Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Liguria, in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale, rag.
Giacomo Gualco, rappresentata e difesa, giusta delibera di giunta n.
840 in data 1 marzo 1991, e delega a margine del presente ricorso,
dal prof. avv. Fausto Cuocolo, elettivamente domiciliata, in Roma
presso e nello studio dell'avv. Giampaolo Zanchini, via Settembre,
1, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica pro-tempore in relazione al
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 10 gennaio
1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 12, in
data 15 gennaio 1991, avente per oggetto "Atto di indirizzo e
coordinamento alle regioni in materia di organizzazione degli uffici
di statistica", con particolare riferimento all'art. 3 del decreto
ridetto.
SI PREMETTE IN FATTO
1. - Con l'art. 24 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (avente ad
oggetto la disciplina dell'attivita' di Governo e l'ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri) il Governo veniva delegato ad
emanare decreti legislativi per la riforma degli enti e degli
organismi pubblici di informazione statistica in base ai principi e
criteri direttivi enunciati nel detto art. 24.
2. - A tale delega veniva data seguito con il d.lgs. 6 settembre
1989, n. 322, contenente "Norme sul sistema nazionale e sulla
riorganizzazione dell'Istituto nazionale di statistica" pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 222 del 22 settembre 1989.
In particolare, l'art. 5 del d.lgs. n. 322/1989, dopo aver
premesso che spetta a ciascuna regione e alle province autonome di
Trento e Bolzano istituire con propria legge uffici di statistica,
disponeva l'adozione da parte del Consiglio dei Ministri di atti di
indirizzo e di coordinamento "per assicurare unicita' di indirizzo
dell'attivita' statistica di competenza delle regioni e delle prov-
ince autonome".
3. - Il d.lgs. n. 322/1989 veniva peraltro impugnato da numerose
regioni e dalle province autonome di Trento e Bolzano sulla base di
molteplici censure di illegittimita' costituzionale per pretesa
violazione delle competenze assegnate alle regioni dalla
Costituzione.
Tali censure erano tutte disattese dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 139 del 7/26 marzo 1989, in parte per dichiarata
infondatezza, in parte per infondatezza "nei sensi di cui in
motivazione", cioe' con pronuncia interpretativa mirante a salvare la
costituzionalita' della norma denunciata ma proponendone una
"lettura" conforme a Costituzione.
Fra le disposizioni del d.lgs. n. 322/1989 che hanno subito tale
trattamento da parte della Corte merita di essere ricordata, per
quanto qui interessa, proprio l'art. 5 che costituisce la
disposizione legittimante l'atto di indirizzo e coordinamento che qui
si discute.
La Corte costituzionale, nella ricordata sentenza, al punto 2.2.
delle considerazioni di diritto ha osservato infatti che "l'art. 5,
primo comma, pone una norma tutt'altro che chiara e precisa, tanto
che le ricorrenti, da un lato, e l'avvocatura dello Stato,
dall'altro, l'interpretano in modo radicalmente diverso. Per le
prime, la disposizione impugnata tenderebbe a porre una norma sulla
competenza materiale delle regioni e delle province autonome che, se
pure diretta a confermare attribuzioni di cui le ricorrenti sono gia'
investite, sarebbe comunque espressione di un potere che non rientra
fra quelli propri del legislatore ordinario. Per la verita', se
dovesse essere cosi' interpretata, la disposizione sarebbe, di certo,
costituzionalmente illegittima, poiche' non rientra nei limiti della
potesta' legislativa ordinaria disporre di competenze stabilite con
norme di rango costituzionale. Al contrario, secondo l'avvocatura
dello Stato, l'art. 5, primo comma, dovrebbe essere interpretato nel
senso che pone una regola sulla produzione normativa delle regioni o
delle province autonome, in modo da vincolare queste ultime a
provvedere con legge, qualora decidano, secondo il loro libero
apprezzamento, di istituire propri uffici di statistica. In realta',
anche se cosi' interpretata, la disposizione impugnata sarebbe
costituzionalmente illegittima nella parte in cui si riferisce
all'ipotetico vincolo del legislatore statale nei confronti della
regione (o delle province autonome) in ordine alla necessita' di
provvedere esclisivamente con legge per istituire i predetti uffici
(v., in un ordine analogo di idee, la sent. n. 407/1989).
