ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 17 della legge
della Regione Umbria 31 maggio 1977, n. 23 (Norme per l'esercizio
delle funzioni regionali in materia di formazione continua degli
operatori socio-sanitari e di promozione sociale ed educazione
sanitaria della popolazione), promosso con ordinanza emessa il 16
marzo 1990 dal Consiglio di Stato, Sezione sesta giurisdizionale sui
ricorsi riuniti proposti da Istituto tecnico "Fermi e Fleming" contro
Ministero della Sanita' ed altri iscritta al n. 186 del registro
ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 14, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto tecnico "Fermi e
Fleming" e della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 1991 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Claudio Rossano per l'Istituto tecnico "Fermi e
Fleming" ed Alarico Mariani Marini per la Regione Umbria;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio di appello promosso dall'Istituto
tecnico Fermi e Fleming di Perugia contro la sentenza del TAR
dell'Umbria che aveva respinto l'impugnazione di una serie di
provvedimenti della Giunta regionale umbra e dei Ministeri della
sanita' e della pubblica istruzione, con cui era stato escluso
dall'attivita' di formazione delle professioni di ottico e di
odontotecnico, il Consiglio di Stato, con ordinanza del 16 marzo
1990, pervenuta alla Corte costituzionale il 18 marzo 1991, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 17 della
legge della Regione Umbria 31 maggio 1977, n. 23, in riferimento agli
artt. 3, 24, 33 e 117 della Costituzione.
La norma denunciata, che costituisce il presupposto dei
provvedimenti impugnati, dispone la revoca di tutte le autorizzazioni
all'istituzione di scuole o corsi per gli operatori socio-sanitari
concesse in precedenza dagli organi che ne avevano la competenza.
Secondo l'interpretazione dei due ministeri sopra nominati e della
Regione, condivisa dal Consiglio di Stato nella decisione n. 510 del
1989, devono considerarsi revocate ope legis le autorizzazioni a suo
tempo concesse all'Istituto ricorrente con i dd.P.R. nn. 979 e 983
del 16 settembre 1972, ai sensi dell'art. 140 del t.u. delle leggi
sanitarie, approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1256.
Cosi' interpretata, la disposizione e' ritenuta dal giudice
remittente contrastante anzitutto con l'art. 24 Cost. sul rilievo che
l'adozione di un provvedimento sostanzialmente amministrativo nella
forma e con l'efficacia della legge comporta la sottrazione dell'atto
al sindacato del giudice amministrativo, in spregio al principio
della divisione dei poteri. Conseguentemente sarebbe violato anche
l'art. 3 Cost., in ragione della "diversita' di trattamento tra
cittadini di diverse regioni in relazione ad una differente tutela
giurisdizionale pur dinanzi ad atti aventi il medesimo contenuto
revocatorio".
Sarebbe poi violato l'art. 117 Cost. in quanto la disposizione
denunciata inciderebbe nella sfera di competenza riservata allo
Stato. Invero il trasferimento alle regioni delle funzioni
amministrative nella materia de qua (art. 1, secondo comma, lett. f),
del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10) non include il potere di
autorizzare l'istituzione di scuole o corsi diretti al conferimento
di una abilitazione professionale valida su tutto il territorio
nazionale, come quella prevista dagli artt. 99 e 140 del citato testo
unico del 1934.
Sarebbe violato, infine, l'art. 33, quarto comma, Cost., in quanto
il compito di assicurare la parita' in ambito nazionale a tutte le
scuole private non puo' spettare che allo Stato.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si e' costituito l'Istituto
tecnico Fermi e Fleming aderendo alle argomentazioni svolte
nell'ordinanza di rimessione e concludendo per la fondatezza della
questione. In una memoria successiva il ricorrente sostiene, in
particolare, che l'istituzione di scuole direttamente abilitanti
all'esercizio della professione nell'intero territorio nazionale e la
disciplina dell'abilitazione e del relativo esame sono elementi
inscindibili, che non consentono, per ragioni di logica prima ancora
che di diritto, una separatezza di competenze (statali e regionali).
