Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Mario Malossini,
autorizzato con delibera della giunta provinciale n. 1001 dell'8
febbraio 1991, rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio
Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come da mandato speciale
a rogito notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 12 febbraio
1991, n. 56184 rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
degli articoli 4, primo, terzo e quinto comma; 5; 9; 18 della legge 9
gennaio 1991, n. 10, pubblicata nel supplemento ordinario alla
Gazzetta Ufficiale n. 13 del 16 gennaio 1991.
Quando, con la legge 29 maggio 1982, n. 308, il legislatorore
statale detto' "norme sul contenimento dei consumi energetici, lo
sviluppo delle fonti rinnovabili di energia e l'esercizio di centrali
elettriche alimentate con combustibili diversi dagli idrocarburi",
furono previste norme ed interventi, in particolare finanziari sotto
forma di erogazione di contributi e incentivi (capo secondo, artt. 6
e 16), che in larga parte afferivano a settori e materie di
competenza, per quanto riguarda il Trentino-Alto Adige, della
provincia autonoma.
La provincia ricorrente aveva infatti gia' prima disciplinato la
materia con la l.p. 29 maggio 1980, n. 14, concernente "provvedimenti
per il risparmio energetico e l'utilizzazione delle fonti alternative
di energia", nonche' con la l.p. 22 dicembre 1980, n. 42, concernente
"interventi per la realizzazione di progetti pilota in campo
energetico".
Il legislatore statale aveva inizialmente delineato un sistema nel
quale la provincia autonoma, al pari delle regioni a statuto
ordinario o speciale, erano soltanto delegate ad erogare i contributi
a sostegno dell'utilizzo delle fonti rinnovabili nell'edilizia (art.
7), per il contenimento di consumi energetici nei settori agricolo e
industriale (art. 9), nonche' gli incentivi alla produzione di
energia da fonti rinnovabili nel settore agricolo (art. 12).
L'art. 15 della legge prevedeva l'emanazione da parte delle
regioni e delle province autonome, ai sensi dell'art. 117, ultimo
comma, della Costituzione, di norme per l'attuazione delle
disposizioni della legge (primo comma), mentre restava ferma "la
potesta' delle province autonome di Trento e Bolzano di emanare norme
legislative sul contenimento dei consumi energetici e sullo sviluppo
delle fonti rinnovabili di energia nell'ambito delle materie di loro
competenza, escluse le prescrizioni tecniche rispondenti ad esigenze
di carattere nazionale" contenute nella legge medesima e nelle
direttive del Cipe, previste dall'art. 2 (secondo comma).
Costatando dunque la lesione delle competenze provinciali
realizzata con tali disposizioni, che configuravano una semplice
delega e una potesta' normativa di attuazione, su oggetti che pure la
legge riconosceva almeno in parte ricompresi nelle materie di
competenza provinciale (art. 15, secondo comma), la provincia
esponente proposte tempestivamente ricorso davanti a questa Corte per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 7,
primo comma, 12, quarto comma, e 15, primo comma, della legge n.
308/1982.
Sopravvenne peraltro la legge 21 aprile 1983, n. 127, concernente
"salvaguardia delle competenze delle province autonome di Trento e di
Bolzano di contenimento dei consumi energetici e di sviluppo delle
fonti rinnovabili di energia", il cui articolo 1 stabili' che ai
sensi dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige "non si
applicano alle province autonome di Trento e di Bolzano la delega
prevista all'art. 7, primo comma, il procedimento di ripartizione
previsto all'art. 12, quarto comma, e l'attribuzione della potesta'
prevista all'art. 15, primo comma, della legge 29 maggio 1982, n.
308"; e che le quote dello stanziamento complessivo di cui all'art.
27 della stessa legge n. 308 "sono devolute alle province autonome di
Trento e di Bolzano a norma dell'art. 78 dello statuto speciale".
A seguito dell'entrata in vigore della legge n. 127/1983, che
espressamente riconosceva la competenza propria della provincia,
sottraendo quest'ultima alla disciplina della delega prevista dalla
legge n. 308/1982, la provincia esponente rinunzio' al ricorso
proposto a questa Corte, e il giudizio fu conseguentemente dichiarato
estinto con l'ordinanza 11 dicembre 1985, n. 334.
La provincia sviluppo' quindi ulteriormente la propria disciplina
della materia, integrando la gia' citata l.p. n. 14/1980 con la l.p.
