ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art.7, primo comma,
del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86 (Norme in materia
previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del lavoro,
nonche' per il potenziamento del sistema informatico del ministero
del lavoro e della previdenza sociale), convertito, con
modificazioni, in legge 20 maggio 1988, n. 160, promosso con
ordinanza emessa il 19 gennaio 1991 dal Pretore di Messina nel
procedimento civile vertente tra Costa Rosetta e I.N.P.S., iscritta
al n. 220 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 15 prima Serie speciale dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 1991 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da Rosetta Costa nei
confronti dell'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.)
per la rivalutazione della indennita' di disoccupazione, per gli anni
precedenti il 1988, a seguito della sentenza n. 497 del 1988 di
questa Corte, l'adito Pretore di Messina, con ordinanza emessa il 19
gennaio 1991, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale,
in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, secondo comma, Cost., dell'art.
7, primo comma, del d.l. 21 marzo 1988, n. 86, recante "Norme in
materia previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del
lavoro, nonche' per il potenziamento del sistema informatico del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale", convertito, con
modificazioni, in l. 20 maggio 1988, n. 160, nella parte in cui non
prevede alcuna indennita' di disoccupazione per il periodo precedente
alla sua entrata in vigore e per il periodo successivo al 31 dicembre
1988, ne' prevede alcun criterio di calcolo di detta indennita'.
Premette il giudice a quo che, nelle more del giudizio al cui
esito questa Corte dichiarava costituzionalmente illegittimo l'art.
13 del d.l. 2 marzo 1974, n. 30 (Norme per il miglioramento di alcuni
trattamenti previdenziali ed assistenziali), convertito in l. 16
aprile 1974, n. 114 - che elevava a lire 800 al giorno la misura
dell'indennita' di disoccupazione ordinaria -, nella parte in cui non
prevede un meccanismo di adeguamento del valore monetario ivi
indicato, con il denunciato art. 7, primo comma, del d.l. n. 86 del
1988, l'importo di tale indennita' veniva fissato, dalla data di
entrata in vigore del decreto e per il solo 1988, "nella misura del
7,50% della retribuzione".
Cio' posto, l'autorita' remittente osserva come, non essendo
applicabile la nuova disciplina, limitata ad una parte dell'anno
1988, alle situazioni giuridiche formatesi prima della sua entrata in
vigore - in questo senso gia' si era espressa, in motivazione, la
sentenza n. 497 del 1988 citata -, e non essendo piu' applicabile,
"neppure con eventuali correttivi", la norma (art. 13 del d.l. n. 30
del 1974) colpita dalla pronuncia di questa Corte, ci si trovi "di
fronte all'insolubile problema del criterio da adottare per la
definizione delle controversie pendenti".
La formulazione dell'art. 7, primo comma, del d.l. n. 86 del 1988
si appalesa cosi', secondo il giudice a quo, in contrasto con gli
artt. 2, 3 e 38 Cost.
E' violato infatti il principio di eguaglianza, in quanto soggetti
titolari di un medesimo diritto, l'indennita' di disoccupazione, lo
vedono tutelato in modo diverso, o addirittura non tutelato
affatto,in relazione ad un evento, l'epoca di maturazione del
diritto, del tutto indipendente dalla loro volonta'.
Se poi si considera che scopo della norma denunciata e'
"assicurare ai lavoratori mezzi adeguati alle loro esigenze di vita
in caso di disoccupazione involontaria, e di dare conseguentemente
attuazione tanto all'art. 2 quanto all'art. 38, secondo comma, Cost.,
la mancata regolamentazione, all'art. 7, primo comma, del d.l. n. 86
del 1988, sia dei periodi precedenti la sua entrata in vigore, che di
quelli successivi al 31 dicembre 1988, si pone in netto contrasto con
le previsioni costituzionali", in quanto, neppure in linea di
ipotesi, si puo' ritenere che la disoccupazione involontaria sia
fenomeno limitato all'anno 1988.