Si e' pure costituita la Regione Umbria, con atto successivamente
integrato da un'ampia memoria, chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata.
In ordine alle censure riferite agli artt. 24 e 3 Cost. - premesso
che piu' puntuale sarebbe stato il riferimento all'art. 113 Cost. -
la Regione richiama la giurisprudenza di questa Corte in materia di
leggi-provvedimento, nonche' la sentenza n. 82 del 1982, secondo cui
la possibilita' di trattamenti diversi dei cittadini, purche'
giustificata dalle particolarita' delle situazioni locali, e' insita
nello stesso riconoscimento delle autonomie regionali.
Quanto alla pretesa violazione degli artt. 117 e 33 Cost., la
resistente ribadisce che il trasferimento delle funzioni
amministrative alle regioni comprende anche le autorizzazioni di cui
all'art. 140 del t.u. delle leggi sanitarie, all'uopo richiamando la
sentenza n. 111 del 1975 di questa Corte e la gia' citata sentenza n.
510 del 1989 del Consiglio di Stato.
Considerato in diritto
1. - L'art. 17 della legge della Regione Umbria 31 maggio 1977, n.
23 (abrogata dalla legge reg. 21 ottobre 1981, n. 69), dispone, in
via transitoria, la revoca di "tutte le autorizzazioni
all'istituzione di scuole o corsi per gli operatori socio-sanitari,
concesse in precedenza dagli organi che ne avevano competenza, nei
casi in cui tale competenza spetti alla Regione. In relazione alle
scuole istituite per impartire l'insegnamento delle arti ausiliarie
delle professioni sanitarie ai sensi dell'art. 140 del t.u. delle
leggi sanitarie approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1256, per le
quali le funzioni amministrative dello Stato sono state trasferite
alle regioni dall'art. 1, secondo comma, lett. f), del d.P.R. 15
gennaio 1972, n. 10, la disposizione riferita e' impugnata dal
Consiglio di Stato per contrasto:
a) con l'art. 24 Cost., perche' sottrae un provvedimento
sostanzialmente amministrativo al controllo di legittimita' e di
merito del giudice competente, in violazione del principio della
divisione dei poteri;
b) con l'art. 3 Cost., perche' ne consegue una disparita' di
trattamento tra cittadini di diverse regioni in ordine alla tutela
giudiziaria dei diritti lesi da atti di revoca delle autorizzazioni
da cui derivano;
c) con l'art. 117 Cost., in quanto invasiva della competenza
riservata allo Stato per l'autorizzazione di scuole o corsi di
formazione professionale diretti al conferimento di una abilitazione
valida in tutto il territorio nazionale;
d) con l'art. 33, quarto comma, Cost., in quanto la
sovrapposizione di competenze indicata sub c) incide anche sul
compito dello Stato di assicurare la parita' in ambito nazionale di
tutte le scuole private.
2. - La questione non e' fondata.
Il riferimento della censura sub a) all'art. 24 Cost., piuttosto
che all'art. 113, come obietta il patrocinio della Regione, non
modifica i termini della questione di legittimita' costituzionale
delle leggi-provvedimento, piu' volte esaminata e decisa in senso
affermativo da questa Corte (cfr., da ultimo, sent. nn. 190 del 1986,
331 del 1988, 143 del 1989). L'art. 113, primo comma, non e' se non
una specificazione del principio di cui al primo comma dell'art. 24
nel campo della giustizia amministrativa, spiegabile per ragioni
storico-politiche. S'intende che l'ammissibilita' di leggi aventi un
contenuto concreto e particolare incontra un limite specifico nel
rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione
delle cause in corso, nonche' il limite generale costituito dal
principio di ragionevolezza. Ma nella specie di nessuno di questi
limiti e' affermata la violazione. L'art. 3 Cost. e' invocato sotto
il profilo del principio di eguaglianza, con una argomentazione
legata da un nesso di consequenzialita' con la premessa di
illegittimita', per se stesse, delle leggi-provvedimento, di guisa
che la censura sub b) sta o cade con la censura sub a) (cfr. sent. n.
