IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2478/90
proposto dal dott. Gerolamo Minici, rappresentato e difeso dall'avv.
Giovanni Di Gioia, presso il cui studio e' elettivamente domiciliato
in Roma, piazza Mazzini n. 27, contro il Ministero di grazia e
giustizia, in persona del Ministro pro-tempore, il Ministero del
tesoro in persona del Ministro pro-tempore e l'Ente nazionale di
previdenza ed assistenza per i dipendenti dello Stato, rappresentati
e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, per:
1) l'annullamento del provvedimento del Ministero di grazia e
giustizia, direzione generale dell'organizzazione giudiziaria e degli
affari generali n. 4744/5 del 31 marzo 1990, con il quale nei
confronti del ricorrente e' stato disposto il recupero della somma di
L. 36.611.162 sulla indennita' di buonuscita;
2) l'annullamento del provvedimento del Ministero di grazia e
giustizia in data 31 luglio 1989 con il quale, in erronea esecuzione
delle decisioni della prima sezione del t.a.r. del Lazio n. 603 del 4
luglio 1984 e della quarta sezione del Consiglio di Stato in s.g. n.
166/1989, da un lato sono state determinate le somme dovute al
ricorrente a titolo di differenze di stipendio per il periodo 1º
gennaio 1979-30 giugno 1983, rivalutazione monetaria ed interessi,
dall'altro e' stato disposto il recupero delle somme stesse ai sensi
dell'art. 10, secondo comma, della legge n. 425/1984;
3) la declaratoria del diritto del ricorrente ad ottenere la
conservazione degli aumenti periodici figurativi attribuiti dalle
decisioni n. 603/1984 e n. 166/1989 ai fini della determinazione del
trattamento di fine rapporto e di quiescenza;
4) la declaratoria del diritto ad ottenere l'attribuzione
definitiva delle somme dovute per differenze di stipendio in base
alle decisioni n. 603/1984 e n. 166/1989 al lordo di ritenute a
favore del fondo pensioni;
5) la declaratoria del diritto ad ottenere l'attribuzione
definitiva della rivalutazione monetaria e degli interessi sulle
predette differenze degli interessi sulle predette differenze
stipendiali calcolati sulla base degli indici I.STAT. fino alla data
dell'effettiva corresponsione di tali differenze stipendiali e
computati con riferimento agli importi dovuti al lordo sia delle
ritenute fiscali che di quelle previdenziali ed esenti essi stessi da
tali ritenute;
6) la declaratoria del diritto ad ottenere il computo
dell'indennita' integrativa speciale ai fini della determinazione
dell'indennita' di buonuscita, nonche' della rivalutazione monetaria
ed interessi per il ritardo nella liquidazione della stessa
indennita';
7) la declaratoria del diritto ad ottenere la riliquidazione
dell'indennita' di buonuscita in base al nuovo trattamento economico
spettantegli in virtu' delle sentenze n. 603/1984 e n. 166/1989 con
condanna delle amministrazioni al pagamento in favore del ricorrente
delle maggiori somme dovute, oltre rivalutazione monetaria ed
interessi calcolati secondo i criteri suesposti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni in-
timate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 5 dicembre 1991 la relazione del
consigliere Franco Bianchi e uditi, altresi',
l'avv. Di Gioia per il ricorrente e l'avv. dello Stato Linda per le
amministrazioni resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso (n. 2478 del 1990) notificato il 12 luglio 1990 il
dott. Gerolamo Minici ha adito questo tribunale per ottenere:
1) l'annullamento del provvedimento del Ministero di grazia e
giustizia - direzione generale dell'organizzazione giudiziaria e
degli affari generali n. 4744/5 del 31 marzo 1990, con il quale nei
confronti del ricorrente e' stato disposto il recupero della somma di
L. 36.611.162 sulla indennita' di buonuscita;
2) l'annullamento del provvedimento del Ministero di grazia e
giustizia in data 20 luglio 1989 con il quale, in erronea esecuzione
delle decisioni della prima sezione del t.a.r. del Lazio n. 599 del 4
luglio 1984 e della quarta sezione del Consiglio di Stato in s.g. n.
