IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2099/1990
proposto dalla "Nuova G. Barbera S.p.a.", con sede in Catania, in
persona del suo legale rappresentante avv. Carlo Casamichela,
rappresentata e difesa dall'avv. Andrea Scuderi, elettivamente
domiciliata presso il suo studio in Catania, via V. Giuffrida n. 37,
contro la Presidenza della regione siciliana e l'assessorato per il
bilancio e le finanze della regione siciliana, rappresentati e difesi
per legge dall'avvocatura dello Stato di Catania, domiciliataria, per
l'annullamento:
1) del decreto emanato dall'assessore regionale per il bilancio
e le finanze il 9 ottobre 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della regione siciliana del 20 ottobre 1990, avente ad oggetto
individuazione degli ambiti territoriali da "affidare in concessione
dal 1 gennaio 1990 al 31 dicembre 1994", relativamente al servizio
di riscossione dei tributi;
2) ogni altro atto o provvedimento, antecedente o successivo,
comunque pesupposto, connesso o conseguenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti
impugnati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni in-
timate;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 6 dicembre 1990 il
consigliere dott. Vincenzo Zingales, e udito, per la ricorrente,
l'avv. Andrea Scuderi;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Col ricorso in esame, notificato il 24 novembre 1990 e depositato
il 30 novembre 1990, la "Nuova G. Barbera S.p.A.", con sede in
Catania, costituita fra persone fisiche col capitale sociale di L.
1.200.000.000, avente ad oggetto esclusivo "la gestione in
concessione o in altra forma del servizio di riscossione dei tributi
e di ogni altra entrata dello Stato e di altri enti pubblici",
nonche' "l'assunzione del servizio di ricevitoria e, se richiesta,
del servizio di tesoreria di enti locali", e con espressa previsione
statutaria di inefficacia nei confronti della societa' del
trasferimento delle azioni per atto tra vivi non preventivamente
autorizzato dal Ministero delle finanze (artt. 3 e 6 dello statuto
sociale, allegato, alla lett. C, all'atto costitutivo rogato dal
notaio Giorgio Licciardello di Catania in data 15 settembre 1986), ha
chiesto l'annullamento previa sospensione, dei seguenti
provvedimenti:
1) del decreto emanato dall'assessore regionale per il bilancio
e le finanze il 9 ottobre 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della regione siciliana del 20 ottobre 1990, avente ad oggetto
"Individuazione degli ambiti territoriali da affidare in concessione
dal 1 gennaio 1990 al 31 dicembre 1994", relativamente al servizio
di riscossione dei tributi;
2) di ogni altro atto o provvedimento, antecedente o successivo,
comunque presupposto, connesso o conseguenziale.
A sostegno del ricorso viene dedotto il seguente unico motivo:
illegittimita' costituzionale, per contrasto con l'art. 17 dello
statuto regionale, dell'art. 20 della legge regionale 5 settembre
1990, n. 35. Violazione dei principi e degli interessi generali
contenuti e tutelati dalla legislazione nazionale (legge 4 ottobre
1986, n. 657, recante "Delega al governo per l'istituzione e la
disciplina del servizio di riscossione dei tributi"; d.P.R. 28
gennaio 1988, n. 43, con particolare riferimento all'art. 132 dello
stesso). Illegittimita' derivata dalla dichiarazione di
incostituzionalita' per violazione dell'art. 1, primo comma, lett.
e), della legge n. 657/1986 e dell'art. 31 del d.P.R. n. 43/1988.
Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio.
Con ordinanza n. 944 deliberata nella odierna camera di consiglio
del 6 dicembre 1990 questo tribunale ha accolto temporaneamente la
domanda di sospensione del decreto assessoriale impugnato,
limitatamente agli artt. 9, primo comma, lett. c), e 10, primo ed
ultimo comma, sino alla prima camera di consiglio successiva alla
restituzione degli atti, da parte della Corte costituzionale dopo la
decisione sulla questione di costituzionalita' sollevata con la
presente ordinanza.
