ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 51 del disegno
di legge n. 760, approvato il 28 luglio 1990, recante "Istituzione e
disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre
entrate", promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la
Regione Sicilia, notificato il 3 agosto 1990, depositato in
cancelleria il 13 successivo ed iscritto al n. 60 del registro
ricorsi 1990;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1991 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e
l'avv. Silvio De Fina per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 3 agosto 1990, il Commissario dello
Stato presso la Regione siciliana ha impugnato l'art. 51 del disegno
di legge n. 760, approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 28
luglio 1990 (concernente l'istituzione e la disciplina del servizio
di riscossione dei tributi e di altre entrate), il quale prevede la
concessione, limitatamente all'anno 1990, di un'"indennita'
straordinaria" alla Sogesi S.p.A., nella sua qualita' di commissario
governativo delegato provvisoriamente alla riscossione delle imposte
in Sicilia.
Secondo la norma impugnata tale indennita' e' calcolata nella
differenza tra la somma "delle entrate a qualunque titolo spettanti
ai sensi dell'art. 3 della legge regionale 29 dicembre 1989, n. 19,
nonche' degli aggi percepiti sui ruoli posti in riscossione nell'anno
1989 con rate a scadere nel 1990" e l'eventuale maggior somma del
costo del personale in servizio, comprensivo delle retribuzioni e
delle contribuzioni previdenziali, nonche' delle spese generali,
calcolate forfettariamente nella misura del venti per cento del costo
del personale.
Nel ricorso si espone che nella materia de qua il legislatore
siciliano, ai sensi dell'art. 36 dello Statuto, esercita una potesta'
legislativa di natura concorrente, i cui limiti sarebbero stati
travalicati, dalla norma impugnata, in relazione a quanto stabilito
dagli artt. 25 e 132 del d.P.R. 29 gennaio 1988, n. 43, con
violazione anche dell'art. 97, primo comma, della Costituzione.
In proposito si osserva nel ricorso che l'art. 25 del d.P.R. n. 43
del 1988 ha previsto, per il servizio di riscossione dei tributi
svolto dal commissario governativo commissioni, compensi e rimborsi
spese nonche', eventualmente, la partecipazione dell'amministrazione
finanziaria e delle amministrazioni comunali interessate al servizio,
alle spese per i locali e gli arredi necessari all'adempimento del
servizio di riscossione, mantenendo fermo il principio secondo il
quale tutte le spese di gestione sono a carico del soggetto che
svolge il servizio.
Si espone altresi' che l'art. 3 della legge siciliana n. 19 del
1989 - nel prevedere il conferimento del servizio di riscossione dei
tributi ad un commissario governativo, sino all'entrata in vigore
della normativa regionale da emanarsi ai sensi dell'art. 132 del
d.P.R. n. 43 del 1988, e, comunque, per un periodo non superiore a
sei mesi - ha stabilito la misura delle commissioni, dei compensi e
dei rimborsi di cui al su detto art. 25, includendovi anche gli oneri
relativi a locali ed arredi.
Sulla base di tali premesse, il Commissario dello Stato per la
Regione siciliana ha affermato che l'art. 51 del disegno di legge
impugnato contrasta con i parametri invocati, tenuto conto anche di
quanto gia' stabilito da questa Corte con la sentenza n. 428 del 1989
che aveva ammesso solo in via eccezionale e irripetibile la
legittimita' della concessione di un'analoga "indennita'
straordinaria".
In particolare, nel ricorso si sottolinea che la legittimita'
della norma impugnata non puo' essere dedotta dalla previsione - per
le gestioni esattoriali in perdita - di un'indennita', simile a
quella ivi stabilita, da parte dell'art. 3 del d.P.R. 23 dicembre
1977, n. 954, essendo detta indennita' esclusa riguardo alle
esattorie gestite da aziende di credito.
