ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 20, 64, 65,
66, 67, 72 e 74 della legge 31 luglio 1954, n. 599 ("Stato dei
sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Areonautica"),
promosso con ordinanza emessa il 5 luglio 1990 dal Tribunale
Amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da
Vitali Sabatino contro il Ministero delle Finanze, iscritta al n. 664
del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di costituzione di Vitali Sabatino;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1991 il giudice
relatore Renato Granata;
Ritenuto in fatto
1. - Nel giudizio promosso innanzi al Tribunale amministrativo
regionale per la Liguria da Vitali Sabatino (gia' brigadiere della
Guardia di finanza) per l'annulamento del decreto ministeriale 12
febbraio 1988 n. 264967 - con cui gli era stata irrogata la sanzione
disciplinare della perdita del grado per rimozione, (art. 60, punto
6, legge 31 luglio 1954 n. 599) con conseguente cessazione dal
servizio, all'esito di un procedimento disciplinare iniziato dopo il
passaggio in giudicato della sentenza di secondo grado della Corte
d'appello di Venezia emessa il 30 gennaio 1986, che aveva dichiarato
non doversi procedere nei suoi confronti per intervenuta prescrizione
dei reati (di contrabbando e corruzione) - il Tribunale
amministrativo regionale adito ha sollevato, con ordinanza del 5
luglio 1990 in riferimento agli artt. 2, 3 e 52 Cost., questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 20, 64, 65, 66, 67, 72 e 74
della citata legge n. 599 del 1954, nella parte in cui tali
disposizioni non prevedono termini per l'attivazione del procedimento
disciplinare a carico dei sottufficiali delle Forze Armate e per la
effettuazione degli ulteriori atti di procedura e non garantiscono
termini dilatori prima della comparizione dell'inquisito innanzi alla
Commissione di disciplina.
Il Tribunale amministrativo regionale - dopo aver premesso che il
ricorrente lamentava sia che il procedimento disciplinare era stato
attivato nei suoi confronti oltre un anno dopo il passaggio in
giudicato della sentenza della Corte d'appello, sia che gli era stato
dato preavviso di soli sette giorni della data di trattazione orale
del procedimento innanzi alla commissione di disciplina, sia infine
che il procedimento stesso era stato ripetutamente interrotto per
periodi superiori a 90 giorni - escludeva che potesse effettuarsi una
automatica trasposizione dei termini procedimentali previsti dal
d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (artt. 97, 111, 120), trattandosi di
normativa applicabile agli impiegati civili dello Stato e non anche
ai militari, ma riteneva non giustificabile tale disparita' di
trattamento pur tenendo conto della peculiarita' dello status dei
sottufficiali delle Forze Armate.
Secondo il giudice a quo, le disposizioni impugnate, applicabili
al caso di specie in virtu' del rinvio operato dall'art. 1 della
legge 17 aprile 1957 n. 260, sarebbero, poi, anche in contrasto con
l'art. 2 Cost., in quanto la soggezione a procedimento disciplinare
potenzialmente senza limiti di tempo determinerebbe una effettiva
compressione dei diritti fondamentali dell'inquisito; sia con l'art.
52 Cost., secondo cui l'ordinamento delle Forze Armate si informa
allo spirito democratico della Repubblica.
2. - La predetta ordinanza del Tribunale amministrativo regionale
per la Liguria e' stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, prima
serie speciale, del 7 novembre 1990 n. 44.
3. - Si e' costituita la parte privata Sabatino Vitali aderendo
sostanzialmente alle argomentazioni svolte dal giudice a quo.
Considerato in diritto
1. - La Corte e' chiamata a decidere se gli artt. 20, 64, 65, 66,
67, 72 e 74 della legge 31 luglio 1954 n. 599 contrastino con gli
artt. 2, 3 e 52 della Costituzione nella parte in cui non prevedono
termini decadenziali sia per l'attivazione del procedimento
disciplinare a carico dei sottufficiali delle Forze Armate, sia per
l'esecuzione degli ulteriori atti d'impulso procedimentale, nonche'
nella parte in cui non sono garantiti termini dilatori prima della
comparizione dell'inquisito davanti alla commissione di disciplina.
2. - La questione e' fondata.
Oggetto del giudizio a quo e' la fattispecie costituita dal
procedimento disciplinare instaurato a seguito di sentenza definitiva
di assoluzione o di proscioglimento con formula non pienamente
liberatoria nei confronti dei sottufficiali della Guardia di finanza,
per i quali trova applicazione la disciplina impugnata (dettata per i
sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Areonautica) in
forza del rinvio operato dall'art. 1 della legge 17 aprile 1957 n.
260 (Stato dei sottufficiali della Guardia di finanza).