D I R I T T O
1. - Come gia' esposto in epigrafe e nelle premesse di fatto che
precedono, l'impugnativa proposta e' essenzialmente rivolta avverso
il decreto, ivi meglio specificato, con il quale l'assessore per il
bilancio e le finanze della regione siciliana ha disposto la
"Individuazione degli ambiti territoriali da affidare in concessione
dal 1 gennaio 1990 al 31 dicembre 1994", relativamente al servizio
di riscossione dei tributi.
2. - La societa' ricorrente deduce, quale unico motivo di gravame
del predetto decreto (i cui artt. da 9 a 12 hanno sostanzialmente
natura di bando concorsuale), l'illegittimita' costituzionale, nei
sensi di cui appresso, dell'art. 20 della l.r. 5 settembre 1990, n.
35 ("Istituzione e disciplina del servizio di riscossione dei tributi
e di altre entrate"), nonche' l'illegittimita' derivata che
scaturira' dall'eventuale declaratoria d'incostituzionalita' di tale
norma di legge.
La dedotta questione di illegittimita' costituzionale viene
profilata assumendo il contrasto della predetta disposizione
legislativa regionale con l'art. 17 dello statuto della regione
siciliana in quanto risulterebbero violati "i principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato", contemplati dal
predetto art. 17 e tutelati dalla legislazione nazionale (nella spe-
cie, i principi ed interessi di cui alla legge 4 ottobre 1986, n.
657, recante "Delega al Governo per la istituzione e la disciplina
del servizio di riscossione dei tributi", e di cui il d.P.R. 28
gennaio 1988, n. 43, recante "Istituzione del servizio di riscossione
dei tributi e di altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici,
ai ensi dell'art. 1, primo comma, della legge 4 ottobre 1986, n.
657", con particolare riferimento all'art. 132 del predetto decreto
delegato, in base al quale "i principi risultanti dalla legge 4
ottobre 1986, n. 657, e dal presente decreto si applicano anche alla
regione siciliana, che provvede con legge all'istituzione e alla
disciplina del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio
della competenza legislativa ad essa spettante in materia").
3. - Ritiene il tribunale che la dedotta questione di
costituzionalita' sia rilevante ai fini del decidere e non
manifestamente infondata.
4. - Quanto alla rilevanza della questione occorre appena
osservare che il primo comma, lett. c), del denunziato art. 20 della
l.r. n. 35/1990 (del quale e' stato fatto applicazione con
l'impugnato decreto) limita la possibilita' di conferimento della
conessione del servizio di riscossione dei ributi alle societa' per
azioni "costituite soltanto da istituti ed aziende di credito
indicati nella lett. a)", e non anche fra persone fisiche (qual'e' la
societa' ricorrente). Sicche' la risoluzione della predetta questione
si pone assolutamente ed incontrovertibilmente, a norma dell'art. 23,
secono comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, quale necessaria
pregiudiziale per la definizione della controversia portata all'esame
del tribunale, in quanto, ovviamente, soltanto dalla declaratoria di
illegittimita' della disposizione denunziata potrebbe derivare
l'illegittimita' dei provvedimenti impugnati esclusivamente in base
alla lamentata illegittimita' costituzionale; con il conseguente
accoglimento definitivo della domanda di sospensione dell'impugnato
decreto assessoriale (limitatamente agli artt. 9, primo comma, lett.
c), e 10, primo ed ultimo comma), temporaneamente accolta, come si e'
gia' detto nelle premesse di fatto, sino alla prima camera di
consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte della
Corte costituzionale dopo la decisione sulla predetta questione di
costituzionalita', e con il successivo accoglimento, nel merito (e
negli stessi limiti oggettivi di cui sopra), del ricorso di cui
trattasi.