2. - Nel giudizio si e' costituito l'INPS, concludendo per
l'inammissibilita', e comunque per l'infondatezza, della questione.
Quanto alla mancata regolamentazione, lamentata dal giudice a quo,
dei periodi successivi al 31 dicembre 1988, ad avviso dell'INPS la
questione e' manifestamente infondata, in quanto a cio' si era
provveduto, in epoca anteriore all'ordinanza di rimessione, con il
decreto-legge 1 aprile 1989, n. 119 ("Norme in materia di trattamento
ordinario di disoccupazione e di proroga del trattamento
straordinario di integrazione salariale in favore dei dipendenti
delle societa' costituite dalla GEPI S.p.a. e dei lavoratori edili
del Mezzogiorno, nonche' di pensionamento anticipato") che, all'art.
1, dal 1 gennaio 1989 elevava la misura dell'indennita' di
disoccupazione al 15% della retribuzione.
Tale disciplina era contenuta anche nei successivi decreti-legge
presentati (a seguito della mancata conversione in legge dei
precedenti), sino agli ultimi, il decreto-legge 22 novembre 1990, n.
337, ed il decreto-legge 28 gennaio 1991, n. 29, che elevavano
altresi', per il 1990, l'importo dell'indennita' di disoccupazione al
20% della retribuzione.
In ordine al secondo aspetto della questione - la mancata
previsione, per il periodo precedente l'entrata in vigore della norma
censurata, di alcuna indennita' di disoccupazione, ne' di alcun
criterio di calcolo di detta indennita' - osserva la difesa dell'INPS
che gia' questa Corte, con la sentenza n. 497 del 1988, era
consapevole, da una parte, dell'impossibilita' per il Parlamento, in
sede di conversione del decreto-legge n. 86 del 1988, di provvedere
all'adeguamento degli importi per i periodi precedenti il 1988, "pena
la decadenza del provvedimento" e, dall'altra, della irretroattivita'
del provvedimento e, in ogni caso, della istituzionale competenza del
legislatore a provvedere per il passato.
Infatti, quando si profilano una pluralita' di soluzioni,
derivanti da varie possibili valutazioni, l'intervento della Corte
non e' ammissibile - cosi' le sentenze nn. 125 del 1988 e 109 del
1986 -, spettando la relativa scelta unicamente al legislatore.
Qualora, per il caso di specie, i vari giudici ordinari, come
paventato dall'autorita' remittente, provvedessero per i periodi
precedenti al 1988, si realizzerebbe una inevitabile diversita' di
tutela del diritto alla predetta indennita' per i criteri di
adeguamento ed i meccanismi di volta in volta prescelti.
3. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'infondatezza della questione, osservando
che la cristalizzazione della misura dell'indennita' prima del 1988
va valutato in funzione dell'esigenza di risanare le gestioni
previdenziali a rilevante connotazione di solidarieta' sociale.
Sulla base di scelte economico-sociali ed in funzione delle
disponibilita' di bilancio, il legislatore, nel fissare le diverse
decorrenze per differenti regimi, si e' lasciato guidare da criteri
di gradualita' come, segnatamente, per la delimitazione della sfera
temporale della nuova disciplina.
Quanto alla proporzionalita' di trattamento alle esigenze di base
del lavoratore disoccupato, conclude l'Avvocatura, appartiene
esclusivamente alla valutazione del legislatore ordinario disporre i
mezzi per l'attuazione di tale principio.
Considerato in diritto
1. - E' sollevata in via incidentale questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, secondo comma,
della Costituzione, dell'art. 7, primo comma, del decreto-legge 21
marzo 1988, n. 86 (Norme in materia previdenziale, di occupazione
giovanile e di mercato del lavoro, nonche' per il potenziamento del
sistema informatico del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale), come convertito con la legge 20 maggio 1988, n. 160.
L'impugnazione investe la norma denunciata nella parte in cui, mentre
fissa per il solo periodo a decorrere dalla sua entrata in vigore
alla fine dell'anno 1988 l'ammontare dell'indennita' di
disoccupazione di cui all'art. 13 del decreto-legge 2 marzo 1974, n.