L'art. 20 della legge n. 599 del 1954 cit. infatti - dopo aver
previsto che il sottufficiale, il quale sia sottoposto a procedimento
penale per imputazione da cui possa derivare la perdita del grado,
puo' essere sospeso precauzionalmente dall'impiego, a tempo
indeterminato, fino all'esito del procedimento penale - prescrive
che, se il procedimento penale ha termine con sentenza definitiva che
dichiari che il fatto non sussiste o che l'imputato non lo ha
commesso, la sospensione e' revocata a tutti gli effetti, mentre in
ogni altro caso di proscioglimento con formula diversa da quelle
(ampiamente liberatorie) suddette la sospensione e' revocata solo se
il sottufficiale non venga sottoposto a procedimento disciplinare.
I successivi artt. 64, 65, 67, 72 e 74 dettano poi norme in ordine
al procedimento disciplinare in genere e sono quindi applicabili
anche alla fattispecie in esame. Tale normativa contempla uno
sviluppo del procedimento disciplinare articolato in distinti
momenti, ben individuati nei contenuti, ma non cadenzati nei tempi.
lnfatti, limitatamente a quanto rileva ai fini del decidere, puo'
notarsi che e' prevista un'iniziale inchiesta formale con l'obbligo
per l'Autorita' procedente (variamente individuata dall'art. 65 cit.
secondo precisi criteri di competenza) di contestare gli addebiti al
sottufficiale inquisito, che ha facolta' di presentare sue discolpe
(art. 64, primo comma, cit.). Conclusasi l'inchiesta formale con la
raccolta degli elementi di prova dell'addebito contestato,
l'autorita' procedente, ove ritenga il sottufficiale passibile della
sanzione della perdita del grado (cui consegue, ex art. 26, lett. g,
della stessa legge n. 599 del 1954, la cessazione dal servizio
permanente e quindi la perdita del posto di lavoro) ne ordina il
deferimento alla Commissione di disciplina (art. 66 cit.) e della
convocazione di questa stessa da' comunicazione all'inquisito (art.
72, terzo comma, cit.).
La seduta della Commissione di disciplina e' celebrata in
contraddittorio con il sottufficiale inquisito, assistito da un
ufficiale difensore e si conclude con il giudizio, espresso dalla
Commissione in ordine al quesito se il sottufficiale meriti, o meno,
di conservare il grado. Peraltro i tempi del procedimento
disciplinare possono ulteriormente dilatarsi nell'ipotesi in cui ci
sia un ritorno alla fase dell'inchiesta ove la Commissione ritenga di
non poter esprimere il proprio giudizio senza un supplemento di
istruttoria; in tal caso il presidente rinvia gli atti all'autorita'
che ha disposto la convocazione del sottufficiale a chiusura
dell'inchiesta formale perche' provveda alle ulteriori indagini (art.
74, ottavo comma, cit.).
Esaurito infine il procedimento innanzi alla Commissione di
disciplina, gli atti sono trasmessi al Ministro della difesa che
provvede con decreto.
3. - Questa essendo (per la parte che interessa) la successione
dei momenti del procedimento disciplinare che sfocia nel decreto
ministeriale con cui e' irrogata la sanzione disciplinare di stato
della perdita del grado per rimozione, risulta in generale (pur in
presenza di innegabili garanzie di difesa e salva l'innovazione
introdotta dalla legge n. 19 del 1990, di cui si dira' infra) la
totale mancanza di una qualche scansione dei termini del procedimento
stesso, mancanza che quindi si riscontra anche nella fattispecie
particolare del procedimento disciplinare iniziato dopo il passaggio
in giudicato della sentenza di assoluzione o di proscioglimento con
formula non liberatoria.
Ne', secondo l'opinione espressa dal giudice di merito in
conformita' alla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato,
sono applicabili a quest'ultima fattispecie - unico oggetto del
presente giudizio di costituzionalita' - le disposizioni dettate
dagli artt. 97, 111 e 120 d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 per gli
impiegati civili dello Stato, disposizioni che invece assicurano (a
tutela del dipendente) una precisa scansione dei termini del
procedimento disciplinare. Prevedono infatti che: a) il procedimento
disciplinare deve avere inizio con la contestazione degli addebiti,
entro 180 giorni dalla data in cui e' divenuta irrevocabile la
sentenza definitiva di proscioglimento (art. 97, terzo comma, cit.);
b) la data della seduta fissata per la trattazione orale innanzi alla
Commissione di disciplina deve essere comunicata all'impiegato
inquisito almeno venti giorni prima, con avvertenza che egli ha
facolta' di intervenirvi per svolgere oralmente le proprie difese e
di far pervenire alla Commissione, almeno cinque giorni prima della
seduta, eventuali scritti o memorie difensive (ar t. 111, ultimo
comma, cit.); c) il procedimento disciplinare si estingue quando
siano decorsi novanta giorni dall'ultimo atto che sia stato compiuto
(art. 120, primo comma, cit.).