166/1989, da un lato sono state determinate le somme dovute al
ricorrente a titolo di differenze di stipendio per il periodo 1º
gennaio 1979-30 giugno 1983, rivalutazione monetaria ed interessi,
dall'altro e' stato disposto il recupero delle somme stesse ai sensi
dell'art. 10, secondo comma, della legge n. 425/1984;
3) la declaratoria del diritto del ricorrente ad ottenere la
conservazione degli aumenti periodici figurativi attribuiti dalle
decisioni n. 603/1984 e n. 166/1989 ai fini della determinazione del
trattamento di fine rapporto e di quiescenza;
4) la declaratoria del diritto ad ottenere l'attribuzione
definitiva delle somme dovute per differenze di stipendio in base
alle decisioni n. 603/1984 e n. 166/1989 al lordo di ritenute a
favore del fondo pensioni;
5) la declaratoria del diritto ad ottenere l'attribuzione
definitiva della rivalutazione monetaria e degli interessi sulle
predette differenze degli interessi sulle predette differenze
stipendiali calcolati sulla base degli indici I.STAT. fino alla data
dell'effettiva corresponsione di tali differenze stipendiali e
computati con riferimento agli importi dovuti al lordo sia delle
ritenute fiscali che di quelle previdenziali ed esenti essi stessi da
tali ritenute;
6) la declaratoria del diritto ad ottenere il computo
dell'indennita' integrativa speciale ai fini della determinazione
dell'indennita' di buonuscita, nonche' della rivalutazione monetaria
ed interessi per il ritardo nella liquidazione della stessa
indennita';
7) la declaratoria del diritto ad ottenere la riliquidazione
dell'indennita' di buonuscita in base al nuovo trattamento economico
spettantegli in virtu' delle sentenze n. 603/1984 e n. 166/1989 con
condanna delle amministrazioni al pagamento in favore del ricorrente
delle maggiori somme dovute, oltre rivalutazione monetaria ed
interessi calcolati secondo i criteri suesposti.
Premette il ricorrente - magistrato dell'ordine giudiziario - di
aver ottenuto con sentenza del t.a.r. del Lazio 4 luglio 1984, n.
603, passata in giudizio per effetto della decisione del Consiglio di
Stato, quarta sezione, 13 marzo 1989, n. 166, che ha dichiarato
irricevibile per tardivita' il relativo atto di appello, la
declaratoria del diritto ad ottenere l'applicazione della disciplina
degli aumenti periodici di stipendio prevista per i magistrati della
Corte dei conti dell'art. 5 del d.P.R. n. 1080/1970 e dalle norme ivi
richiamate, con conseguente condanna dell'amministrazione al
pagamento delle maggiori somme dovute, comprensive di interessi e
rivalutazione monetaria.
Collocato a riposo, per limiti di eta', il 1º marzo 1990,
attendeva l'esecuzione del predetto giudicato al contrario, il
Ministero di grazia e giustizia, dopo aver rideterminato il
trattamento economico, per il periodo 1º gennaio 197930 giugno 1983,
dovuto al ricorrente in applicazione del predetto giudicato, ha
disposto il recupero sull'indennita' di buonuscita della somma di L.
30.011.162 e tale titolo attribuitogli.
L'operato dell'amministrazione e' ritenuto illegittimo per i
seguenti motivi:
I) violazione dell'art. 10, secondo comma, della legge n.
425/1984 e dei principi generali vigenti in materia. Eccesso di
potere per illogicita', errata valutazione di presupposti, difetto di
motivazione.
L'art. 10, secondo comma, legge n. 425/1984, nella parte in cui
prevede che gli importi erogati ai magistrati in esecuzione di
provvedimenti giudiziali passati in giudicato, del tipo di quello
reso nei confronti del ricorrente, rimangono attribuiti a titolo
personale e sono riassorbiti con la normale progressione economica ed
inoltre, se necessario, operando le conseguenti detrazioni a
conguaglio a carico dell'indennita' di buonuscita, si applica solo ai
giudicati formatesi anteriormente all'entrata in vigore della legge
n. 425/1984 citata e non anche a quelli successivi;
II) violazione dell'art. 10, secondo comma, della legge n.