5. - Quanto alla non manifesta infondatezza della questione
proposta, ritiene il tribunale che il predetto art. 20, primo comma,
lett. c), della l.r. n. 35/1990 si ponga effettivamente in stridente
contrasto con i principi generali che presiedono all'esercizio della
potesta' legislativa nelle materie per le quali l'artg. 17 dello
statuto della regione siciliana attribuisce all'assemblea regionale,
"entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la
legislazione dello Stato", una competenza non esclusiva ma soltanto
concorrente (o ripartita o sussidiaria) con quella dello Stato, ed in
particolare in contrasto con i principi risultanti dall'art. 1, primo
comma, lett. e), punto 3, della legge n. 657/1986, e dall'art. 31,
primo comma, lett. c), del d.P.R. n. 43/1988.
5.1. - Appare opportuno, inanzitutto, ricordare che la potesta'
legislativa della regione siciliana in materia tributaria si fonda
sull'art. 36, primo comma, dello statuto (approvato con r.d.l. 15
maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), in base al quale "al
fabbisogno finanziario della regione si provvede con i redditi
patrimoniali della regione e a mezzo di tributi, deliberati dalla
medesima".
Giova subito rilevare in proposito, sia pure sinteticamente, che
la collocazione di tale norma in un titolo a parte (titolo quinto,
parimonio e finanze) rispetto a quello in cui (titolo secondo) sono
inseriti i preced''enti artt. 14 e 17 (che, rispettivamente,
attribuiscono alla regione siciliana, com'e' noto, la potesta' o
competenza legislativa esclusiva e quella concorrente), e comunque al
di fuori del testo dei pred''etti artt. 14 e 17, non vale ovviamente
a porre in dubbio la sussistenza della potesta' legislativa
tributaria della regione siciliana, trattandosi di un fatto
ermeneuticamenteneutro in quanto non tutte le materie devolute alla
sua competenza legislativa sono previste in tali norme, com'e'
provato dal fatto che in relazione ad altre materie la potesta'
legislativa e' stata attribuita con gli artt. 3 e 15.
Nonostante, quindi, la non certo perspicua dizione della norma in
esame ("al fabbisogno finanziario.. .. .. si provvede.. .. .. a mezzo
di tributi deliberati.. .. .."), non puo' sussistere in realta' alcun
dubbio in ordine all'effettiva attribuzione della potesta'
legislativa tributaria alla regione siciliana in forza del menzionato
primo comma dell'art. 36, dato che "deliberare" tributi, per gli enti
pubblici territoriali quali le regioni (specie se a Statuto
speciale), dotati di organi legislativi, non puo' significare altro
che legiferare sugli stessi. Ne' si potrebbe in alcun modo ritenere
che il potere di deliberare in materia tributaria e' stato conferito
alla regione siciliana limitatamente ai tributi di carattere
regionale che essa intenda istituire. Una simile interpretazione
restrittiva (che e' stata respinta sall'Alta Corte per la regione
siciliana con sentenza 7 febbraio 1950, nonche' dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 9/1957), infatti, e' in assoluto
contrasto con la dizione usata dal legislatore, sia perche' di una
tale distinzione la norma in esame non fa' parola (l'art. 36, primo
comma, contempla un'attivita' deliberativa - idest: legislativa - da
parte della regione in ordine ai tributi in generale, e non
limitatamente ai tributi di carattere regionale), e sia perche', al
contrario, l'eccezione contenuta nel secondo comma ("sono pero'
riservate allo Stato le imposte di produzione e le entrate dei
tabacchi e del lotto") fa chiaramente comprendere che i tributi, in
detto capoverso non indicati, sono passati alla regione sia per la
deliberazione vera e propria che per l'accertamento e la riscossione.
