ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Lombardia 4 luglio 1988, n. 39 (Norme a sostegno della promozione e
incentivazione della ricettivita' turistica alberghiera ed
extralberghiera in occasione dei mondiali di calcio 1990), promosso
con ordinanza emessa l'11 luglio 1990 dal Tribunale Amministrativo
Regionale per la Lombardia nei ricorsi riuniti proposti da Granelli
Guerini Adriana ed altri contro la Regione Lombardia ed altri,
iscritta al n. 17 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,
dell'anno 1991;
Visti gli atti di costituzione di Granelli Guerini Adriana ed
altri, della Societa' Immobiliare Alfeo S.r.l., nonche' l'atto di
intervento del Presidente della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1991 il Giudice relatore
Ugo Spagnoli;
Uditi gli avv.ti Paolo Vaiano per Granelli Guerini Adriana ed
altri, Ugo Ferrari per la Societa' Immobiliare Alfeo S.r.l., Valerio
Onida e Fortunato Pagano per il Presidente della Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento promosso con ricorso di diversi
cittadini per l'annullamento di alcuni provvedimenti adottati dalla
Giunta regionale della Lombardia e dal Comune di Milano in ordine
alla costruzione di un albergo in Milano, in applicazione della legge
regionale 4 luglio 1988, n. 39 (sulla promozione e incentivazione
della ricettivita' turistica alberghiera ed extralberghiera in
occasione dei mondiali di calcio 1990), il Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, con ordinanza dell'11 luglio 1990 (r.o. n.
17/1991), ha sollevato una questione di legittimita' costituzionale
della suddetta legge in riferimento agli artt. 5, 97, primo comma,
114, 117, primo comma e 128 Cost.
Secondo il Tribunale, la legge impugnata contrasterebbe innanzi
tutto con il principio fondamentale, stabilito dalle leggi dello
Stato in materia urbanistico-edilizia (spec. art. 17, lettera d),
legge n. 281 del 1970; art. 9 legge n. 142 del 1990; artt. 1 e 4
legge n. 47 del 1985) secondo il quale spetterebbe al Comune
sovrintendere allo sviluppo edilizio del proprio territorio, mentre
alla Regione sarebbe demandato soltanto un potere programmatorio e di
indirizzo, nonche' un potere di controllo e di supporto
dell'attivita' comunale. Il medesimo principio fondamentale sarebbe
ricavabile anche dalla legislazione statale in materia turistico -
alberghiera (art. 8 della legge n. 217 del 1983).
Da cio' la violazione degli artt. 117, primo comma, 5, 114 e 128
Cost.
Tali principi, d'altra parte, sarebbero stati mantenuti fermi
dalla specifica legislazione statale adottata in occasione dei
campionati mondiali di calcio del 1990 (decreto-legge n. 465 del
1988, convertito nella legge n. 556 del 1988), la quale, comunque,
sarebbe posteriore alla legge impugnata.
In particolare, i menzionati "principi fondamentali" in materia
urbanistica sarebbero violati perche': 1) il parere vincolante del
Comune (art. 3, comma secondo, della legge) potrebbe essere
paralizzato dal rilascio, da parte della Regione, della concessione
in deroga, anche se non prevista dallo strumento urbanistico o dal
regolamento edilizio comunale (art. 5, comma primo, lettera c)),
mentre il provvedimento ordinario in deroga presupporrebbe
l'iniziativa comunale e l'ammissibilita' della stessa in base ai
regolamenti locali (art. 41-quater legge n. 1150 del 1942, come
modificato dalla legge n. 765 del 1967); 2) essendo demandata alla
Giunta regionale l'approvazione dei progetti edilizi (art. 5, comma
primo), il Sindaco sarebbe praticamente tenuto al rilascio della
concessione, senza alcun margine di discrezionalita'; 3) la Regione
potrebbe disattendere il parere favorevole espresso dal Comune ed
impedire la realizzazione del progetto per mancanza delle
caratteristiche indicate nell'art. 4, punto 2; 4) in caso di mancata
espressione del parere da parte del Comune, l'autorita' regionale
potrebbe sostituirsi a quest'ultimo, decidendo essa
sull'ammissibilita' del progetto (art. 5, comma primo, lettera b)).