Inoltre, quest'ultima interpretazione, anche nella parte in cui
qualifica la ricordata istituzione come una mera facolta', appare
difficilmente compatibile tanto con la lettera della disposizione
impugnata (laddove l'uso dell'indicativo presente rivela piuttosto
l'intenzione di porre un obbligo), quanto, sopratutto, con la
complessiva orditura del decreto legislativo n. 322/1989, che,
essendo diretta a stabilire un sistema statistico integrato e
interconnesso su base nazionale, suppone logicamente che in ogni
regione (o provincia autonoma), oltreche' in ognuno degli enti
previsti nell'art. 2, sia messo in funzione un ufficio di statistica.
Ed, invero, in base a un'interpretazione sistematica del
complessivo decreto legislativo, l'art. 5, primo comma, appare
rivolto ad imporre alle regioni e alle province autonome
l'istituzione di un ufficio di statistica nell'ambito delle proprie
amministrazioni. Nello stabilire questo obbligo, concernente
esclusivamente l'istituzione di tali uffici, la disposizione
impugnata, laddove precisa che 'spetta alle regioni e alle province
autonome' provvedere a cio', intende affermare che saranno queste
ultime a costituire i predetti uffici in base alle norme regolatrici
delle loro competenze, dal momento che il successivo inciso 'con
propria legge' e' semplicemente diretto a richiamare il principio
costituzionale della riserva (relativa) di legge in materia di
ordinamento degli uffici pubblici (art. 97 della Costituzione)".
A conclusione di questo ragionamento la Corte affermava che la
disposizione impugnata poteva ritenersi costituzionale, nei limiti
della prospettata interpretazione.
Quanto al secondo comma dell'art. 5, la Corte ne ha dichiarato la
costituzionalita', posto che tale disposizione "si limita a
richiamare l'applicabilita' dell'art. 2, terzo comma, lettera d),
della legge n. 400 del 1988 all'attivita' statistica. Essa, in altre
parole, non e' rivolta a istituire un determinato e particolare
potere di indirizzo e coordinamento, ma, piu' semplicemente,
ribadisce che l'esercizio di tale funzione governativa esige la
deliberazione del Consiglio dei Ministri. Ne' puo' valere in senso
contrario il rilievo che la previsione ora discussa sia contenuta in
un atto legislativo di settore, dal momento che, al fine di decidere
se una determinata norma intenda istituire un nuovo potere di
indirizzo e coordinamento, la sedes materiae non puo' certo rilevare
piu' della natura effettiva della norma contestata. E, poiche'
quest'ultima si limita a ribadire il requisito procedurale della
deliberazione del Consiglio dei Ministri e le finalita' generali che
ogni atto di indirizzo e coordinamento non puo' non avere (e, cioe',
l'uniformita' e l'omogeneita' dell'indirizzo politico-amministrativo
generale), appare chiara la volonta' del legislatore di non innovare
o di non arrecare deroghe alle norme vigenti in materia di esercizio
della relativa funzione governativa".
4. - Da ultimo, con il d.P.C.M. 10 gennaio 1991, oggetto del
presente ricorso, e' stato adottato l'atto di indirizzo e di
coordinamento alle regioni in materia dell'organizzazione degli
uffici di statistica, con prescrizioni che alla ricorrente regione
appaiono invasive della propria competenza e quindi meritevoli di
annullamento.
Questo, con particolare riferimento all'art. 3 del decreto
impugnato a tenor del quale l'organizzazione degli uffici di
statistica delle regioni - e cosi' della regione Liguria - dovrebbe
tener conto dei seguenti criteri direttivi:
a) l'ufficio di statistica e' unico ed e' posto, nell'ambito
organizzativo della presidenza della giunta regionale, alle dirette
dipendenze del presidente della giunta regionale. Necessita'
organizzative e funzionali possono consentire la costituzione di
sezioni operative distaccate dell'ufficio di statistica, da questo
dipendenti, presso singole strutture dell'organizzazione regionale;
b) agli uffici di statistica deve essere assicurata,
nell'ambito dell'organizzazione regionale, autonomia organizzativa,
tecnica e finanziaria, anche attraverso la costituzione di appositi
fondi di bilancio a gestione separata.
Trattasi, con ogni evidenza, di disposizioni che travalicano la
competenza statale ed invadono la competenza regionale in materia di
ordinamento dei propri uffici, conferita alla competenza regionale
dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, sicche' si chiede
l'affermazione che spetta alla regione la disciplina e
l'organizzazione del proprio ufficio di statistica, con conseguente
annullamento dell'art. 3 del d.P.C.M. 10 gennaio 1991, per i seguenti
MOTIVI DI DIRITTO
1. - L'art. 117 della Costituzione attribuisce alla competenza
legislativa delle regioni ordinarie l'ordinamento degli uffici
regionali e tale competenza si estende al settore amministrativo in
forza dell'art. 118 della Costituzione.