5.2. - Cio' posto, occorre ancora precisare al riguardo che, in
base alla costante giurisprudenza costituzionale, la potesta'
legislativa tributaria della regione siciliana non ha carattere
esclusivo bensi' concorrente. Ed invero, la potesta' di legiferare,
in via esclusiva, ai termini e nei limiti dell'art. 14 dello Statuto
siciliano non puo' essere riferita, per il suo carattere eccezionale,
se non a materie esplicitamente e tassativamente indicate. Il che e'
particolarmente giustificabile in ordine alla materia tributaria,
dato che una potesta' normativa, nel senso indicato, potrebbe turbare
il sistema tributario dello Stato. Ne deriva quindi che la
legislazione regionale, nella materia di cui trattasi, non essendo
questa menzionata nel predetto art. 14 dello statuto siciliano, non
puo' avere se non carattere concorrente o sussidiario. E' percio'
mecessario, anzitutto, che le leggi della regione riguardanti i
tributi rispettino non soltanto le leggi costituzionali ed i limiti
territoriali, ma anche quelli derivanti dai principi e dagli
interessi generali cui si uniformano le leggi dello Stato, secondo
quanto dispone la prima parte dell'art. 17 dello statuto siciliano
per la legislazione concorrente. Inoltre, poiche' risponde ad una
esigenza fondamentale per l'economia e per l'eguaglianza di tutti i
cittadini, a qualsiasi parte del territorio della Repubblica
appartengono, che l'obbligazione tributaria si ricolleghi ad un
sistema unitario, in ordine alle caratteristiche di ciascun tributo,
ai cespiti colpiti e alle modalita' di riscossione, la legislazione
regionale deve essere coordinata con la finanza dello Stato e degli
altri enti locali, affinche' non derivi turbamento ai rapporti
tributari nel resto del territorio nazionale; e deve uniformarsi
all'indirizzo ed ai principi fondamentali della legislazione statale
per ogni singolo tributo (cfr. in tal senso, fra altre, le sentenze
della Corte costituzionale n. 9/1957, cit., n. 42/1957, n. 52/1957,
n. 158/1973, n. 959/1988, nonche' quelle dell'Alta Corte per la
regione siciliana 19 maggio 1951, 30 giugno 1952, e 20 agosto 1953).
5.3. - Quanto sopra preliminarmente rilevato osserva il tribunale
che il giudizio di non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita' di cui si discute trova essenzialmente e
specificamente la sua base giuridica nel contrasto della denunziata
norma di legge regionale con i predetti artt. 1, primo comma, lett.
e), punto 3, della legge n. 657/1986 e 31, primo comma, lett. c), del
d.P.R. n. 43/1988, che fissano il principio generale secondo cui la
concessione del servizio di riscossione dei tributi puo' essere
conferita, fra gli altri soggetti, anche alle societa' per azioni
costituite non solo da aziende ed istituti di credito ma anche da
persone fisiche, con capitale interamente versato non inferiore ad un
miliardo, aventi per oggetto esclusivo la gestione in concessione del
servizio, ed il cui statuto preveda l'inefficacia nei confronti della
societa' del trasferimento delle azioni non preventivamente
autorizzato dal Ministro delle finanze.
Come si e' gia' detto, infatti, con l'art. 132 del predetto d.P.R.
n. 43/1988 si dispone che "i principi risultanti dalla legge 4
ottobre 1986, n. 657, e dal presente decreto si applicano anche alla
regione siciliana, che provvede con legge all'istituzione e alla
disciplina del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio
della competenza legislativa ad essa spettante in materia". Norma,
questa, che risulta perfettamente aderente alla natura concorrente
della potesta' medesima, quale si desume dal combinato disposto degli
artt. 17 e 36 ello statuto siciliano, cosi' come piu' volte affermato
dalla Corte costituzionale, sin dalla sentenza n. 9/1957 fino alla
sentenza n. 959/1988 (nella quale si precisa che le leggi regionali
sulla riscossione dei ributi potrebbero solo contenere "disposizioni
di capillare dettaglio").