2. - Davanti a questa Corte si e' costituita la Regione siciliana,
chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata. Ha dedotto al
riguardo che il disegno di legge oggetto dell'impugnativa costituisce
attuazione della legge 4 ottobre 1986, n. 657 e del d.P.R. 28 gennaio
1988, n. 43, adeguando a quanto da essi stabilito la gestione
esattoriale in Sicilia. Questa e' ora espletata dalla Sogesi S.p.A.,
nella nuova veste di commissario governativo, sulla base dei compiti
e delle remunerazioni prefissati dall'originaria investitura di
concessione. Poiche' la gestione funziona in perdita, l'art. 51 del
disegno di legge ha previsto, per il 1990, un'indennita'
straordinaria, ad integrazione degl'introiti ordinari.
La regione ha posto in evidenza che tale art. 51 ricalca alla
lettera il disposto dell'art. 3, del d.P.R. 23 dicembre 1977, n. 954,
mai espressamente abrogato, il quale, ove l'esattore percepisca un
aggio complessivo "inferiore alla media annuale dell'ammontare
complessivo degli aggi", concede un'integrazione d'aggio o, in
alternativa, la corresponsione di un'indennita' annuale calcolata
secondo il criterio recepito dall'art. 51 impugnato.
Inoltre, la Sogesi non e' un'esattoria gestita da aziende di
credito, ma e' una societa' privata (al capitale della quale
partecipano aziende di credito), con una personalita' giuridica
distinta da quella dei suoi soci. La regione sostiene, altresi', che
anche se l'art. 3 del d.P.R. n. 954 del 1977 dovesse ritenersi
abrogato, la norma impugnata troverebbe valido supporto nel principio
ricavabile dall'art. 61 del d.P.R. n. 43 del 1988, il quale
stabilisce che la remunerazione del servizio di riscossione deve
essere determinata in modo da assicurare una percentuale di utile,
cosi' legittimando "l'indennizzo delle gestioni in perdita alla data
di entrata in vigore del nuovo ordinamento".
Quanto alla dedotta incompatibilita' - in relazione all'art. 36
dello Statuto siciliano - fra la norma impugnata e l'art. 25 del
d.P.R. n. 43 del 1988, si osserva che l'art. 25 e' invocato fuori
luogo, poiche' esso non riguarda la remunerazione dell'esattore
(regolata dall'art. 61), bensi' le "commissioni, i compensi ed i
rimborsi di spese".
3. - Successivamente il Commissario dello Stato ha depositato due
memorie nelle quali ha riaffermato l'incompatibilita' dell'art. 51
impugnato con quanto stabilito nella sentenza n. 428 del 1989 di
questa Corte, per il suo contrasto con l'art. 97 Cost. - non essendo
rispettoso dei principi d'imparzialita' e buon andamento della
pubblica amministrazione - e con l'art. 36 dello Statuto siciliano.
Sotto tale aspetto, nella memoria si sostiene che l'"elargizione"
prevista dall'art. 51 stravolge l'intero sistema dei compensi agli
esattori stabilita dalla normativa statale, introducendo il
principio, ad essa estraneo, della "non responsabilita'"
dell'esattore rispetto alla economicita' della propria gestione e del
ripianamento, con interventi ad hoc, dei disavanzi di gestione. Si
osserva inoltre che il disposto dell'art. 3 del d.P.R. n. 954 del
1977 era destinato ad operare in via transitoria, in attesa della
riforma del sistema esattoriale. L'art. 61 del d.P.R. n. 43 del 1988
non garantisce, infatti, agli esattori ne' un utile ne' il
ripianamento delle perdite, ma prevede compensi determinati in modo
tale da consentire un utile, addossando agli esattori il rischio
d'impresa.
Inoltre, l'art. 2, comma secondo, del decreto-legge 27 dicembre
1990, n. 411, ha previsto uno strumento d'intervento per il
contenimento degli squilibri nelle gestioni esattoriali, diverso da
quello posto in essere dalla Regione siciliana con la norma
impugnata.