83 del 1982).
Sotto il profilo del principio di ragionevolezza la norma in esame
e' giustificata dalla necessita' di procedere a un riesame globale
delle autorizzazioni precedentemente concesse dagli organi investiti
di tale competenza, al fine di verificare la conformita' delle scuole
e dei corsi che le avevano ottenute agli obiettivi e alle condizioni
della programmazione regionale della formazione professionale,
requisito poi confermato dall'art. 4 della legge-quadro 21 dicembre
1978, n. 845.
3. - Quanto alla pretesa violazione dell'art. 117 Cost., occorre
premettere che le scuole gestite dall'Istituto ricorrente sono state
istituite a norma dell'art. 140 del t.u. delle leggi sanitarie per il
rilascio della licenza di abilitazione all'esercizio di un'arte
ausiliaria delle professioni sanitarie, cioe' per l'esercizio
dell'attivita' di formazione professionale prevista dall'art. 1,
secondo comma, lett. f) del d.P.R. n. 10 del 1972, in ordine alla
quale le funzioni amministrative degli organi centrali e periferici
dello Stato, e in particolare la competenza autorizzativa prevista
dall'art. 140, terzo comma, del testo unico citato, sono state
trasferite alle regioni.
L'assunto del giudice a quo, secondo cui la norma denunciata si
sarebbe sovrapposta a un potere di autorizzazione che e' rimasto
riservato allo Stato, non e' sostenibile. Poiche' i corsi di
formazione professionale di cui e' causa abilitano, mediante l'esame
finale tecnico-pratico, all'esercizio della professione di ottico o
odontotecnico nell'intero territorio nazionale, e' indubbiamente
riservata allo Stato la disciplina delle condizioni di accesso alla
professione per quanto riguarda sia la fissazione a livello nazionale
di standards minimi di insegnamento teorico e addestramento pratico,
sia la valutazione del risultato della frequenza dei corsi e quindi
la determinazione dei criteri di formazione delle commissioni
giudicatrici dell'esame di abilitazione (cfr. sent. nn. 89 del 1977 e
245 del 1990). Ma cio' non significa, come ha gia' precisato la sent.
n. 111 del 1975, che lo Stato abbia conservato il potere di
autorizzazione previsto dall'art. 140, terzo comma, del citato testo
unico, di guisa che nell'attuale sistema questa autorizzazione
"convivrebbe" con "l'eventuale autorizzazione derivante dalla
normativa regionale e nei limiti in cui questa la prevede e
richieda". Tale interpretazione non solo e' manifestamente contraria
alla lettera dell'art. 1 del d.P.R. n. 10 del 1972, ma ascrive alla
legge un significato irrazionale dal punto di vista dei criteri di
buona amministrazione. Titolare del potere di autorizzazione previsto
dall'art. 140 e' ora esclusivamente la regione, la quale dovra'
verificare anche la conformita' dei programmi di insegnamento e dei
controlli di idoneita' della preparazione degli allievi alle
condizioni di accesso alla professione stabilite dalla legislazione
statale.
4. - Nemmeno e' violato l'art. 33, quarto comma, Cost. Pur
ammesso, nonostante il silenzio in proposito dell'art. 2, ultimo
comma, della legge-quadro n. 845 del 1978, che il diritto di
"chiedere la parita'" attribuito alle scuole non statali (in rapporto
alle scuole statali) sia riconoscibile anche alle scuole private
operanti nel campo della formazione professionale affidata alle
regioni (estranea all'ordinamento scolastico in senso stretto e
fondata sull'art. 35 Cost.: cfr. sent. n. 191 del 1991),
l'uniformita' di condizioni della parita' non puo' essere assicurata
a tali scuole se non nei limiti di competenza della legislazione
statale, mentre per la parte di competenza regionale la possibilita'
di differenziazioni da regione a regione e' insita nella stessa norma
costituzionale (art. 117) che in questa materia prevede una potesta'
legislativa concorrente delle regioni a tutela delle esigenze
particolari dei mercati locali del lavoro, dei quali la formazione
professionale e' uno strumento di gestione.