425/1984 e dei principi generali vigenti in materia. Eccesso di
potere, per illogicita', errata valutazione di presupposti, difetto
di motivazione. Illegittimita' derivata.
La norma richiamata in epigrafe prevede il riassorbimento e non
gia' il recupero delle somme erogate ai predetti titoli, sicche' non
poteva nella specie, l'amministrazione disporre l'integrale recupero
delle somme corrisposte al ricorrente in esecuzione del citato
giudicato.
Il recupero potrebbe in ogni caso riguardare le sole differenze
stipendiali corrisposte e non anche la rivalutazione monetaria e gli
interessi i quali costituiscono elementi accessori aventi mera
funzione di conservazione del valore delle somme dovute rispetto al
momento dell'effittiva corresponsione;
III) violazione dell'art. 1 della legge n. 324/1959 in relazione
agli artt. 3 e 38 del d.P.R. n. 1032/1973 ed all'art. 22 della legge
n. 16/1975, dovendo l'amministrazione determinare l'indennita' di
buonuscita spettante al ricorrente computando anche l'indennita'
integrativa speciale ed inoltre la rivalutazione monetaria e gli
interessi.
Per questi motivi l'istante ha chiesto al tribunale di volere,
previa adozione di idonei provvedimenti cautelari, annullare i
provvedimenti impugnati ed accogliere le pretese economiche
specificate in epigrafe, con tutte le conseguenze di legge, anche in
ordine alle spese, competenze ed onorari.
Con successiva memoria, il ricorrente ha illustrato ulteriormente
tutti i motivi di ricorso, rilevando in subordine che il recupero
poteva semmai riguardare le differenze stipendiali corrisposte, ma
non gia' la rivalutazione monetaria e gli interessi ed inoltre il
recupero doveva riferirsi agli importi erogati al ricorrente al netto
delle ritenute fiscali e contributive e non gia' come
illegittimamente disposto, al lordo di tale ritenute.
Per resistere all'impugnativa, si sono costituiti in giudizio le
intimate amministrazioni le quali hanno confrontato i motivi di
ricorso, di cui hanno chiesto il rigetto con ogni conseguenziale
pronuncia anche in ordine alle spese.
Alla pubblica udienza del 5 dicembre 1990 dopo la discussione
orale, la causa e' stata assunta in decisione.
D I R I T T O
Sono oggetto del giudizio - fra l'altro - i provvedimenti
(specificato nella relazione in fatto) con i quali il Ministero di
grazia e giustizia e l'E.N.P.A.S. hanno disposto ed effettuato il
recupero sull'indennita' di buonuscita (corrisposta al ricorrente,
collocato a riposo per limiti di eta' il 1º marzo 1990 della somma di
L. 36.611.162 attribuitagli in esecuzione del giudicato (nascente
dalla decisione del t.a.r. del Lazio, prima sezione, del 4 luglio
1984, n. 603, e del Consiglio di Stato, quarta sezione, del 13 marzo
1989, n. 166, che aveva dichiarato applicabile - in favore di tutti i
magistrati e degli avvocati e procuratori dello Stato - la disciplina
degli aumenti periodici di stipendio originariamente prevista per i
soli magistrati della Corte dei conti dall'art. 5 del d.P.R. n.
1080/1970.
Il recupero di cui alla controversia - relativo alle somme
spettanti in applicazione del predetto giudicato per il periodo 1º
gennaio 1979-30 giugno 1983 - e' stato disposto ai sensi dell'art.
10, secondo comma, della legge 6 agosto 1984, n. 425, recante
disposizioni sul trattamento economico dei magistrati.
E' pregiudiziale ad ogni altra pronuncia la questione di
costituzionalita' che il collegio - d'ufficio - intende sollevare nei
riguardi della predetta norma, la cui conformita' alla Costituzione
appare seriamente sospetta, avuto riguardo, in particolare, agli
artt. 3, 24, 25, 70, 101, 102, 103 e 113.
E' noto che la questione di che trattasi non e' nuova, avendo la
Corte costituzionale, su plurime ordinanze di remissione dei
tribunali amministrativi regionali, specificamente esaminato (con
sentenza n. 413 del 7 aprile 1988) la norma di cui all'art. 10,
secondo comma, della legge 6 agosto 1984, n. 425, ritenendola
conforme a tutti i parametri costituzionali sopra richiamati, in
riferimento ai quali e' giudici a quibus avevano sollevato la
questione.