4. - Tale evidenziata disparita' di trattamento tra gli impiegati
civili dello Stato (per i quali soccorre la garanzia dei termini
acceleratori e dilatori suddetti) ed i sottufficiali delle Forze
Armate (nei confronti dei quali invece il procedimento disciplinare
potrebbe iniziare anche dopo un lungo periodo di tempo dalla sentenza
di proscioglimento e potrebbe perdurare senza l'argine di alcun
termine acceleratorio o dilatorio) non trova giustificazione nelle
peculiarita' proprie dello status militare, avendo questa Corte gia'
evidenziato "la generale tendenza al maggiore possibile avvicinamento
dei diritti del cittadino militare a quelli del cittadino che tale
non e'" (sentenza n. 490 del 1989).
L'orientamento di questa Corte si e' evoluto in uno sviluppo
coerente e dall'iniziale affermazione che esigenze di civilta'
giuridica richiedono che l'azione disciplinare "deve essere promossa
senza ritardi ingiustificati, o peggio arbitrari, rispetto al momento
della conoscenza dei fatti cui si riferisce" (sentenza n. 145 del
1976) e' approdata a piu' pregnanti puntualizzazioni allorche' ha
ritenuto che "la sperimentabilita' sine die del procedimento
disciplinare costituisce di certo un eccesso di tutela del
prestigio", nella specie, della istituzione universitaria, "cedevole
a fronte delle garanzie dovute al singolo (sentenza n. 1128 del
1988); tali garanzie - ha ulteriormente precisato la Corte (nella
sentenza n. 264 del 1990) - "costituiscono espressione di un
principio generale ricollegabile all'esigenza che i procedimenti
disciplinari abbiano svolgimento e termine in un arco di tempo
ragionevole, onde evitare che il pubblico dipendente rimanga
indefinitivamente esposto alla irrogazione di sanzioni disciplinari".
Da ultimo la Corte, nel ribadire il "principio di una sollecita
definizione della posizione dell'incolpato" ha enucleato un vero e
proprio "diritto alla decisione" (ricadente peraltro nell'ambito
della copertura costituzionale garantita dall'art. 24 Cost.).
In questo contesto omogeneo la progressiva valorizzazione delle
garanzie del pubblico dipendente sottoposto a procedimento
disciplinare si estende alla esigenza della previsione di termini che
garantiscano all'incolpato un tempestivo e sollecito svolgimento del
procedimento disciplinare.
5. - Questa esigenza si puntualizza nella fattispecie in esame con
una connotazione di ulteriore evidenza dopo la legge 7 febbraio 1990
n. 19. Ed infatti l'art. 9 di quest'ultima contempla una
regolamentazione uniforme per tutti i pubblici dipendenti della
destituzione di diritto, con l'abrogazione dell'automatismo per cui
quest'ultima seguiva direttamente la sentenza penale irrevocabile di
condanna, e quindi conferma l'impossibilita' di differenziare, al
fine de quo, la posizione dei dipendenti pubblici civili da quella
dei dipendenti pubblici militari (in particolare per i sottufficiali
delle Forze Armate l'art. 60, primo comma, n. 7, lett. b, della legge
599 del 1954 cit., prevede un'ipotesi di automatica perdita del grado
a seguito di condanna penale con conseguente cessazione dal servizio
permanente). Ne' d'altra parte alcuna differenziazione opera la
citata norma nel prevedere la destituzione (non piu' di diritto, ma)
all'esito di un procedimento disciplinare e nello stabilire, a
garanzia del dipendente il termine di 180 giorni (dalla data in cui
l'amministrazione abbia avuto notizia della sentenza irrevocabile di
condanna) per l'inizio (o la prosecuzione) del procedimento
disciplinare e di 90 giorni per la conclusione dello stesso.
Uguale garanzia quindi sotto il profilo dei termini del
procedimento risulta approntata sia ai dipendenti civili dello Stato,
sia ai militari quanto alla fattispecie del procedimento disciplinare
che segua una sentenza di condanna, talche' maggiormente
ingiustificata e lesiva del canone di eguaglianza e ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost. si appalesa la denunciata disparita' di
trattamento quanto alla parallela fattispecie del procedimento
disciplinare che segua una sentenza di assoluzione o di
proscioglimento con formula non liberatoria essendo previsti per i
dipendenti civili dello Stato, ma non anche per i militari, i termini
acceleratori e dilatori sopra indicati.
Il riequilibrio delle posizioni non puo' pertanto avvenire
altrimenti che parificando le garanzie dei militari (nella specie,
sottufficiali delle Forze Armate) a quelle dei dipendenti civili
dello Stato quanto sia al termine di 180 giorni di cui all'art. 97,
terzo comma, prima parte (per iniziare il procedimento disciplinare),
sia al termine di 20 giorni di cui all'art. 111, ultimo comma, (per
la previa comunicazione della data della seduta fissata per la
trattazione orale innanzi alla Commissione di disciplina), sia al
termine di 90 giorni di cui all'art. 120, primo comma (quale
intervallo massimo tra un atto ed il successivo del procedimento).
6. - Sono conseguentemente assorbiti i profili di
incostituzionalita' delle norme censurate in relazione agli artt. 2 e
52 della Costituzione.