Quanto poi alla violazione dei principi in materia di turismo, il
giudice a quo osserva che la legge n. 217 non consentirebbe alla
Regione di disporre della dislocazione territoriale degli alberghi,
come invece farebbe la legge impugnata (artt. 5 e 6).
Sotto altro profilo poi, la normativa censurata sarebbe in
contrasto con il principio di ragionevolezza tratto dall'art. 97
Cost., sia perche' priva di logicita' intrinseca - essendo imposto un
doppio esame del progetto i cui esiti potrebbero paralizzarsi a
vicenda (parere comunale e delibera della Giunta regionale
sull'ammissibilita' del progetto o sulla concessione in deroga) - sia
perche' recante modalita' superflue e ridondanti, specie in presenza
di disposizioni di favore gia' vigenti ed utilizzabili per la
edificazione di alberghi (spec. art. 41-quater legge n. 1150 del
1942, art. 1, comma quarto, legge n. 1 del 1978, legge n. 217 del
1983); sia infine perche', complicando il procedimento anche mediante
fasi non necessarie, contraddirebbe al fine di semplificazione da
essa stessa proclamato.
2. - Si e' costituita in giudizio la Societa' Immobiliare Alfeo
s.r.l., chiedendo una pronunzia di infondatezza della questione. A
tal fine sostiene che il Comune non potrebbe vantare, sull'assetto
edilizio del proprio territorio, una riserva di competenza nei
confronti della Regione, sussistendo invece tra i due Enti un
concorso paritario di competenze, con attribuzione alla seconda del
potere di sostituirsi al Comune inadempiente. Inoltre, poiche'
secondo la legge impugnata il parere del Comune, se espresso, sarebbe
vincolante per la Regione, non potrebbe lamentarsi alcuna menomazione
della autonomia del primo.
Non sussisterebbe neppure violazione dei principi in materia
turistico-alberghiera, poiche' la legge n. 217 del 1983 (art. 8)
imporrebbe ai Comuni di adeguare il loro piano regolatore alla
programmazione regionale delle strutture ricettive, stabilendo quindi
il principio opposto della prevalenza delle scelte regionali.
Inoltre, la sopravvenuta legge statale sui mondiali '90 non
potrebbe essere utilmente richiamata, perche' successiva a quella
impugnata.
Infine, non sussisterebbe il lamentato vizio di irragionevolezza,
poiche', al contrario, il contestato doppio esame dei progetti ne
permetterebbe la valutazione sia dal punto di vista urbanistico che
di utilita' turistica, mentre il potere regionale di sostituzione
risponderebbe all'esigenza di speditezza della procedura.
3. - Si sono costituiti in giudizio anche i ricorrenti del
processo a quo, chiedendo una pronunzia di fondatezza della questione
sulla base della sopravvenuta sentenza n. 157 del 1990 di questa
Corte, che ha dichiarato costituzionalmente illegittima una legge
della Regione Piemonte, dal contenuto asseritamente del tutto simile
a quello della legge ora impugnata, perche' lesiva dell'autonomia
comunale, per avere trasformato i poteri decisionali spettanti ai
Comuni in semplici poteri consultivi e di proposta o in mere
attivita' esecutive, ed avere al contempo attribuito alla Regione
competenze di natura provvedimentale esulanti dalle attribuzioni ad
essa conferite dagli artt. 80 e seguenti del d.P.R. n. 616 del 1977.
4. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente della Giunta
regionale della Lombardia, chiedendo innanzitutto che la questione
sia dichiarata inammissibile: e cio' sia perche' essa, non essendo
indicate nell'ordinanza di rimessione le disposizioni viziate,
resterebbe vaga e generica (in tal senso sentenze nn. 517 del 1987,
1111 del 1988 e 85 del 1990); sia perche' sarebbe intesa a contestare
non tanto la legittimita', quanto il merito della legge, specie
laddove e' prospettata la violazione del principio di ragionevolezza
per illogicita' intrinseca o inutilita' della legge stessa.