Orbene, non sembra potersi dubitare che l'ordinamento degli uffici
regionali comporta la definizione di modelli organizzativi che se
debbono attenersi ai principi costituzionali, quali l'imparzialita' e
il buon andamento, e ai principi fondamentali della legislazione
statale di settore non possono esser condizionati da prescrizioni
cosi' minuziose da spingersi fino a indicare la collaborazione
organizzativa dell'ufficio statistico regionale e i conseguenti
rapporti di sovra e sottordinazione.
2. - E' nota la ricostruzione dell'attivita' di indirizzo e
coordinamento statale, suggerita proprio dalla Corte costituzionale,
quale risvolto positivo, nei confronti dell'attivita' amministrativa
regionale, di quel limite dei principi fondamentali che circoscrive
la potesta' legislativa delle regioni.
Ma proprio questo conferma l'inammissibilita' che l'indirizzo e il
coordinamento, figure organizzatorie aventi carattere generale e
concretantisi in direttive e in atti finalizzati a rendere coerente e
omogenea l'attivita' amministrativa, assumono contenuto e funzione di
provvedimenti che disciplinano direttamente l'organizzazione di
uffici regionali, spogliando le regioni di una competenza che ad esse
spetta per espressa statuizione costituzionale.
Questo vale sia per la collocazione degli uffici statistici
regionali nel complesso delle strutture organizzative regionali, sia
per quella autonomia organizzativa, tecnica e finanziaria che ai
detti uffici andrebbe riconosciuta, con costituzione di appositi
fondi di bilancio a gestione separata, senza alcun riferimento alle
correlative entrate per fronteggiare le maggiori spese, in violazione
dell'art. 81 della Costituzione.
3. - Quanto si e' detto, evidenzia anche lo scostamento dell'atto
di indirizzo e coordinamento impugnato dalle indicazioni contenute
nella sentenza n. 139/1990 della Corte costituzionale, con le quali
si prospettava l'unica interpretazione ammissibile, per salvarne la
costituzionalita', delle disposizioni del d.lgs. 6 settembre 1989, n.
322, come si e' gia' esposto in narrativa.
In quella sentenza, la Corte costituzionale si era preoccupata -
giustamente come ora si comprende - di garantire il potere
organizzativo delle regioni nei confronti dei loro uffici statistici,
precisando (punto 7 delle considerazioni di diritto) che le direttive
e gli atti di indirizzo previsti dall'art. 21 del d.lgs. n. 322/1989
e di competenza del comitato di indirizzo e di coordinamento
dell'informazione statistica, non potevano essere intesi come
riferiti all'organizzazione amministrativa o, alla distribuzione del
personale negli uffici di statistica delle regioni e delle province
autonome, e cio' perche' "questa materia rientra a pieno titolo nelle
competenze regionali".
E' ben vero che nel punto ricordato la Corte si riferiva
all'indirizzo e al coordinamento "tecnico" e non a quello politico-
amministrativo.
E tuttavia le conclusioni cui la decisione e' pervenuta, in
riferimento all'aspetto che qui rileva, sembra possano trasferirsi
anche all'indirizzo politico-amministrativo, tenuto conto delle
finalita' che con questo possono legittimamente perseguirsi.
4. - Neppure sembra potersi giustificare l'inquadramento
dell'ufficio regionale di statistica nell'ambito organizzativo della
presidenza della giunta regionale alle dirette dipendenze del
presidente della gunta medesima, con il riferimento all'art. 121,
ultimo comma, della Costituzione per il quale il presidente della
giunta dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla
regione, conformandosi alle istruzioni del governo centrale.
Nella fattispecie in esame, infatti, ci si trova in presenza -
come ha confermato la Corte - di un "potere implicito" delle regioni,
senza alcuna delega statale, sicche' anche sotto questo profilo non
si vede come potrebbe giustificarsi una ingerenza statale
nell'ordinamento dei relativi uffici regionali.
5. - Infine, anche la lett. b) dell'art. 5 del d.P.C.M. 10 gennaio
1991, non puo' andar esente da censure, sotto il profilo della
competenza, ponendo a carico della regione oneri finanziari senza
indicarne la competenza e, in piu', prescrivendo modalita'
organizzative, di gestione e di spesa, che sono in contrasto con la
vigente normativa in materia di contabilita' regionale, e cosi' in
particolare con la legge 19 maggo 1976, n. 335, ancora una volta in
violazione delle competenze riconosciute alle regioni.