30, come convertito con legge 16 aprile 1974, n. 114, nella maggior
misura del 7,5 per cento della retribuzione, non dispone tale
aumento, ne' un criterio di rivalutazione, per il tempo precedente,
ne' per il tempo successivo.
2. - Il giudice a quo, premesso che l'art. 13 del suindicato
decreto-legge n. 30 del 1974, come convertito, e' stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo con la sentenza di questa Corte n. 497
del 1988 per la parte in cui non prevede un meccanismo di
rivalutazione dell'indennita' di disoccupazione, osserva come, non
"potendo essere applicata, neppure con eventuali correttivi", la
norma ora indicata (applicabile in base ai principi sulla successione
delle leggi), in quanto dichiarata illegittima, ne' quella successiva
perche' non retroattiva, egli si trovi messo "di fronte
all'insolubile problema del criterio da adottare per la definizione
delle controversie pendenti" e pertanto costretto ad impugnare la
norma successiva per non avere retroattivamente disposto la
rivalutazione o un meccanismo o un criterio per effettuarla.
3. - La norma impugnata e' censurata sotto due profili:
a) perche' non prevede un meccanismo di rivalutazione
dell'indennita' di disoccupazione per il periodo successivo al 1988;
b) perche' non prevede un meccanismo di rivalutazione della
detta indennita' per il periodo anteriore alla sua entrata in vigore.
Sotto il profilo sub a) la questione e' inammissibile, perche' si
desume dalla stessa ordinanza di rimessione che l'oggetto della
controversia davanti al giudice a quo era limitato alla rivalutazione
della indennita' "per gli anni precedenti al 1988".
Sotto il profilo sub b) la questione e' egualmente inammissibile.
Questa Corte, con la sentenza n. 497 del 1988, ha gia' pronunciato
sul medesimo oggetto, vale a dire sulla legittimita' costituzionale
della norma - identificata nell'art. 13 della legge n. 114 del 1974 -
regolatrice dell'indennita' di disoccupazione fino all'entrata in
vigore della nuova disciplina recata dal decreto-legge n. 86 del 1988
e ne ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale per lo stesso
vizio ora dedotto (mancata rivalutazione dell'indennita' per quel
periodo) e in riferimento a parametri anche ora invocati (artt. 2 e
38, secondo comma, della Costituzione). Ne' la Corte ha mancato, con
la citata sentenza, di prendere in esame il decreto-legge n. 86 del
1988 considerandolo, come soltanto poteva (e puo') essere
considerato, e cioe' come il modo in cui avrebbe potuto essere, ma
non era stata, realizzata la condizione che avrebbe impedito alla
Corte stessa di pronunciarsi e di ravvisare la illegittimita'
costituzionale dedotta.
Questa Corte non puo' dunque pronunciarsi una seconda volta, come
in realta' postula il giudice a quo.
Questi vi e' indotto dalla considerazione che per effetto
dell'intervenuta dichiarazione di illegittimita' della norma
applicabile e dell'irretroattivita' (e quindi della inapplicabilita')
della norma ora impugnata esso giudice verserebbe nell'impossibilita'
di rinvenire criteri di giudizio per la decisione delle controversie.
Ma tale considerazione, a parte ogni riserva sulla sua rilevanza,
non e' comunque esatta.
La dichiarazione di illegittimita' costituzionale di una omissione
legislativa - com'e' quella ravvisata nell'ipotesi di mancata
previsione, da parte della norma di legge regolatrice di un diritto
costituzionalmente garantito, di un meccanismo idoneo ad assicurare
l'effettivita' di questo - mentre lascia al legislatore,
riconoscendone l'innegabile competenza, di introdurre e di
disciplinare anche retroattivamente tale meccanismo in via di
normazione astratta, somministra essa stessa un principio cui il
giudice comune e' abilitato a fare riferimento per porre frattanto
rimedio all'omissione in via di individuazione della regola del caso
concreto.