Considerato in diritto
1. - Il Commissario dello Stato presso la Regione siciliana ha
impugnato l'art. 51 della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana il 28 luglio 1990 (concernente l'istituzione e la
disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre
entrate) deducendo che essa - col prevedere la erogazione, per l'anno
1990, di un'indennita' straordinaria in favore della Sogesi S.p.A.,
nella sua qualita' di commissario governativo delegato alla
riscossione delle imposte in Sicilia - viola: a) l'art. 36 dello
Statuto siciliano, avendo travalicato i limiti dalla legislazione
concorrente da esso attribuita alla Regione nella materia, ponendosi
in contrasto con il principio della legislazione statale che esclude,
nel caso in cui la gestione esattoriale sia passiva, un'integrazione
della remunerazione; b) con l'art. 97 Cost., ponendosi in contrasto
col principio del buon andamento della pubblica amministrazione.
2. - La questione non e' fondata.
Questa Corte ha gia' piu' volte affermato il carattere concorrente
della legislazione siciliana in materia di esazione dei tributi (cfr.
da ultimo le sentenze n. 428 del 1989 e n. 959 del 1988), cosicche'
esattamente il Commissario dello Stato deduce che la legislazione
regionale siciliana nella detta materia deve conformarsi ai principi
della legislazione statale. La norma impugnata, tuttavia, non viola
alcuno di tali principi.
3. - Va premesso che con l. 4 ottobre 1986, n. 657, il Governo e'
stato delegato ad emanare una nuova normativa in materia di
riscossione dei tributi, prevedendosi la costituzione, presso il
Ministero delle finanze, di un apposito servizio. La riscossione
delle imposte - secondo i criteri direttivi fissati - si esplica
attraverso l'"affidamento in concessione" della relativa gestione a
soggetti muniti di determinati requisiti; ai concessionari sono
attribuiti, in corrispettivo, compensi e commissioni, da
quantificarsi secondo modalita' predeterminate, oltre a rimborsi di
spese.
Sulla base della legge di delegazione e' stato emanato il d.P.R.
28 gennaio 1988, n. 43, il quale all'art. 61 ha prescritto che i
compensi, le commissioni e i rimborsi spettanti al concessionario,
sono quantificati per ciascun ambito territoriale, su proposta del
servizio centrale, con decreto del Ministro delle finanze. Detto
articolo prevede che "la remunerazione del servizio di riscossione
viene determinata in modo da assicurare una percentuale non
differenziata di utile per ogni concessionario, sulla base dei dati
di redditivita' media e dei costi medi di gestione a livello
nazionale rapportati ad ogni concessione, tenendo conto
dell'estensione territoriale del servizio, del numero e della
dislocazione degli sportelli, della durata di apertura degli stessi e
del costo aggiuntivo del personale obbligatoriamente mantenuto in
servizio presso ogni singola concessione". Deve essere altresi'
considerato l'ammontare delle somme riscosse nell'ultimo biennio, dei
tempi di valuta, dell'indice di morosita' e d'inesigibilita', del
numero e del tipo delle operazioni.
L'art. 25 del d.P.R. n. 43 cit. attribuisce al commissario
governativo, al quale e' affidata provvisoriamente la riscossione in
caso di revoca, decadenza o vacanza della concessione, una
remunerazione da stabilirsi col decreto ministeriale di nomina, di
regola entro i limiti determinati per il precedente concessionario.
Anche questa remunerazione si articola in commissioni, compensi e
rimborsi spese, ai quali si aggiunge - secondo modalita' da
stabilirsi di volta in volta - la partecipazione dell'amministrazione
finanziaria e delle amministrazioni comunali alle spese per i locali
e per gli arredi necessari all'adempimento del servizio di
riscossione.
Il successivo art. 132 prevede che i principi della nuova
normativa si applicano anche alla Regione siciliana la quale,
nell'esercizio della sua competenza legislativa, provvede alla
istituzione e alla disciplina del servizio di riscossione dei tributi
per il proprio territorio.