17 marzo 1983, n. 8, l'art. 13 della l.p. 15 novembre 1983, n. 40 e
l'art. 12 della l.p. 10 marzo 1986, n. 7. Oggi tale disciplina e'
organicamente contenuta (oltre che nella gia' citata l.p. 22 dicembre
1980, n. 42) nel testo coordinato di cui al d.p.g.p. 24 settembre
1986, n. 9-33/legisl., che prevede fra l'altro un piano di intervento
(art. 3), contributi per edifici civili (art. 3- bis), per il settore
agricolo (art. 3- ter), per il contenimento dei consumi energetici
nei settori artigianale e industriale (art. 3-quater), per impianti
dimostrativi o prototipi di prodotti o dispositivi (art.
3-quinquies), per l'acquisto di veicoli a trazione elettrica o mista
da parte di societa' o aziende di trasporto pubblico (art. 3-sexies),
per la riattivazione e la costruzione di impianti idroelettrici che
utilizzano piccole derivazioni d'acqua (art. 3-septies); e stabilisce
altresi' delle regole tecniche (tabelle A e B allegate).
E' stata ora pubblicata la legge 9 gennaio 1991, n. 10, contenente
"norme per l'attuazione del piano energetico nazionale in materia di
uso razionale dell'energia, di risparmio energetico e di sviluppo
delle fonti rinnovabili di energia", che fra l'altro, all'art. 23,
primo comma, abroga diversi articoli (compresi gli artt. 7, 9, 12 e
15) della legge n. 308/1982, e nel titolo primo detta nuove "norme in
materia di uso razionale dell'energia, di risparmio energetico e di
sviluppo delle fonti rinnovabili di energia", nuovamente accentrando
in capo allo Stato le potesta' normative e gli interventi anche nelle
materie di competenza delle province autonome, senza piu' disporre
quella salvaguardia delle competenze provinciali previste dallo
statuto, che era sancita dalla legge n. 127/1983.
La nuova legge, all'art. 4, prevede l'emanazione di regolamenti
statali, sui quali talvolta (primo, terzo e quarto comma), ma non
sempre (cfr. il secondo, quinto, sesto e settimo comma) e' previsto
siano sentite fra l'altro le regioni e le province autonome di Trento
e Bolzano, destinati a dettare criteri e norme, in particolare per
quanto riguarda, fra l'altro, "criteri generali tecnico-costruttivi
e.. .. .. tipologie per l'edilizia pubblica e privata" (primo comma);
"norme per definire i criteri generali per la costruzione e la
ristrutturazione degli impianti di interessi agricolo, zootecnico e
forestale" (terzo comma); "norme per il contenimento dei consumi
energetici in materia di reti e di infrastrutture relative ai
trasporti nonche' ai mezzi di trasporto terrestre ed aereo pubblico e
privato" (quinto comma).
E' ben vero che l'art. 16, terzo comma, della legge, riproducendo
quanto gia' disponeva l'art. 15, secondo comma, della legge n.
308/1982, stabilisce che "resta ferma la potesta' delle province
autonome di Trento e di Bolzano di emanare norme legislative sul
contenimento dei consumi energetici nell'ambito delle materie di loro
competenza, escluse le prescrizioni tecniche rispondenti ad esigenze
di carattere nazionale contenute nella presente legge e nelle
direttive del Cipe" (queste ultime nuovamente previste nell'art. 2
della legge).
Ma non e' chiaro se tale clausola di salvaguardia significhi che
la provincia conserva la potesta' di dettare norme anche in deroga a
quelle dei regolamenti statali di cui all'art. 4, primo, terzo e
quinto comma (riguardanti materie in tutto o in parte di competenza
provinciale, quali sono l'edilizia comunque sovvenzionata e
l'urbanistica, ai sensi dell'art. 8, nn. 10 e 5, dello statuto; gli
impianti di interesse agricolo, zootecnico e forestale, ai sensi
dell'art. 8, n. 21, dello statuto; i trasporti pubblici di interesse
provinciale, compresa la regolamentazione tecnica, ai sensi dell'art.
8, n. 18, dello statuto), salve le sole prescrizioni tecniche
rispondenti ad esigenze di carattere nazionale dettate dalla legge e
dalle direttive del Cipe; ovvero se tutte le norme dei regolamenti
previsti dall'art. 4 (in ispecie al primo, terzo e quinto comma) sono
dalla legge considerate "prescrizioni tecniche rispondenti ad
esigenze di carattere nazionale", come tali inderogabili dalla
provincia: come potrebbe forse indirettamente desumersi dalla
previsione, nel primo e terzo comma (non nel quinto comma) del parere
preventivo delle province autonome su tali regolamenti.
Se gli artt. 4 e 16 della legge dovessero interpretarsi in questo
secondo senso, sarebbe palese la lesione delle competenze
provinciali, e pertanto i citati primo, terzo e quinto comma
dell'art. 4 dovrebbero essere dichiarati incostituzionali.