Con l'art. 20, primo comma, lett. c), della l.r. n. 35/1990,
invece, il legislatore siciliano ha derogato al principio concernente
la tassativa indicazione dei soggetti astrattamente legittimati a
ricevere le concessioni, in quanto, escludendosi da tale novero le
societa' per azioni costituite da persone fisiche con un capitale non
inferiore ad un miliardo (come invece previsto dai ripetuti art. 1,
primo comma, lett. e), punto 3, della legge n. 657/1986, nonche'
dell'art. 31, primo comma, lett. c), el d.P.R. n. 43/1988), e' stata
illegittimamente ristretta la serie dei soggetti medesimi.
La serie dei soggetti ai quali possono essere conferite le
concessioni e', in effetti, chiusa o tassativa. Sia l'art. 31, primo
comma, lett. e), della legge n. 657/1986, sia l'art. 31, primo comma,
del d.P.R. n. 43/1988, prevedono invero, nei medesimi termini, che si
tratti "esclusivamente" delle aziende e degli istituti di credito,
nonche' delle Casse rurali ed artigiane di cui all'art. 5 del r.-d.l.
12 marzo 1936, n. 375, di loro speciali sezioni autonome, di
particolari societa' per azioni aventi per unico oggetto la gestione
del servizio in esame, e di societa' cooperative gia' titolari di
gestioni esattoriali.
A fronte di questa disciplina, che certamente riguarda la
struttura del previsto servizio di riscossione dei tributi, il
legislatore regionale non puo' legittimamente ridurre il novero dei
potenziali concessionari, depennando alcuni tipi di soggetti
relativamente ai tributi da riscuotere in Sicilia, ne' puo' estendere
tale novero.
Ne' varrebbe obiettare che esclusioni siffatte lascerebbero
indenni quei "principi ed interessi generali" informanti la
legislazione dello Stato, cui deve in materia attenersi la regione.
Si e' gia' rilevato, infatti, come la determinazione dei potenziali
concessionari attenga, logicamente, alle strutture portanti del
servizio di riscossione dei tributi. Al di la' di questo, tuttavia,
e' risolutivo il puro e semplice fatto che la determinazione stessa
non risulti dalla sola legge delegata, ma sta compiutamente
prestabilita dalla rispettiva legge delegante proprio in
quell'articolo nel quale si elencano i "principi e criteri direttivi"
della delega.
La politica delle scelte legislative, mediante le quali si fissano
i principi fondamentali nelle materie di competenza regionale,
rappresenta un punto in se' incontestato e incontestabile, anche se
restano varie le implicazioni che se ne traggono nell'affrontare
alcuni problemi piu' specifici. Orbene, nella materia in questione
tali scelte sono state appunto effettuate dalla legge delegante,
all'atto di fissare i principi e i criteri richiesti dall'art. 76
della Costituzione. Non a caso la legge di delega e' stata definita
in dottrina come la fonte mormativa che deve porre la "disciplina di
fondo" della materia o come "una sorta di legge-quadro".
Meno ancora varrebbe rilevare che la spiccata peculiarita' delle
situazioni esistenti in Sicilia e delle esigenze da soddisfare
nell'isola potrebbe suggerire soluzioni differenziate rispetto a
quelle accolte nel restante territorio nazionale. Ed invero, anche a
volerli ritenere plausibili, rilievi del gnere non renderebbero
affatto derogabili, da parte del legislatore regionale, i "principi
ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato"
(art. 17 dello statuto siciliano).
Il perseguimento delle esigenze regionali e locali va effettuato,
infatti, esclusivamente all'interno del limite di tali principi ed
interessi.
6. - Per le suesposte considerazioni, a norma dell'art. 23,
seconda comma, legge 11 marzo 1953, n. 87, va disposta l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
della questione icidentale di costituzionalita' di cui trattasi,
disponendosi conseguentemente la sospensione del giudizio instaurato
col ricorso indicato in epigrafe.