4. - La legge impugnata (promulgata nel corso di questo giudizio e
diventata legge regionale 25 settembre 1990, n. 35), s'inserisce in
tale quadro normativo. L'art. 41 ha stabilito che "la nomina del
commissario governativo nei nove ambiti territoriali della Sicilia,
disposta ai sensi dell'art. 3 della legge regionale 29 dicembre 1989,
n. 19, e' prorogata, alle medesime condizioni, fino al 31 dicembre
1990", salvo il diritto del commissario governativo di rinunciare
alla proroga. Contestualmente, all'art. 51 impugnato dal Commissario
dello Stato, ha disposto che, limitatamente all'anno 1990, alla
societa' Sogesi, nella qualita' di commissario governativo delegato
provvisoriamente alla riscossione dei tributi nei nove ambiti
territoriali della Sicilia, e' concessa un'indennita' straordinaria,
che sara', in seguito, specificamente considerata.
5. - Della descritta evoluzione legislativa e' opportuno porre in
luce l'art. 132 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43: esso dispone che i
principi risultanti dalla l. 4 ottobre 1986, n. 657 (Delega al
Governo per la istituzione e la disciplina dei servizi di riscossione
dei tributi) e dallo stesso decreto n. 43 "si applicano anche alla
Regione siciliana, che provvede con legge all'istituzione e alla
disciplina del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio
della competenza legislativa ad essa spettante in materia". La
disposizione (collocata tra le norme transitorie e finali del d.P.R.
n. 43 del 1988, testo base relativo alla materia della riscossione
dei tributi e delle entrate) si qualifica per il suo contenuto
(istituzione del servizio nella Regione) e per la determinazione
della fonte con la quale vi si provvede (potesta' legislativa
spettante alla regione nella materia).
La legge regionale, approvata il 26 luglio 1990, istitutiva del
servizio di riscossione dei tributi nell'ambito della Regione
siciliana, e' - come si e' detto - espressione di potesta'
legislativa concorrente, sottoposta al limite dei "principi ed
interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato".
Pertanto la questione deferita alla Corte consiste nello stabilire se
i limiti della potesta' normativa regionale siano stati rispettati
dall'impugnato art. 51 della legge siciliana, che prevede la
erogazione di un'indennita' straordinaria alla societa' Sogesi, nella
qualita' di commissario governativo, delegato provvisoriamente alla
riscossione delle imposte nei nove ambiti territoriali della regione.
Con la nomina di detto commissario straordinario si realizza una
delle figure soggettive (prevista dagli artt. 24 e segg. del d.P.R.
n. 43 del 1988 e dall'art. 3 della l.reg.sic. n. 19 del 1989),
legittimate all'esazione nella vece del concessionario, in caso di
revoca o decadenza della concessione ed in ogni altro caso di vacanza
di questa (art. 24, n. 1, d.P.R. n. 43, cit.). La singolarita' della
fattispecie in esame e' data dalla coattivita' della investitura
(realizzata indipendentemente dalla volonta' del soggetto designato),
in base a decreto del Presidente della regione, su proposta
dell'Assessore regionale competente, "per la durata di tre mesi,
prorogabile per un ulteriore periodo non superiore a tre mesi" (art.
3, n. 1 l. n. 19, cit.) e ulteriormente prorogato fino al 31 dicembre
1990 dall'art. 41, n. 1, della legge impugnata.