La questione comunque, riferita all'art. 117 Cost., sarebbe
infondata poiche', nella materia urbanistica, la realizzazione di
opere pubbliche mediante procedure derogatorie sarebbe frequente
nella legislazione statale (artt. 41-quater legge n. 1150 del 1942, 8
legge n. 1357 del 1955, legge n. 1 del 1978, decreto-legge n. 9 del
1982, convertito nella legge n. 94 del 1982).
L'asserita violazione dell'autonomia comunale, d'altra parte,
sarebbe fondata su un equivoco interpretativo.
Infatti, il parere negativo del Comune (a differenza di quanto
sembrerebbe intendere il T.A.R. remittente) precluderebbe
definitivamente l'approvazione del progetto (la concessione in deroga
potendo essere rilasciata dalla Regione soltanto se il parere
comunale sia positivo); la mancata espressione del parere - dato il
carattere straordinario del programma introdotto dalla legge -
dovrebbe considerarsi equivalente ad un assenso implicito e
giustificherebbe l'intervento regionale a titolo sostitutivo (art. 5,
comma primo, lettera g)). Egualmente non lesiva dell'autonomia
comunale sarebbe poi la possibilita' della Regione di negare il
proprio assenso ai progetti su cui il Comune abbia espresso parere
positivo, e cio' perche' la valutazione di ammissibilita' ad essa
spettante atterrebbe non a profili urbanistici, ma alla
compatibilita' dei progetti con il fine di incremento della
ricettivita' turistica. Non si tratterebbe, insomma, della
interferenza della Regione nell'ordinario procedimento in materia
urbanistico-edilizia, ma del suo consenso in ordine all'esecuzione di
interventi straordinari, che secondo le norme ordinarie il Comune non
potrebbe realizzare.
Quanto alla pretesa violazione dei principi fondamentali in
materia turistica, non potrebbe richiamarsi la legge n. 217 del 1983,
poiche' questa non disciplinerebbe affatto il profilo delle procedure
urbanistiche per la realizzazione di alberghi.
Anche il richiamo della legge statale sui mondiali '90 sarebbe
inappropriato, poiche' la realizzazione degli interventi ammessi da
quest'ultima al finanziamento statale non interferirebbe affatto con
i preesistenti programmi delle Regioni, e poiche', comunque, la
sentenza n. 157 del 1990 di questa Corte avrebbe negato che dalla
legge in questione possano trarsi "principi fondamentali".
Non sussisterebbe poi, alcuna violazione dell'autonomia comunale
ai sensi degli artt. 5, 114 e 128 Cost., poiche' il Comune sarebbe
sempre messo in condizione di esprimere il proprio parere -
vincolante se negativo - e la sostituzione regionale avverrebbe solo
nell'ipotesi in cui esso abbia ritenuto di non pronunciarsi.
Ne' sarebbe, da tale punto di vista, illegittimo il rifiuto della
Regione in ordine a progetti cui il Comune abbia dato parere
positivo, poiche' essa si limiterebbe ad esercitare il proprio potere
di valutazione dell'ammissibilita' del progetto alla procedura
straordinaria prevista dalla stessa legge impugnata.
L'ipotesi configurata da tale legge inoltre sarebbe diversa da
quella descritta dalla legge piemontese dichiarata illegittima con
sentenza n. 157 del 1990, poiche' secondo quest'ultima il parere del
Comune avrebbe potuto sempre essere disatteso dalla Regione, mentre,
nel caso presente, tale parere, se negativo, sarebbe vincolante,
precludendo ogni ulteriore corso del procedimento, mentre i progetti
in deroga alle prescrizioni urbanistiche potrebbero essere approvati
dalla Regione soltanto in presenza di un parere favorevole del
Comune, il quale, dunque, resterebbe arbitro della concessione ai
privati di realizzare opere difformi dagli strumenti urbanistici,
nell'ambito di un meccanismo sostanzialmente non diverso da quello
previsto dall'art. 41-quater legge n. 1150 del 1942.
Quanto, infine, al dubbio di irragionevolezza della legge, esso,
oltre a tradursi in mere censure di opportunita', sarebbe espresso in
termini generici e immotivati, non chiarendosi la ragione del
contrasto della normativa impugnata con il principio di buon
andamento dell'amministrazione.