Con una prospettazione volta ad evidenziare nuove implicazioni
derivanti dall'applicazione della predetta norma, la sezione ritiene
ora di dover riproporre la questione di costituzionalita',
persistendo aspetti non ancora esaustivamente esplorati circa
l'effettiva portata dispostiva della norma.
Come e' noto, antecedentemente alla legge n. 425/1984, recante
disposizioni in ordine al trattamento economico dei magistrati
ordinari, amministrativi, contabili e militari e degli avvocati e
procuratori dello Stato si era formato un orientamento
giurisprudenziale dei giudici amministrativi di primo grado e del
Consiglio di Stato (cfr. per tutte, la decisione dell'Ap. 16 dicembre
1983, n. 27) che, ispirato alla unitarieta' ed uniformita' del
trattamento economico delle categorie magistratuali e di quelle
equiparate, aveva - in sostanza - riconosciuto in favore di tutti i
magistrati indistintamente, la spettanza della speciale indennita' di
cui all'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, originariamente
attribuita, secondo il dettato letterale della norma, ai soli
magistrati ordinari ed esteso inoltre ugualmente a tutte le
categorie, la disciplina degli aumenti periodici di stipendio dettata
per i soli magistrati della Corte dei conti dall'art. 5 del d.P.R. n.
1080/1970.
L'anzidetto quadro normativo - univocamente interpretato dalla
giurisprudenza nel senso teste' ricordato - si e' modificato con
l'emanazione della legge n. 425/1984 il cui art. 1, primo comma, (con
valore di interpretazione autentica) chiarisce che la speciale
indennita' ex legge n. 27/1981 compete, antecedentemente al 1º
gennaio 1983 - data dalla quale ne viene disposta l'estensione a
tutti - solo ai magistrati dell'ordine giudiziario. Il secondo comma
dello stesso art. 1 (anch'essa norma interpretativa) afferma a sua
volta che i particolari criteri di calcolo degli aumenti per
anzianita' originariamente previsti per i soli magistrati della Corte
dei conti, debbono essere in effetti applicati solo a questi ultimi.
Tale criterio di calcolo viene, tuttavia abolito (art. 3) anche per i
predetti magistrati contabili, a decorrere dal 1º luglio 1983 e
sostituiti, per tutti, con un nuovo criterio di progressione
economica, articolato in otto classi biennali del 6% ed in successivi
aumenti biennali del 2,50%.
Della legittimita' costituzionale di queste norme interpretative,
e' stata nuovamente investita la Corte, sospettandosi, da parte dei
giudici remittenti, della conformita' di un intervento di
interpretazione autentica, diretto ad imporre, in giudizi pendenti,
una soluzione contrastante con i precedenti giurisprudenziali e
sfavorevoli ad una uniformita' di trattamento retributivo fra tutte
le categorie magistratuali ed equiparate (Consiglio di Stato, quarta
sezione, 4 febbraio 1988, n. 22; t.a.r. Brescia 14 novembre 1987, n.
987).
Siffata questione di illegittimita' costituzionale - tuttora
pendente - e' scaturita, in sostanza, da una pronuncia di
incostituzionalita' emessa dalla Corte, dell'art. 10, primo comma,
della legge n. 425/1984 il quale, disponendo l'estinzione d'ufficio
dei giudizi pendenti in qualsiasi stato e grado si trovino alla data
di entrata in vigore della legge stessa, precludeva, con cio'
violando l'art. 24 della Costituzione, al giudice di merito di
pronunciarsi sulle controversie relative al trattamento economico dei
magistrati, cosi' come prefissato dalle ricordate norme interpreta-
tive del diritto previgente (Corte costituzionale 10 aprile 1987, n.
123).
Sull'art. 10, secondo comma, della legge n. 425/1984 - che
interessa il presente giudizio - necessita ora soffermarsi.
La norma in questione recita testualmente: "Gli importi a
qualsiasi titolo erogati o da erogare al personale previsto dall'art.