La "indennita'" attribuita al commissario dall'art. 51 non era
inquadrabile nelle "commissioni", nei "compensi" e nei "rimborsi
delle spese", di cui all'art. 25 del d.P.R. n. 43 e all'art. 3, n. 3,
della l. reg. n. 19. Al contrario di quanto e' prescritto per le ora
dette erogazioni, l'indennita' prevista dalla legge regionale non fa
riferimento ai "limiti" gia' stabiliti "per il precedente
concessionario" e non ha carattere compensativo o corrispettivo o di
rimborso: essa e' priva delle qualificazioni inerenti alle erogazioni
devolute al commissario dalla normativa statale e dalla legge
regionale n. 19 del 1989. Quest'ultima "indennita'" ha proprie
caratteristiche, che consistono nella straordinarieta', nella precisa
delimitazione cronologica e nel riferimento - per quanto concerne la
struttura e l'entita' - alla differenza tra entrate e "aggi"
(connessi alla gestione) e costo del personale in servizio, in
aggiunta all'ammontare delle spese generali "calcolate
forfettariamente nella misura del venti per cento del costo del
personale" (cfr. n. 1 dell'art. 51 cit.).
Tale specificita' dell'erogazione e' giustificata nella relazione
della competente Commissione legislativa dell'Assemblea regionale
siciliana del 9 luglio 1990 (Atti parlamentari, anno 1990, 760/A,
pag. 3, n. V), ove si richiama da un lato la norma (art. 41, n. 1)
che proroga fino al 31 dicembre 1990 la nomina del commissario
governativo e se ne indicano le finalita' come intese "ad evitare
soluzioni di continuita' nel servizio di riscossione ed a consentire,
sia pure in tempi che gia' si avvertono ristretti, la predisposizione
di tutti quegli atti preliminari previsti per il collocamento dei
nove ambiti territoriali a decorrere dal 1 gennaio 1991.. .. ..".
"Per il caso di deficit finale di gestione, risultante da apposito
rendiconto (e' prevista) una norma di salvaguardia che garantisca,
comunque, al commissario governativo il ristoro della differenza tra
le entrate a qualunque titolo spettanti e le eventuali maggiori spese
per il personale, al netto delle spese per straordinario, missioni ed
indennita' di trasferta, fino ad un massimo di 60.000 milioni".
L'indennita' viene, dunque, configurata come un contributo avente
lo scopo di assicurare alla gestione commissariale l'equilibrio
economico, reso particolarmente precario dall'avvio del nuovo sistema
di riscossione, aggravato da una consistenza dilatata del personale e
poco elastico in relazione alle esigenze peculiari insorte.
Significativi riscontri di tale situazione si rilevano nella
discussione della legge impugnata (cfr. Resoconto sommario della
seduta pubblica n. 297 del 24 luglio 1990 dell'Assemblea regionale
siciliana, pagg. 10, 11, 13, 14); da tale discussione emerge chiara
la tendenza diretta a "salvaguardare" da esiti passivi la gestione
coattivamente imposta. E vi e' esplicito riferimento al principio che
un'attivita' amministrativa, di dubbi esiti economici, se puo'
giustificarsi in regime di concessione dell'esazione (da ascrivere
all'iniziativa e alla valutazione del concessionario interessato),
appare di dubbia legittimita' se e' connessa ad una designazione
vincolante del soggetto prescelto.
Non puo' sfuggire in proposito che, sempre in sede di discussione
della legge regionale, la specifica gestione del servizio di
riscossione fu definita, "piu' che commissariale", "per conto": il
termine "ristoro" si sarebbe potuto sostituire con la frase "rimborso
spese a rendiconto" "concesso limitatamente al 1990" (dichiarazione
dell'Assessore regionale, Resoconto cit., seduta del 25 luglio 1990,
pag. 5). Una siffatta qualificazione appare confortata dalla
circostanza che la corresponsione dell'indennita' viene condizionata
ai risultati della gestione (differenza tra introiti e costi): sono
questi gli elementi che l'art. 51 impugnato identifica e specifica
nella composizione dell'indennita'. La relativa erogazione puo'
effettuarsi, e toccare, eventualmente, il limite massimo previsto
soltanto se ricorrano quegli elementi, se essi siano (rigorosamente)
documentati e (responsabilmente) controllati (cfr. n. 4 della norma
cit.). Al riguardo appare sprovvista di qualsiasi fondamento
l'affermazione del Commissario dello Stato, secondo la quale la detta
somma massima attribuibile (sessanta miliardi) concernerebbe le sole
spese di arredamento e dei locali per un solo anno. In realta', tale
voce non e' nemmeno menzionata tra le componenti del "conguaglio"
previsto dall'art. 51.
