), l'equilibrato bilanciamento tra l'interesse pubblico
e quello privato viene stravolto ingiustificatamente perche' lo
Stato-fideiussore, nel momento liquidatorio e satisfattivo, si pone
in una posizione di totale privilegio facendo cosi' cadere del tutto
sui privati il rischio dell'operazione.
L'irrazionalita' e' ancora piu' evidente se si considera da un
lato che il tentativo di salvare le imprese in crisi e' voluto dallo
Stato, e dall'altro che i creditori anteriori sono del tutto estranei
all'iniziativa.
Con questo sistema il contemperamento dei due interessi
confliggenti non viene garantito dal legislatore, sembrando percio'
violato il principio di uguaglianza per la mancata esclusione -
nell'art. 2 bis della legge n. 95 del 1979 - della prededucibilita'
dei crediti garantiti e soddisfatti dallo Stato e, poi, richiesti
alla societa' in amministrazione straordinaria con l'esperimento
dell'azione di regresso. E difatti, configurando i debiti conseguenti
al mancato pagamento dei finanziamenti come debiti di massa ai sensi
dell'art. 111, n. 1 legge fallimentare, il legislatore finisce per
riservare un trattamento identico a situazioni diverse. Invero, i
debiti di massa di cui al n. 1 dell'art. 111 sono quelli contratti
per la continuazione dell'esercizio dell'impresa voluta dai
creditori, i quali divengono arbitri e compartecipi del rischio del
cattivo esito dell'obiettivo di risanamento; i debiti conseguenti
alla procedura di a.s. sono contratti per la continuazione
dell'esercizio dell'impresa, continuazione che viene imposta ai
creditori pregressi a seguito dell'iniziativa dello Stato alla quale
i creditori stessi restano completamente estranei.
La discrasia che si viene a creare e' veramente notevole se si
rileva inoltre che nel caso di esercizio provvisorio dell'impresa del
fallito il legislatore prevede nell'art. 90 della legge fallimentare
che, dopo l'emissione del decreto di cui all'art. 97 della stessa
legge, il comitato dei creditori deve pronunciarsi sull'opportunita'
di continuare o di riprendere in tutto o in parte l'esercizio
dell'impresa del fallito, indicandone le condizioni. Ed il parere che
il comitato pronuncia e' vincolante nel senso che solo un parere
favorevole puo' far disporre dal tribunale la continuazione o la
ripresa dell'esercizio dell'impresa. Infine la importanza e
peculiarita' dell'interpello del comitato dei creditori e' tale che
si tratta dell'unico caso previsto dalla legge fallimentare di parere
vincolante dei creditori.
Sempre al fine di rilevare la discrasia determinata dall'art. 2
bis della c.d. legge Prodi per la mancata esclusione della
prededucibilita' dei crediti garantiti, successivamente soddisfatti
dallo Stato e poi richiesti alla societa' in amministrazione
straordinaria, non puo' non osservarsi che nel caso di ammissione
dell'imprenditore ricorrente alla amministrazione controllata e'
necessario anche un interpello preventivo dei creditori, i quali
finiscono attraverso la loro maggioranza per pronunciare un parere
sulla possibilita' di risanamento dell'impresa, ma tenendo presente
in prospettiva il soddisfacimento dei propri crediti.
Manifestamente infondate sono le altre eccezioni prospettate sotto
il profilo della violazione degli artt. 23 e 43 Cost., perche' ai
creditori anteriori non viene imposta nessuna prestazione
patrimoniale diretta per il tentativo di salvataggio, ed in ogni caso
l'imposizione deriverebbe dalla legge; ne' sembra che si versi in
materia di espropriazione senza indennizzo della societa' in crisi.
Con adeguata motivazione il tribunale ha escluso la violazione
dell'art. 47 Cost., osservando che le precise condizioni e modalita'
per la prestazione della garanzia statale salvaguardano, non certo
mortificano, le esigenze di disciplina, coordinamento e controllo
dell'esercizio del credito.
In definitiva si ritiene rilevante per il giudizio in corso e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 bis della legge n. 95 del 1979, nella parte in cui non e'
esclusa la prededucibilita' dei crediti garantiti dallo Stato e fatti
valere nei confronti della societa' in amministrazione straordinaria
con l'azione di regresso, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione.
Va, pertanto, sospeso il giudizio in corso ed ordinata la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
La cancelleria dovra' procedere alle comunicazioni di rito.