5. - Nell'imminenza dell'udienza la difesa dei ricorrenti nel
giudizio principale ha depositato una memoria illustrativa nella
quale, nel ribadire le censure prospettate dal giudice a quo,
sottolinea ulteriormente l'analogia della questione presente con
quella risolta, nel senso della fondatezza, con la sentenza n. 157
del 1990.
Aggiunge che, anzi, la legge ora impugnata presenterebbe aspetti
ancora piu' gravi di incostituzionalita' rispetto alla legge
piemontese oggetto di tale pronunzia, e cio' perche': a) ridurrebbe
la partecipazione del Comune all'istruttoria per il rilascio della
concessione ad un mero parere, peraltro soltanto facoltativo e/o
eventuale, e suscettibile di essere penalizzato, in concreto, dalla
valutazione di ammissibilita' dei progetti spettante in via esclusiva
alla Regione; b) introdurrebbe una ipotesi di concessione edilizia in
deroga di impulso esclusivamente regionale, senza alcuna
partecipazione del Comune; c) configurerebbe l'attivita' di rilascio
della concessione da parte del Sindaco come totalmente vincolata, per
di piu' con un termine di formazione del silenzio assenso piu' breve
di quello previsto dalla legge piemontese.
Quanto poi al contrasto della legge con il principio del buon
andamento della p.a., la memoria si sofferma in particolare sull'art.
4 della legge medesima, criticando soprattutto l'estrema genericita'
dei criteri di valutazione ivi previsti (comma secondo, lettere b) e
c)), e la conseguente attribuzione dell'assetto urbanistico della
citta' all'esclusivo arbitrio della Giunta regionale.
6. - Anche la difesa del Presidente della Giunta regionale
lombarda ha presentato una memoria illustrativa, con la quale
ribadisce la propria tesi della diversita' della legge impugnata -
che significativamente avrebbe superato il controllo governativo e
che configurerebbe come vincolante il parere negativo del Comune -
rispetto a quella piemontese dichiarata illegittima con la sentenza
n. 157 del 1990 e insiste nel negare che la legge medesima contrasti
con i principi concernenti l'autonomia comunale in materia.
Nota poi in particolare come l'approvazione regionale del progetto
pur in mancanza del parere del Comune non sarebbe lesiva
dell'autonomia di quest'ultimo, configurandosi come mero esercizio di
un potere sostitutivo nei suoi confronti, ampiamente presente nella
materia urbanistica (cfr. art. 8, commi 6 e 7, legge n. 1150 del
1942; art. 4, comma 7, legge n. 10 del 1977). Ne' - sostiene -
potrebbe criticarsi, sotto lo stesso profilo, il carattere
sostanzialmente vincolato del rilascio della concessione edilizia da
parte del Sindaco, poiche' tale carattere della concessione sarebbe
un dato ormai pacifico nel nostro ordinamento almeno a partire dalla
sentenza di questa Corte n. 5 del 1980, mentre il previsto meccanismo
del silenzio-assenso non sarebbe diverso da quello contemplato dalla
legislazione statale in riferimento a varie ipotesi di concessione
edilizia (art. 8, comma primo, decreto-legge n. 9 del 1982, e succes-
sive proroghe).
Quanto infine, e piu' in generale, ai rapporti tra Regioni e
Comuni, la memoria afferma che, nell'ambito delle materie indicate
nell'art. 117 Cost., secondo l'art. 3 della recente legge n. 142 del
1990 sarebbe demandato alla potesta' legislativa regionale di
disciplinare sia i modi e le forme dell'esercizio, sia la stessa
esatta configurazione delle funzioni dei Comuni (e degli altri enti
locali), armonizzandole, nel rispetto dei principi posti dalla legge
generale della Repubblica, con la cura degli interessi sovracomunali
e regionali.
