ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 del
decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di
autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale)
convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144, promossi con ordinanze
emesse il 22 dicembre 1989 dal Tribunale di Napoli, il 17 gennaio
1990 (con tre ordinanze), dal Tribunale amministrativo regionale per
l'Umbria, iscritte rispettivamente ai nn. 671, 717, 726 e 739 del
registro ordinanze 1990 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 44, 49 e 50, prima serie speciale dell'anno 1990;
Visto l'atto di costituzione di Guerrieri Luigi ed altri nonche'
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1991 il Giudice
relatore Giuseppe Borzellino;
Udito l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1 - Nel corso di un procedimento civile promosso da
professionisti per l'accertamento negativo dell'obbligo tributario in
relazione alla I.C.I.A.P. (imposta comunale per l'esercizio di
imprese e di arti e professioni), il Tribunale di Napoli (ord. n. 671
del 22 dicembre 1989), dichiarata con sentenza non definitiva la
giurisdizione del giudice ordinario, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale "degli artt. da 1 a 2 della legge 24
aprile 1989, n. 144" (recte decreto-legge 11 marzo 1989, n. 66,
convertito in legge con modificazioni, 24 aprile 1989, n. 144,
istitutivo della imposta comunale per l'esercizio di arti e
professioni e di imprese), nella parte in cui, quale parametro e in-
dice di rilevazione della capacita' contributiva, si assume la
superficie dei locali utilizzati per l'esercizio di una professione,
di un'arte e di un'impresa, senza consentire prova contraria, in
riferimento all'art. 53 Cost., nonche' nella parte in cui e'
attribuita all'ente impositore (Comune) la facolta' di aumentare o
ridurre discrezionalmente la misura base dell'importo consentendo di
colpire con aliquote non omogenee attivita' identiche, esercitate in
Comuni diversi, in riferimento all'art. 3 Cost.
Il Collegio a quo deduce che il dato obiettivo della superficie
dei locali utilizzati e' "illogico" indice rivelatore della capacita'
contributiva, desumibile viceversa "dalla qualita' e quantita' della
clientela, dall'abitualita' della stessa, dalla competenza
professionale del titolare e dei suoi collaboratori,
dall'organizzazione dell'attivita' e del servizio".
1.2 - E' intervenuta in giudizio, per il Presidente del Consiglio
dei ministri, l'Avvocatura generale dello Stato che ha in primo luogo
eccepito l'inammissibilita' della questione. Si osserva infatti che
il Tribunale ha sollevato la questione sulla normativa "cosi' come
mod. dal decreto-legge 30 settembre 1989 n. 332": ma tale
provvedimento si applicherebbe "dall'anno 1990", mentre la
fattispecie oggetto del giudizio a quo concerne la denuncia
I.C.I.A.P. 1989.
L'inammissibilita' della questione deriverebbe anche dal difetto
di giurisdizione dell'A.G.O. ex art. 20 del d.P.R. 26 ottobre 1972
n. 638 (richiamato dall'art. 4, ottavo comma, decreto-legge 2 marzo
1989 n. 66).
Nel merito la questione sarebbe infondata. In primo luogo perche'
il legislatore avrebbe attribuito circoscritte potesta' impositive
agli enti locali proprio per accrescerne l'autonomia. E poi nell'area
tributaria molti sarebbero gli elementi, gli indicatori di capacita'
contributiva tenuti presenti dal legislatore al quale la Costituzione
lascia in merito ampia discrezionalita'. L'esercizio di un'impresa o
di una professione sarebbe "di per se' indice rivelatore di
ricchezza", e il dato relativo alla "superficie utilizzata"
renderebbe ancora piu' concreto detto indice, rivelando la dimensione
dell'attivita' esercitata.
In definitiva, sarebbe stata scelta la soluzione di un tributo
(I.C.I.A.P.) "ipersemplificato e un po' rozzo", in considerazione
della modesta entita' media del tributo; della sua attribuzione alla
finanza locale non dotata di uffici attrezzati; dell'esigenza di non
caricare il "presupposto-reddito" di ulteriori compiti di rivelatore
di ricchezza.