3 della presente legge in esecuzione di provvedimenti giudiziari
passati in giudicato, rimangono attribuiti a titolo personale e sono
riassorbiti con la normale progressione economica e nelle funzioni ed
inoltre, se necessario, operando le conseguenti detrazioni a
conguaglio a carico dell'indennita' di buonuscita".
Nella pronuncia della Corte, soprarichiamata (n. 413/1988) si
legge che in tale norma ".. .. .. non e' configurabile ne' lo
svuotamento del contenuto economico del giudicato, ne' l'impiego
della funzione legislativa per invadere l'ambito riservato dalla
Costituzione all'attivita' giudiziaria, in quanto la norma stessa,
funzionale alla generale finalita' perequativa perseguita dalla legge
n. 425/1984 per tutti i magistrati, mira ad eliminare, con il
meccanismo della gradualita' temporale proprio del riassorbimento
nella progressione economica, esiti privilegiati di trattamento
economico riproduttivo di disparita' non tollerabili nel quadro di
intenti costituzionali legittimi della volonta' legislativa".
Un approfondimento della questione deve muovere dalla situazione
reale prefigurata dalla stessa legge n. 425/1984 sul trattamento
economico dei magistrati, cosi' come risultante in vigore, dopo le
pronunce correttive della Corte costituzionale.
Il trattamento economico dettato per tutti i magistrati sulla base
di un nuovo meccanismo retributivo e' in vigore dal 1º luglio 1983.
Messo a raffronto con quello previgente, determinato, in ipotesi,
anche a seguito di provvedimenti giudiziali passati in giudicato, e'
ipotizzabile che esso risulti inferiore o superiore a quest'ultimo.
Nessuna implicazione lesiva si verifica, per entrambi i casi, per
l'interessato il quale dal 1º luglio 1983, ha comunque diritto di
conservare il trattamento precedente piu' vantaggioso sotto forma di
assegno personale pensionabile e riassorbibile con la normale
progressione economica pari alla differenza fra le due retribuzioni.
L'art. 8 della legge n. 425/1984 citata assicura, infatti, tale
esito conservativo attraverso lo strumento tipico del
"riassorbimento", che consiste nel mantenere il trattamento economico
raggiunto piu' elevato di quello stabilito da una disciplina
sopravvenuta, con il congelamento della progressione economica fino
al momento in cui gli incrementi retributivi determinano la
parificazione dei due trattamenti.
Di talche', per il periodo successivo al 1º luglio 1983,
l'eventuale provvedimento giudiziale che abbia, in ipotesi, concorso
a determinare un maggior trattamento economico viene salvaguardato
nei suoi effetti sostanziali, che continuano a prodursi per
l'interessato grazie al riassorbimento ( ex art. 8 cit.).
Altrettanto non puo' dirsi per il periodo precedente al 1º luglio
1983, vale a dire per il periodo che va dal 1º gennaio 1979 a tale
data, cui si riferiscono i giudicati di cui trattasi, in quanto
l'art. 10, secondo comma, della legge n. 425/1984, dettato
espressamente per tale lasso temporale, impone che gli importi a
qualsiasi titolo erogati in esecuzione di giudicati, siano
riassorbiti con la normale progressione di carriera o nelle funzioni,
operando le conseguenziali detrazioni anche a carico dell'indennita'
di buonuscita.
Gli effetti di tale norma, letta nel combinato disposto dall'art.
8 citato, appaiono profondamente diversificati a seconda che il
giudicato abbia determinato al 1º luglio 1983 una retribuzione
maggiore o inferiore rispetto a quella (nuova) derivante dalla legge
n. 424/1984. Nel primo caso, l'interessato, per il periodo posteriore
al 1º luglio 1983, fruisce di tutti gli effetti favorevoli del
giudicato, conservando l'assegno ad personam, finanzhe a fini
pensinistici - se necessario - mentre, contraddittoriamente, per il
periodo ante 1º luglio 1983, gli importi percepiti ex giudicato
dovranno essere interamente recuperati anche a carico dell'indennita'
di buonuscita.