L'art. 5 della legge n. 10/1991 stabilisce che le regioni e le
province autonome, "d'intesa con l'Enea" individuano i bacini che
"costituiscono le aree piu' idonee ai fini della fattibilita' degli
interventi di uso razionale dell'energia e di utilizzo delle fonti
rinnovabili di energia" (primo comma); e ancora, d'intesa con gli
enti locali e le loro aziende e "in coordinamento con l'Enea"
predispongono "un piano regionale o provinciale relativo all'uso
delle fonti rinnovabili di energia" (terzo comma); piano contenente
in particolare il bilancio energetico regionale o provinciale,
l'individuazione dei bacini energetici, la localizzazione e la
realizzazione degli impianti di teleriscaldamento, l'individuazione e
la destinazione delle risorse finanziarie per la realizzazione di
nuovi impianti di produzione di energia e per gli interventi di
risparmio energetico, la formulazione di obiettivi secondo priorita'
di intervento, le procedure per l'individuazione e la localizzazione
di piccoli impianti per la produzione di energia al servizio dei
settori industriale, agricolo, terziario, civile e residenziale,
nonche' di impianti idroelettrici (terzo comma).
Ora, gia' appare singolare la previsione di un'intesa, o di un
"coordinamento", ai fini di atti di programmazione, fra un ente
politico territoriale come la provincia e un ente funzionale tecnico
come l'Enea; e gia' tale previsione e' percio' lesiva dell'autonomia
provinciale.
La lesione si rivela ancora piu' grave ed evidente se si tiene
conto che, ai sensi del quarto comma dello stesso art. 5, in caso di
inadempimento delle province autonome a quanto previsto dal primo,
secondo e terzo comma (individuazione dei bacini e predisposizione
del piano) nei termini ivi indicati (centottanta giorni dall'entrata
in vigore della legge), "ad esse si sostituisce il Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, che provvede con
proprio decreto su proposta dell'Enea, sentiti gli enti locali
interessati".
Prescrivendo da un lato l'intesa o il "coordinamento" con l'Enea,
e prevedendo dall'altro, in caso di "inadempimento" - che puo'
discenderne dalla mancata intesa, e quindi puo' dipendere
esclusivamente dal disaccordo dell'Enea - un potere sostitutivo del
Ministro su proposta dello stesso Enea, si viene in realta' a
svuotare la stessa competenza programmatoria provinciale, attribuendo
all'Enea un ruolo preminente e condizionante. Basta che tale ente
rifiuti la propria intesa, per far scattare il potere sostitutivo e
quindi imporre, attraverso la proposta al Ministro, la propria scelta
sostituendola alla scelta della provincia autonoma.
Per di piu', il potere sostitutivo ivi previsto non risponde ai
criteri richiesti dalla giurisprudenza di questa Corte: attiene ad un
atto di programmazione dal contenuto largamente discrezionale; e'
affidato ad un singolo Ministro su proposta di un organismo tecnico
anziche' al Governo; e' esercitato senza alcuna previa diffida, dopo
una semplice audizione degli "enti locali interessati", e non delle
regioni e delle province autonome.
Le disposizioni in questione sono dunque illegittime e lesive
dell'autonomia provinciale.
L'art. 9, primo comma, della legge stabilisce che "la concessione
e la erogazione dei contributi previsti dagli artt. 8, 10 e 13 e'
delegata alle regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano".
Conseguentemente, i commi successivi prevedono l'emanazione di
direttive del Ministro per uniformare i criteri di valutazione delle
domande, le procedure e le modalita' di concessione e di erogazione
dei contributi nonche' i criteri di cui si deve tener conto
nell'istruttoria (secondo comma); la richiesta di finanziamenti al
Ministero e la ripartizione dei fondi ad opera del Cipe su proposta
del Ministero (terzo e quarto comma); termini improrogabili per la
concessione dei contributi e destinazione ad opera del Ministro dei
fondi residui ad iniziative "inevase" dalle regioni e dalle province
autonome (quinto e sesto comma); verifiche del conseguimento del
risparmio con conseguente eventuale revoca dei contributi ad opera
del Ministero che ridestina le relative norme (settimo comma).
I contributi di cui si tratta concernono interventi nell'edilizia
(art. 8), nei settori industriale, artigianale, terziario e della
movimentazione dei prodotti (art. 10), nel settore agricolo (art.
13): tutte materie, come si vede, comprese fra le competenze
provinciali, in materia, fra l'altro e rispettivamente, di
urbanistica (art. 8, n. 5) e di edilizia comunque sovvenzionata da
finanziamenti a carattere pubblico (art. 8, n. 10, dello statuto); di
artigianato (art. 8, n. 9), comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale (art. 8, n. 18), turismo e industria alberghiera (art. 8,
n. 20), commercio (art. 9, n. 3), esercizi pubblici (art. 9, n. 7),
incremento della produzione industriale (art. 9, n. 8); di
agricoltura, foreste e zootecnia (art. 8, n. 21).