Infatti, "affidare solo all'IRPEF il compito di attuare l'art. 53
comma secondo Cost." comporterebbe "inevitabilmente una riduzione
dell'effettivita' del sistema".
2.1 - Con tre ordinanze di pari data (717, 726, 739 del 17 gennaio
1990), il T.a.r. per l'Umbria ha sollevato questione incidentale di
legittimita' costituzionale degli stessi artt. 1 e 2 decreto-legge 2
marzo 1989, n. 66 conv. in legge 24 aprile 1989 n. 144, nella parte
in cui, identicamente, fanno irrazionale riferimento, per determinare
la misura del tributo, alla superficie dell'immobile utilizzato e
affidano all'Ente impositore la determinazione della misura
dell'imposta tra il minimo ed il massimo stabilito nella tabella
allegata alla legge, in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost.
Le ordinanze, che ripetono gli argomenti indicati sub 1.1,
risultano emesse nel corso di giudizi promossi avverso la delibera
(27 febbraio 1989 n. 733) della Giunta del Comune di Perugia (ord. n.
717 e 739), nonche' (ord. n. 726) avverso la delibera consiliare del
Comune di Pietralunga (31 marzo 1989, n. 14), con le quali, in
applicazione di quanto disposto dalla normativa sull'I.C.I.A.P., e'
stata fissata nel massimo la misura del tributo dovuto.
2.2 - Si sono costituiti taluni ricorrenti osservando che le
modifiche migliorative apportate dal decreto-legge 30 settembre 1989
n. 332, conv. nella legge 27 novembre 1989 n. 384, ma a decorrere dal
1990, dimostrerebbero l'indubbia incostituzionalita' della normativa
precedente, corretta nel senso di consentire prova in adverso,
nonche' spettare ai Comuni solo la facolta' di ridurre o elevare,
entro certi limiti, i livelli di reddito per determinate riduzioni o
aumenti della misura dell'imposta.
In particolare, si insiste per l'incostituzionalita' dell'art. 1,
sesto comma, decreto-legge n. 66 in quanto riferisce il prelievo ad
una (pretesa) manifestazione di capacita' contributiva non effettiva,
in contrasto con l'art. 53 Cost. e con la relativa giurisprudenza
costituzionale.
2.3 - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta nei tre giudizi, ha
dedotto l'inammissibilita' della questione sotto il profilo che
"l'eventuale accoglimento del ricorso (annullamento della delibera
con cui si stabilisce la misura massima del tributo) condurrebbe
soltanto alla applicazione dell'I.C.I.A.P. nella misura minima, non
alla totale esclusione della debenza del tributo (argomento
quest'ultimo sul quale ha giurisdizione, dopo fase amministrativa, il
Giudice ordinario)".
In ordine all'infondatezza vengono richiamati gli argomenti
dedotti sub 1.2.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze concernono una identica questione: i relativi
giudizi vanno riuniti, in conseguenza, per formare oggetto di
un'unica pronuncia.
2.1 - Il Tribunale di Napoli, chiamato a pronunciarsi per
l'accertamento negativo di obbligo tributario da parte di soggetti
colpiti dall'imposta comunale per l'esercizio di arti e professioni e
di imprese, dubita della legittimita' costituzionale degli artt. 1 e
2 della legge 24 aprile 1989, n. 144 (recte decreto-legge 1 marzo
1989, n. 66 convertito in legge, con modificazioni, 24 aprile 1989,
n. 144) recante disposizioni urgenti in materia di autonomia
impositiva degli enti locali e di finanza locale, per contrasto con
gli articoli 3 e 53 della Costituzione.
Con le riferite norme si e' istituita, e a decorrere dall'anno
1989, l'imposta di cui trattasi: la relativa misura e' rimessa
all'ente locale interessato, con possibilita' di fissazione di
aliquote diverse tra Comune e Comune per attivita' identiche e
conseguente asserita irrazionale disomogeneita' del sistema
impositivo. Sistema poi che fa derivare il prelievo unicamente dal
dato oggettivo della superficie dei locali usufruiti con
disarticolazione da qualsivoglia indice reddituale, rivelatore,
cioe', di capacita' contributiva. Ne' resta in tal modo consentito ai
soggetti della obbligazione tributaria di fornire prova contraria.