Nel caso di trattamento economico ex giudicato inferiore a quello
ex legge n. 425/1984 - come nel caso dell'attuale ricorrente - non e'
applicabile l'art. 8, perche' non vi e' l'esigenza di attribuire
all'interessato, per il periodo posteriore al 1º luglio 1983,
l'assegno ad personam, ma soltanto l'art. 10, secondo comma, della
legge n. 425/1984, attraverso il recupero delle somme corrisposte,
utilizzando sia il meccanismo del riassorbimento con la normale
progressione economica e nelle funzioni, sia il recupero vero e
proprio a carico dell'indennita' di buonuscita.
E' agevole scorgere, nell'effettiva portata precettiva della norma
succitata un sostanziale e completo svuotamento del giudicato
correlato alla circostanza che, laddove quest'ultimo abbia attribuito
un trattamento economico risultante al 1º luglio 1983 inferiore a
quello determinato ex legge n. 425/1984, nessun assegno personale (
ex art. 8) va riconosciuto all'interessato che e' tenuto, tuttavia (
ex art. 10, secondo comma) a restituire con il sistema del
riassorbimento e della detrazione sull'indennita' di buonuscita le
somme percepite ex giudicato.
Invero, non e' agevole nemmeno comprendere come, nella specie,
possa operare lo stesso meccanismo del riassorbimento (previsto dalla
predetta norma) il quale, come e' noto, e' volto a mantenere un
trattamento economico piu' elevato di quello stabilito da una
disciplina sopravvenuta con il congelamento della progressione
economica fino al momento in cui gli incrementi retributivi
determinano la parificazione dei due trattamenti. Ma nella specie,
non ricorre tale presupposto e ciononostante l'art. 10, secondo
comma, citato vuole che le somme corrisposte " ex giudicato", siano
"riassorbite".
Non e' nemmeno agevole scorgere la finalita' perequativa di detta
norma che, anzi, appare nella sua concreta applicazione, tale da
operare concretamente in misura diversificata a seconda delle ipotesi
verificabili, incidendo, conseguentemente, altrettanto in misura
diversificata, sul giudicato di cui trattasi, al quale e' consentito
in taluni casi di spiegare i propri effetti, laddove (ex art. 8
citato) si consente all'interessato di continuare a fruire, anche a
fini pensionistici, di un trattamento economico piu' favorevole,
mentre in altri lo si svuota completamente, laddove ( ex art. 10,
secondo comma, citato) si prescrive il recupero che comunque deve
avvenirre, delle somme corrisposte fino al 1º luglio 1983.
In questo senso e' stata applicata - come non poteva non farsi -
la disposizione di cui all'art. 10, secondo comma, della legge n.
425/1984, in quanto l'amministrazione, edotta che l'interessato, " ex
giugdicato", come sopra precisato, aveva percepito importi
retributivi a titolo di scatti di anzianita' ritenuti spettanti, ha
recuperato sulla indennita' di buonuscita del ricorrente la somma di
L. 32.816.710 corrispostagli per il periodo 1º luglio 197930 giugno
1983.
Nella specie, lo svuotamento totale del giudicato e' in re ipsa,
avendo l'interessato dovuto restituire tutto il conseguito.
La salvaguardia del giudicato, del diritto di difesa e della
stessa funzione giurisdizionale, limiti invalicabili per qualsiasi
intervento che voglia risultare conforme ai dettami costituzionali
contenuti negli artt. 24, 25, 101, 102, 103 e 113 della Costituzione
- come ha sempre riconosciuto il giudice delle leggi - mentre appare
osservata dal disposto dell'art. 8 della legge regionale n. 425/1984
che ha fatto uso, secondo uno schema tipico del pubblico impiego, del
solo "riassorbimento", appare invece disattesa - con conseguente
violazione di tutti i paremetri costituzionali sopra ricordati, oltre
che dello stesso art. 3 della Costituzione, da parte dell'art. 10,
secondo comma, della stessa legge che - almeno in taluni casi
comporta irreversibilmente la totale restituzione di somme attribuite
nel periodo 1º gennaio 1979-30 giugno 1983, consentendo
all'amministrazione di operare un equivalente recupero sulla
indennita' di buonuscita.
Per le considerazioni esposte, le delineate questioni vanno
rimesse alla Corte costituzionale, restando sospeso il giudizio, con
riserva di ogni ulteriore statuizione all'esito della risoluzione
dell'incidente di costituzionalita'.