A tale impostazione si adeguerebbe la legge impugnata,
introducendo, in vista di specifiche esigenze di incremento regolato
dalla ricettivita' turistica, procedimenti snelli e rapidi di
approvazione dei progetti edilizi, nei quali dovrebbero confluire
valutazioni di compatibilita' urbanistica, operate dal Comune, e
verifiche di ammissibilita' in rapporto alle particolari finalita'
della legge, rimesse alla Regione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia dubita
che la legge della Regione lombarda 4 luglio 1988, n. 39 sia
costituzionalmente illegittima per contrasto, per un verso, con gli
artt. 117, 5, 114, e 128 Cost., per altro verso, con il principio di
ragionevolezza tratto dall'art. 97 Cost.
La legge impugnata, allo scopo di promuovere e incentivare la
ricettivita' turistico alberghiera ed extralberghiera in occasione
dei mondiali di calcio 1990 nel Comune di Milano e nei comuni
confinanti, introduce un procedimento speciale, in deroga alla
ordinaria disciplina urbanistica, per l'approvazione dei relativi
progetti edilizi. Tale procedimento in sostanza si snoda nelle
seguenti fasi: presentazione dei progetti al Comune e alla Giunta
regionale (art. 1, comma primo); parere del Comune, vincolante se
espresso, da pronunziarsi entro e non oltre i successivi trenta
giorni (art. 3, comma secondo); valutazione dell'ammissibilita' dei
progetti da parte della Giunta regionale in relazione a standards
specificamente indicati (art. 4); approvazione dei progetti da parte
della stessa Giunta regionale, motivando in relazione sia
all'intervenuto parere comunale o, in assenza di questo,
all'eventuale assenso al progetto, sia alla concessione edilizia in
deroga agli strumenti urbanistici (art. 5, comma primo); rilascio
della concessione edilizia ad opera del Sindaco, con la formazione
del silenzio-accoglimento in caso di mancata pronunzia entro trenta
giorni dalla pubblicazione dell'elenco dei progetti approvati nel
bollettino regionale (art. 6, commi primo e secondo); previsione
della possibilita' per il concessionario di ottenere una nuova
concessione per la parte di lavori non ultimata entro il 30 aprile
1990, (art. 6, commi terzo, quarto e quinto).
2. - La difesa del presidente della Giunta ha eccepito
l'inammissibilita' della questione per genericita', non avendo
provveduto il giudice a quo ad indicare specificamente le
disposizioni oggetto delle censure.
L'eccezione non puo' essere accolta. Infatti, nonostante che
l'impugnativa sia formulata nei confronti dell'intera legge, dalla
prospettazione delle censure e dai riferimenti alla fattispecie
oggetto del giudizio a quo, e' agevole dedurre che la questione
coinvolge in realta' soltanto l'art. 3, comma secondo, l'art. 5,
comma primo e l'art. 6.
3. - Il primo gruppo di censure ha al centro, in sostanza, la
asserita lesione dell'autonomia comunale nella materia, prospettata
sia come violazione di principi fondamentali della legislazione
statale - che garantirebbero ai Comuni la signoria del proprio
territorio, attribuendo alle Regioni meri poteri programmatori, di
indirizzo e di supporto - sia come autonoma ragione di contrasto con
la generale garanzia dell'autonomia comunale, tratta dagli artt. 5,
114 e 128 Cost.
La lamentata compressione dell'autonomia comunale consisterebbe
nell'avere attribuito alle Regioni ogni potere decisorio in relazione
sia all'approvazione dei progetti, sia alla concessione edilizia in
deroga e nell'avere corrispondentemente ridotto l'intervento del
Comune ad un semplice potere consultivo nel primo caso, e a una mera
attivita' esecutiva, senza alcun margine di discrezionalita', nel
secondo caso.
4. - La questione e' fondata, per le stesse ragioni che hanno
indotto questa Corte ad adottare la sentenza n. 157 del 1990.
La legge oggi impugnata infatti ha, per quanto qui interessa, un
contenuto analogo a quello della legge della Regione Piemonte oggetto
di tale sentenza, mentre le differenze pur sussistenti tra i due atti
non sono rilevanti ne' comunque tali da sottrarre la presente
questione all'applicazione degli stessi criteri di decisione allora
adottati.