6. - Il nuovo sistema instaurato dalla l. 4 ottobre 1986, n. 567 e
dal d.l. 28 gennaio 1988, n. 43, ha, in effetti, accentuato le
difficolta' della gestione che gia' caratterizzavano la riscossione
dei tributi in Sicilia (cfr. Resoconti sommari citati, pag. 11, 16 e
17). Difficolta' che questa Corte ebbe occasione di conoscere nel
giudizio circa la legittimita' di taluni aspetti della disciplina
regionale previgente, che aveva attribuito un contributo per
"garantire la continuita' e l'efficienza del servizio nell'interesse
generale e, in modo specifico, dell'ente destinatario dei tributi da
riscuotere" (sent. 18 luglio 1989, n. 428 cit.). Dal carattere
straordinario che la legge conferiva a quel contributo la Corte
dedusse e sanci' "la non riproducibilita' di esso". Permanendo quel
sistema normativo e gestionale la reiterazione del contributo, anche
se prevista per legge, sarebbe stata sicuramente censurabile. Ma,
come si e' rilevato, l'indennita' in contestazione afferisce ad un
diverso quadro (statale e regionale) determinato dal nuovo regime di
riscossione tributaria. Tale quadro e' caratterizzato da
peculiarita', che sono affiorate nel passaggio dall'uno all'altro
sistema e che concernono l'oggetto e le modalita' della riscossione,
i diversi ambiti territoriali di essa, la posizione dei soggetti
legittimati al servizio e, in particolare, la loro remunerazione.
Situazioni piu' o meno intensamente emerse, nel periodo di
transizione, in tutto l'ambito nazionale e che hanno indotto il
legislatore statale (cfr. art. 2, n. 2, d.l. 27 dicembre 1990, n.
411) a prevedere l'erogazione di contributi integrativi ai
concessionari del servizio di esazione ed ai commissari governativi,
allo scopo di realizzare il "contenimento degli squilibri gestionali
per la fase di avvio del nuovo sistema di riscossione".
Si delinea, dunque, un quadro transitorio eccezionale e diffuso di
integrazione, che rende piu' omogenee la situazione regionale, di cui
e' causa, e quella nazionale. Circostanza descritta negli atti
parlamentari relativi al disegno di legge governativo n. 2585, che e'
stata la base del d.l. n. 411 del 1990 ora ricordato (cfr. Senato
della Repubblica, X legislatura, Atto 2585), e che vi e' riassunta
nelle seguenti emergenze: onere per il mantenimento e l'assunzione
del personale; difficolta' di acquisire all'area della riscossione
quella coattiva delle tasse ed imposte indirette; facolta'
riconosciuta ad enti diversi dallo Stato di avvalersi, per le
riscossioni patrimoniali, di propri tesorieri. Questi elementi - si
afferma nella relazione - hanno prodotto in capo alle gestioni un
"deficit di natura strutturale e talmente generalizzato da richiedere
alcuni interventi correttivi". Cosi' si giustifica l'integrazione
attraverso il contributo, diretto a "non compromettere il regolare
svolgimento del servizio".
7. - La non difformita' dello scopo perseguito dalla recente
normativa statale e da quella regionale per provvedere a specifiche
emergenze finanziarie, proprie dell'avvio del nuovo regime di
riscossione, giustificano, anche per la conseguente eccezionalita',
il contributo straordinario. Si che non puo' ritenersi che l'art. 51
della legge regionale impugnata abbia violato l'art. 97, primo comma,
della Costituzione, non essendo l'esercizio della potesta'
legislativa presupposta viziato da arbitrarieta' e da manifesta
irragionevolezza.