2.2 - Analoghe argomentazioni sono svolte dal Tribunale
amministrativo dell'Umbria su ricorsi avverso le deliberazioni
comunali di fissazione, nel massimo, dell'aliquota di prelievo
dell'imposta.
3. - L'inammissibilita' della questione proposta dal Tribunale di
Napoli (supra 2.1) e' sostenuta dall'Avvocatura generale dello Stato
sotto un duplice profilo:
a) ancorche' si verta in causa sui criteri di applicabilita'
delle norme per l'anno 1989, l'incidente avrebbe riferimento anche a
norme migliorative successive in vigore dal 1990, avendo il giudice a
quo denunciato le precedenti disposizioni "cosi' come modificate
dalla legge 27 novembre 1989, n. 344" (recte decreto-legge 30
settembre 1989, n. 332 - Misure fiscali urgenti - convertito in
legge, con modificazioni, 27 novembre 1989, n. 384);
b) nei termini della dedotta pretesa, cosi' come
processualmente introdotta, il giudice ordinario difetterebbe di
giurisdizione.
Entrambe le censure non hanno pregio: non la prima perche' il
contesto dell'ordinanza di rimessione appare inequivocamente
circoscritto alle disposizioni applicabili solo per l'anno 1989
(artt. 1 e 2 d.-l. 1 marzo 1989, n. 66 e relativa legge di
conversione). Quanto poi alla seconda eccezione, il Collegio
remittente ha espressamente affermato in causa la propria
giurisdizione, il che e' bastevole, per le finalita' del processo
costituzionale, a dare ingresso alla successiva disamina del merito
(cfr. sentenza n. 414 del 1989).
Tali conclusioni consentono di affrontare nel merito le questioni
anche nella prospettiva degli incidenti sollevati dal Tribunale
amministrativo dell'Umbria (supra 2.2), restando ininfluente la
relativa eccezione posta dall'Avvocatura.
4. - Viene dapprima all'esame l'assunta disomogeneita' di
deliberazione, da Comune a Comune, per situazioni identiche. La
questione non e' fondata.
La Corte ha gia' avuto modo di considerare che si e' di fronte, in
casi del genere, alle inevitabili conseguenze del fatto che gli enti
locali impositori godono di autonomia e possono esercitarla, nelle
loro scelte, con valutazioni diverse a seconda delle rispettive
differenti situazioni ambientali che sono variabili da territorio a
territorio, senza che tanto abbia, e per cio' solo, a comportare
censura (cfr. sentenza n. 159 del 1985).
5. - Fondata e' la questione attinente al riferimento, quale in-
dice per l'assoggettamento all'imposta, unicamente alla superficie
dei locali adibiti all'esercizio di attivita'.
Giova ricordare all'uopo che le presunzioni tributarie, e di cio'
in effetti si tratta, intanto possono legittimamente operare quali
rivelatrici di ricchezza in quanto restino collegate in qualche modo
a elementi concreti di redditivita' ancorche' di non semplice
accertamento. In altri termini, l'applicazione del tributo che ne
deriva non puo' riposare su basi del tutto incontrollabili per i fini
che si ripropongono, quando non addirittura fittizie (sentenze n. 42
del 1980 e n. 283 del 1987).
E infatti, per cio' che attiene all'odierno esame, il parametro e'
stato inteso come rapporto unico - in assoluto - di causa ed effetto
rispetto al volume d'affari conseguito, essendo in ordine a questo
privo di qualsivoglia collegamento o riscontro.
Ne' vale obiettare, come fa l'Avvocatura, che si tratterebbe di un
sistema originato da necessita' di ipersemplificazione, essendo
contraddetta l'asserzione stessa dalla immediata introduzione di
correttivi, a valere tuttavia dal successivo anno 1990.
Conclusivamente la presunzione di cui trattasi, in quanto preclusiva
di prova
in adverso, e' insuscettibile, per la irrazionalita' che ne deriva,
di porsi come fonte rivelatrice di una concreta capacita'
contributiva.
Al che consegue l'accoglimento.