Nel caso precedente infatti questa Corte giudico' illegittima la
legge impugnata in riferimento all'art. 128 Cost., per avere
sottratto ai Comuni competenze ad essi gia' affidate dalla legge
statale e fatte salve dall'art. 2 d.P.R. n. 616 del 1977, e cio', in
sostanza, perche' nello speciale procedimento ivi previsto "tutti i
poteri decisionali spettanti in tale materia agli organi comunali
vengono.. .. .. trasformati in semplici poteri consultivi e di
proposta o in mere attivita' esecutive, mentre la Regione con
l'approvazione dei progetti assume in proprio una competenza di
natura provvedimentale attinente alla sfera edilizia che esula
dall'ambito delle attribuzioni piu' generali relative alla disciplina
dell'uso del territorio, affidate alla stessa Regione dagli artt. 80
e ss. del d.P.R. n. 616 del 1977".
Tali considerazioni si attagliano perfettamente al modello di
ripartizione di funzioni tra Regione e Comune disegnato nella legge
lombarda.
Non convince infatti l'obiezione della difesa della Regione,
secondo la quale qui non potrebbe ravvisarsi una compressione
illegittima dell'autonomia comunale perche', a differenza che nella
legge della Regione Piemonte, il parere del Comune avrebbe carattere
vincolante.
Invero - come del resto ammette la stessa difesa - il suddetto
parere presenterebbe tale carattere soltanto in una limitata ipotesi,
e cioe' quando sia ad un tempo espresso e negativo; il medesimo
parere invece non avrebbe la stessa efficacia se favorevole, potendo
essere superato dalla valutazione negativa di ammissibilita'
effettuata dalla Regione secondo i parametri indicati dall'art. 4
della legge; infine, la mancata espressione di qualsiasi parere nel
termine non impedirebbe alla Regione di prestare egualmente il
proprio assenso al progetto e di concludere dunque in senso positivo
il procedimento di approvazione.
Ora, a parte il fatto che anche al parere del Comune previsto
dalla legge della Regione Piemonte avrebbe potuto riconoscersi un
carattere limitatamente vincolante - essendo necessario l'avviso
favorevole dell'ente locale perche' l'approvazione regionale dei
progetti potesse costituire, tra l'altro, variante agli strumenti
urbanistici e deroga ai regolamenti edilizi (art. 5, comma secondo) -
sembra comunque decisivo osservare che un potere che si atteggia nel
modo sopra illustrato non puo' certo considerarsi equivalente al
potere decisionale che spetta al diverso soggetto che rimane dominus
del procedimento e titolare dell'atto finale.
Le ragioni, prima testualmente citate, poste a sostegno della
sentenza n. 157 del 1990 restano pertanto del tutto appropriate per
ritenere sussistente la lamentata violazione dell'autonomia comunale
anche nel caso attuale, e cio' tanto piu' ove si consideri che la
legge impugnata consente alla Regione, nell'ipotesi di mancata
pronunzia di qualunque parere da parte del Comune, di esercitare, in
sostanza, un potere sostitutivo non espressamente attribuito e
disciplinato, e privo di qualsiasi garanzia procedurale.
Quanto poi al potere del Sindaco circa il rilascio delle
concessioni in deroga, non sono stati addotti argomenti convincenti
per contestare che esso, ridotto ad una attivita' meramente esecutiva
del provvedimento regionale di approvazione dei progetti, si atteggi
in modo identico a quello gia' ritenuto illegittimo dalla ripetuta
sentenza n. 157 del 1990.
Infine, non potrebbe negarsi l'illegittimita' della disciplina in
oggetto, sempre sotto il profilo fin qui considerato, facendo
richiamo all'art. 3 della legge n. 142 del 1990, poiche' da questo
non puo' trarsi l'attribuzione alla Regione del potere di disporre
del contenuto e dell'estensione delle funzioni dei Comuni, per di
piu' senza tenere conto del modo in cui esse si atteggiano nella
legislazione statale gia' vigente.
Le disposizioni impugnate debbono pertanto essere dichiarate
costituzionalmente illegittime per le ragioni sopra illustrate,
considerandosi assorbito ogni ulteriore motivo di censura.