E infatti le varie categorie di contributi contemplate sono
attualmente, in provincia di Trento, espressamente previste e
disciplinate dalla legge provinciale (cfr. artt. 3-bis, 3-ter,
3-quater, 3-quinquies, 3-septies del testo unico di cui al d.p.g.p.
24 settembre 1986, n. 9-33/legisl.).
La legge n. 10/1991 ripropone dunque sostanzialmente il sistema -
competenza statale e semplice delega alle regioni e alle province
autonome - che gia' era stato previsto nel testo originario della
legge n. 308/1982, che aveva indotto la provincia esponente ad
impugnare taluni articoli di questa legge, e che infine era stato
superato, con l'esplicito riconoscimento della competenza
provinciale, ad opera della legge n. 127/1983.
Fra l'altro la disciplina in questione e' in palese contraddizione
con l'espresso riconoscimento della competenza provinciale operato
dall'art. 16, secondo comma, della stessa legge n. 10/1991, secondo
cui "resta ferma la potesta' delle province autonome di Trento e di
Bolzano di emanare norme legislative sul contenimento dei consumi
energetici e sullo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia
nell'ambito delle materie di loro competenza".
Tale riappropriazione di una competenza spettante alla provincia
in base allo Statuto ed espressamente riconosciuta dallo stesso
legislatore statale realizza dunque una evidente lesione
dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della
provincia ricorrente.
L'art. 14 della legge n. 10/1991 prevede la concessione di
contributi ai soggetti che producono energia elettrica per usi propri
o per cederla all'Enel o ad altre imprese produttrici o
distributrici, nonche' alle imprese produttrici e distributrici, per
iniziative di riattivazione di impianti idroelettrici che utilizzano
concessioni rinunciate o dismesse, o di costruzione di nuovi impianti
o di potenziamento di impianti esistenti che utilizzano concessioni
di derivazioni di acqua.
Il terzo comma dell'art. 14 stabilisce che la domanda di
ammissione al contributo e' presentata "al Ministero dell'industria,
del commercio e dell'artigianato, alla regione o alle province
autonome di Trento o di Bolzano a seconda delle competenze
dell'impianto".
A sua volta il quarto comma prevede la concessione e l'erogazione
con decreto del Ministro dei contributi per gli "impianti di propria
competenza".
Tali norme dunque espressamente richiamano e riconoscono la
competenza provinciale quanto ai contributi per impianti
idroelettrici a loro volta di competenza della provincia.
Infatti l'art. 9, n. 9, dello statuto attribuisce alla provincia
la materia della utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le
grandi deviazioni a scopo idroelettrico; e nella specifica materia la
competenza provinciale si e' pacificamente esplicita con l'art.
3-septies del teso unico di cui al d.p.g.p. 24 settembre 1986, n.
9-33/legisl., che disciplina appunto la concessione di contributi per
la riattivazione, la costruzione o il potenziamento di impianti
idorelettrici che utilizzano concessioni di piccole derivazioni di
acqua.
Senonche' l'art. 18 della legge n. 10/1991, nel disciplinare le
modalita' di concessione ed erogazione dei contributi di cui agli
artt. 11, 12 e 14 della stessa legge, prevede che le modalita' di
concessione ed erogazione, le prescrizioni tecniche richieste per la
stesura degli studi di fattibilita' e dei progetti esecutivi, le
prescrizioni circa la garanzia di regolare esecuzione e di corretta
manutenzione degli impianti, nonche' i criteri di valutazione delle
domande di finanziamento siano "fissati con apposito decreto del
Ministro dell'industria".
Tale disposizione non differenzia in alcun modo i contributi di
cui all'art. 14, distinguendo, come invece fa lo stesso art. 14, fra
contributi di competenza ministeriale e contributi di competenza
provinciale.
Potrebbe forse, in via interpretativa, ritenersi che il decreto
ministeriale ivi previsto solo per i contributi di competenza
ministeriale, non per quelli di competenza provinciale.
Tuttavia tale interpretazione non e' univocamente fondata sul
dettato legislativo.
Ove l'art. 18 in questione dovesse interpretarsi nel senso che il
decreto ministeriale ivi previsto sia applicabile per tutti i
contributi di cui all'art. 14, ivi compresi quelli di competenza
provinciale previsti dal terzo comma dello stesso art. 14, esso
sarebbe a sua volta illegittimo e lesivo dell'autonomia della
provincia ricorrente; in tale ipotesi e in questi limiti la provincia
chiede che ne sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale.