ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma
secondo; 5, commi primo, secondo, quinto e settimo; 7, comma terzo;
8, comma primo, lettere a), b) e c) ; 9 e 10 della legge 15 gennaio
1991, n. 30, recante "Disciplina della riproduzione animale" promosso
con ricorsi delle Province autonome di Trento e Bolzano, notificati
il 27 febbraio 1991, depositati in Cancelleria il 1 e 5 marzo
successivi ed iscritti ai nn. 13 e 14 del registro ricorsi 1991.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1991 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per le Province di Trento e
Bolzano e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 27 febbraio 1991 la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale nei confronti degli artt. 1, secondo comma; 5, primo,
secondo, quinto e settimo comma; 7, terzo comma; 8, primo comma,
lettere a), b) e c); 9 e 10 della legge 15 gennaio 1991, n. 30,
recante "Disciplina della riproduzione animale", per violazione degli
artt. 8, n. 21, 9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), delle relative
norme di attuazione (in particolare del d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526) e dell'art. 3 della Costituzione.
Espone la Provincia ricorrente che la legge n. 30 del 1991, al
fine di dare attuazione a non meglio specificate direttive
comunitarie, oltre a regolare l'ordinamento e la tenuta dei libri
genealogici nazionali relativi alle varie specie animali - oggetto
che viene riconosciuto di indiscussa competenza statale - ha dettato
altresi' norme di dettaglio in materia di riproduzione animale. Tali
norme - a giudizio della ricorrente - risulterebbero lesive della
competenza legislativa primaria della Provincia in materia di
patrimonio zootecnico, nonche' di quella concorrente in materia di
igiene e sanita', in quanto la normativa comunitaria del settore,
alla quale la legge fa riferimento generico, sarebbe precipuamente
rivolta a regolare gli scambi intracomunitari dei riproduttori di
razza pura, senza riguardare, se non in via del tutto indiretta, la
disciplina in senso stretto della riproduzione animale. Non
sussisterebbe, pertanto, secondo la ricorrente, un vincolo di
carattere comunitario idoneo a legittimare l'ingerenza del
legislatore nazionale in una materia riservata alla competenza
provinciale. Tanto piu' che non e' rilevabile una inerzia da parte
della Provincia, che ha gia' da tempo posto in essere una propria
normativa in tale materia (leggi prov. 28 dicembre 1984, n. 16, 20
novembre 1987, n. 27 e 14 febbraio 1991, n. 5; delib. Giunta
Provinciale 29 gennaio 1988, n. 377).
In ordine agli specifici motivi del ricorso, la ricorrente espone
che l'art. 1, secondo comma, della legge n. 30, stabilendo che le
disposizioni della stessa legge, "nei limiti in cui attuino la
normativa comunitaria", costituiscono norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica, sarebbe in contrasto con l'art.
8, n. 21, dello Statuto del Trentino-Alto Adige e con le norme di
attuazione di cui al d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, in quanto
precostituirebbe un'unica modalita' di attuazione della normativa
comunitaria, anziche' rimettere alla Provincia l'autonomo adeguamento
della propria legislazione alla legislazione statale di attuazione
delle norme comunitarie (v. art. 7 del d.P.R. n. 526), determinando,
altresi', un improprio intervento statale di carattere generale,
destinato ad imporsi su tutta la legislazione speciale,
indipendentemente dall'accertamento di una inattivita' della
Provincia tale da comportare l'inadempimento di obblighi comunitari
(v. art. 8 del d.P.R. n. 526). Inoltre, la stessa disposizione
sarebbe irrazionale e arbitraria - e pertanto in contrasto con i
principi costituzionali in materia di competenza provinciale
esclusiva e con l'art. 3 della Costituzione - dal momento che
verrebbe a equiparare in modo generico imprecisate norme comunitarie
a norme fondamentali di riforma economico-sociale rendendo equivoca
ed indeterminata la statuizione normativa.
Osserva ancora la Provincia che l'art. 5 della legge n. 30
stabilisce i requisiti di idoneita' degli animali destinati alla
riproduzione, sia naturale che artificiale (primo comma); prevede che
le Provincie autonome, sentito il Ministero dell'agricoltura, possano
autorizzare deroghe alla normativa di cui al primo comma "in presenza
di specifiche esigenze zootecniche locali" (secondo comma);
stabilisce particolari limiti per la fecondazione delle specie equina
e suina (quinto comma); dispone che le manipolazioni del materiale
riproduttivo e la fecondazione degli equini siano effettuate in
centri appositamente autorizzati dal Ministero dell'agricoltura
(settimo comma). Osserva, inoltre, la Provincia che quest'ultima
disposizione, per un difetto di coordinamento, risulta riprodotta con
identica formulazione anche all'art. 7, terzo comma. Tutte queste
disposizioni - a giudizio della ricorrente - qualora fossero da
ritenersi applicabili nel territorio provinciale, sarebbero
costituzionalmente illegittime per contrasto con gli artt. 8, n. 21,
9, n. 10, e 16 dello Statuto regionale e con le norme di attuazione
di cui al d.P.R. n. 526 del 1987, in quanto: a) interverrebbero in
materie di competenza legislativa primaria della Provincia e nelle
quali e' gia' operante una normativa provinciale; b) non avrebbero
carattere di normativa di principio bensi' di disciplina concreta e
di dettaglio; c) non potrebbero essere ritenute attuative di norme
comunitarie, perche' non vi sarebbero direttive o regolamenti
comunitari che trattano questi aspetti; d) anche qualora, in denegata
ipotesi, vi fossero norme comunitarie in materia, la loro attuazione
spetterebbe comunque alla Provincia.
Analoghe argomentazioni vengono svolte dalla ricorrente per
contestare, in riferimento agli stessi parametri sopra citati, la
legittimita' dell'art. 8, primo comma, lettere a), b) e c), della
legge impugnata, che prevede che il Ministro dell'agricoltura, di
concerto con quello della sanita' e sentita la Conferenza permanente
per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome, emani un
regolamento di esecuzione (in ordine all'istituzione ed all'esercizio
delle stazioni di monta e degli impianti per l'inseminazione
artificiale; ai requisiti sanitari dei riproduttori che vi sono
ammessi; ai requisiti sanitari per la trattazione del materiale di
riproduzione; alla certificazione degli interventi fecondativi ed
alla raccolta ed elaborazione dei dati sulla riproduzione animale),
nonche' degli artt. 9 e 10, che stabiliscono alcune sanzioni
amministrative e ne disciplinano la procedura.
2. - Con ricorso di identico contenuto, notificato il 27 febbraio
1991 anche la Provincia autonoma di Bolzano - che, peraltro, a
differenza della Provincia di Trento, non ha sinora adottato una
propria disciplina in tema di riproduzione animale - ha sollevato
analoghe questioni di legittimita' costituzionale, in riferimento ai
medesimi parametri.
3. -Si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, per chiedere che le sollevate questioni siano
dichiarate non fondate.
In ordine all'art. 1, secondo comma, della legge impugnata,
l'Avvocatura dello Stato osserva che, indipendentemente dalla
qualificazione delle norme in oggetto quali norme fondamentali di
riforma economico-sociale, le disposizioni di attuazione della
normativa comunitaria rientrano nella categoria degli obblighi
internazionali il cui rispetto costituisce limite della competenza
primaria, ai sensi dell'art. 4 dello Statuto regionale. Osserva
inoltre l'Avvocatura che l'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, preved-
endo il potere-dovere della Provincia di dare attuazione alle
direttive comunitarie, non impedisce al legislatore nazionale di
provvedere in ordine all'adempimento degli obblighi comunitari, cosi'
come l'art. 8 dello stesso d.P.R., prevedendo un potere sostitutivo
governativo in caso di inerzia della Provincia, non limita in alcun
modo la funzione legislativa del Parlamento.
Sui motivi del ricorso riferiti agli artt. 5 e 7, l'Avvocatura
osserva che l'art. 5, secondo comma, della legge impugnata
determinerebbe una forma di leale cooperazione, essenzialmente
tecnica, tra Stato e Province autonome, non contrastante con l'art.
8, n. 21, dello Statuto, mentre non sarebbero rilevabili specifiche
doglianze nei riguardi dei commi primo, quinto e settimo dello stesso
art. 5, nonche' del comma terzo dell'art. 7. Per quest'ultimo,
l'Avvocatura osserva altresi' che la duplicazione di testo non
costituisce di per se' ragione di illegittimita' costituzionale.
Sull'art. 8, l'Avvocatura dello Stato obbietta che il regolamento
di esecuzione previsto in tale norma rappresenta pur sempre - se e
quando sara' emanato - una fonte secondaria, non idonea ad incidere
su eventuali preesistenti disposizioni legislative provinciali.
Infine, l'Avvocatura contesta la presenza di profili di
illegittimita' nelle disposizioni degli artt. 9 e 10 della legge
impugnata.
4. - In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
presentato una memoria dove, dopo aver richiamato dettagliatamente le
numerose direttive e decisioni comunitarie intervenute in materia di
disciplina della riproduzione animale e di tenuta dei libri
genealogici delle diverse specie animali, si approfondiscono le
ragioni difensive gia' espresse negli atti di costituzione inerenti
ai due ricorsi.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi proposti dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano investono le stesse norme in relazione a profili
d'illegittimita' costituzionale in larga parte coincidenti. I giudizi
relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con unica
pronuncia.
2. - La legge 15 gennaio 1991, n. 30, recante "Disciplina della
riproduzione animale" e' stata adottata, ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, come legge-quadro al fine di individuare, in attuazione
delle direttive comunitarie, "i principi fondamentali relativi al
settore della riproduzione animale", facendo salve le funzioni
trasferite in materia alle Regioni (art. 1, primo comma).
Per la definizione di tale disciplina la legge in questione ha
regolato i libri genealogici ed i requisiti anagrafici nonche' i
controlli relativi alle attitudini produttive delle varie specie e
razze di bestiame di interesse zootecnico (capo I); ha formulato
alcune norme in tema di riproduzione animale, naturale e artificiale
(capo II); ha disposto una serie di sanzioni amministrative regolando
il procedimento per la loro applicazione (capo III).
Di tale legge, le Province autonome di Trento e Bolzano, con i
ricorsi di cui e' causa, impugnano:
a) l'art. 1, secondo comma, dove si stabilisce che, nei limiti
in cui attuino la normativa comunitaria, le disposizioni della legge
in esame costituiscono, per le Regioni a Statuto speciale e per le
Province autonome, norme fondamentali di riforma economica e sociale;
b) gli artt. 5, primo, secondo, quinto e settimo comma, e 7,
terzo comma, dove vengono posti limiti e condizioni per la
riproduzione di determinate specie animali;
c) l'art. 8, primo comma, lettere a), b) e c), che attribuisce
al Ministro dell'agricoltura, di concerto con il Ministro della
sanita', un potere regolamentare di esecuzione in ordine a
particolari attivita' connesse alla riproduzione animale;
d) gli artt. 9 e 10, dove si prevedono alcune sanzioni
amministrative e si regola la procedura per la loro applicazione.
La disposizione di cui sub a) viene contestata in relazione
all'art. 8, n. 21, dello Statuto speciale, agli artt. 7 e 8 del
d.P.R. n. 526 del 1987 ed all'art. 3 della Costituzione, per il fatto
di aver spogliato le Province della possibilita' di attuare
immediatamente, nelle materie di competenza esclusiva, le direttive
comunitarie, ponendo altresi' una disciplina irragionevole ed
arbitraria per la sua genericita' ed indeterminatezza.
Le disposizioni sub b), c) e d) vengono impugnate per violazione
degli artt. 8, n. 21, 9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale e delle
relative norme di attuazione, in quanto destinate a porre norme
ritenute di dettaglio, non attuative di normative comunitarie e
comunque lesive della competenza provinciale di cui all'art. 7 del
d.P.R. n. 526 del 1987.
La Provincia di Trento - che da tempo dispone di una propria
normazione in tema di riproduzione animale - contesta altresi' la
sovrapposizione della disciplina statale a quella provinciale, gia'
operante in materia riservata alla competenza esclusiva della stessa
Provincia.
3. - La questione relativa all'art. 1, secondo comma, della legge
in esame risulta fondata.
Questa Corte, in piu' occasioni, ha avuto modo di precisare come
la qualificazione delle disposizioni di una legge quali norme
fondamentali di riforma economico-sociale non possa discendere
soltanto dalla definizione adottata dal legislatore, ma debba trovare
"puntuale rispondenza nella natura effettiva delle disposizioni
interessate, quale si desume dal loro contenuto normativo, dal loro
oggetto, dal loro scopo o dalla loro incidenza nei confronti di altre
norme dell'ordinamento o dei rapporti sociali disciplinati" (v.
sentt. n. 85 del 1990 e n. 1033 del 1988, con richiami alla
giurisprudenza precedente), assumendo a questo fine particolare
valore il carattere riformatore della disciplina, l'incidenza della
stessa in settori di rilevante importanza per la vita economico-
sociale, la formulazione limitata all'enunciazione delle sole "norme
fondamentali" connesse ad un interesse unitario dello Stato.
Tali caratteri non ricorrono nei contenuti espressi dalla legge in
esame, che, operando in attuazione di direttive comunitarie da tempo
in vigore e in parte gia' attuate, ha posto una disciplina diretta
non tanto a innovare quanto a razionalizzare l'aspetto normativo del
settore della riproduzione animale, attraverso la posizione non solo
di disposizioni di principio, ma anche di vincoli specifici e di
disposizioni di dettaglio. Ne' il fatto di aver riferito la natura di
norme fondamentali di riforma economico-sociale alle sole norme che
attuino la normativa comunitaria puo' essere tale da giustificare (a
parte ogni rilievo sulla assoluta indeterminatezza del richiamo
operato) la legittimita' della disposizione impugnata, dal momento
che le leggi statali di attuazione della normativa comunitaria non
possono essere di per se' assimilate - indipendentemente dalla
considerazione dei particolari contenuti della disciplina di volta in
volta adottata - a leggi di riforma economico-sociale.
In realta', occorre riconoscere che, nell'adottare la definizione
espressa dalla norma in contestazione, il legislatore non ha inteso
tanto qualificare i contenuti della disciplina posta in tema di
riproduzione animale, quanto imporre nei confronti della sfera di
competenza esclusiva regionale e provinciale un vincolo aggiuntivo
rispetto a quello naturalmente connesso all'oggetto della stessa
disciplina e riferibile al "rispetto degli obblighi internazionali".
Disponendo in questi termini il legislatore statale ha, peraltro,
adottato una tecnica normativa del tutto impropria e irrazionale, che
ha forzato il quadro dei limiti costituzionali predisposti per le
competenze legislative degli enti territoriali dotati di speciale
autonomia, apportando, di conseguenza, una lesione - piu' che al
potere di attuazione delle direttive comunitarie spettante alle Prov-
ince autonome ai sensi dell'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987 (potere
che, nelle materie di competenza esclusiva, concorre pur sempre con
quello statale) - alla competenza primaria delle stesse Province in
tema di "patrimonio zootecnico" (art. 8, n. 21, d.P.R. n. 670 del
1972).
4. - Il disconoscimento della natura di "norme fondamentali di
riforma economico-sociale" nei confronti delle disposizioni poste
dalla legge n. 30 del 1991 non puo', d'altro canto, determinare la
conseguenza di rendere inefficace l'intero complesso di tali
disposizioni nei confronti delle competenze legislative esclusive
assegnate dallo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige alle due
Province ricorrenti. La legge in questione resta, infatti, pur
sempre, nel suo nucleo preminente, una legge di attuazione di
direttive comunitarie e, come tale, destinata ad operare come limite
nei confronti delle competenze regionali e provinciali di natura
esclusiva, ove risulti correlata al rispetto di obblighi di carattere
internazionale derivanti dal Trattato istitutivo della C.E.E. (v.
sentt. nn. 81 e 86 del 1979). Ma il limite, in questo caso, potra'
discendere soltanto da quelle disposizioni della legge statale che
risultino direttamente attuative della normativa comunitaria e nella
misura in cui le stesse si presentino necessarie al perseguimento
della finalita' attuativa (v. sent. 632 del 1988, par. 4).
Ora, per quanto concerne le Province ricorrenti, la base del
rapporto tra disciplina statale di attuazione e competenze
provinciali esclusive va ricercata nella norma espressa dall'art. 7
del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, secondo cui, nelle materie di
competenza esclusiva, le Province di Trento e Bolzano possono dare
immediata attuazione alle direttive comunitarie "salvo adeguarsi, nei
limiti previsti dallo Statuto speciale, alle leggi statali di
attuazione" di tali direttive.
La disciplina espressa in questo articolo (dove si e' ripetuta la
formula gia' adottata dall'art. 13 della legge 16 aprile 1987, n.
183) ha trovato successivamente una conferma piu' generale nell'art.
9, primo e terzo comma, della legge 9 marzo 1989, n. 86, in tema di
competenze delle Regioni e delle Province autonome nello svolgimento
delle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. E lo stesso
art. 9, al quarto comma, ha anche previsto che, in mancanza di una
disciplina attuativa ad opera delle Regioni e delle Province
autonome, si applichino, in via suppletiva, nelle stesse materie di
competenza esclusiva, "tutte le disposizioni dettate per
l'adempimento degli obblighi comunitari dalla legge dello Stato".
Alla luce della disciplina richiamata, i criteri da seguire ai
fini della soluzione della controversia relativa alle disposizioni
espresse negli artt. 5, 7, 8, 9 e 10 della legge n. 30 possono,
dunque, riassumersi nei termini seguenti: che nelle materie di
competenza esclusiva spetta alle Province autonome il potere di dare
attuazione immediata (e cioe' indipendentemente dalla previa
emanazione di una disciplina statale) alle direttive comunitarie; che
in tali materie la legislazione provinciale a tal fine adottata non
esclude il successivo intervento di leggi statali dirette allo stesso
fine; che, sempre con riferimento alle materie di competenza
esclusiva, il sopravvenire di leggi statali di attuazione comporta,
per il legislatore provinciale che abbia gia' provveduto, un vincolo
di adeguamento "nei limiti previsti dallo Statuto speciale"; che
nelle stesse materie, ove il legislatore provinciale non abbia ancora
provveduto e finche' non provveda, la legge statale di attuazione op-
era in via suppletiva e nella integralita' delle sue disposizioni,
quand'anche venga a superare i limiti posti dallo Statuto speciale
per la legislazione esclusiva.
5. - Sulla scorta dei criteri ora richiamati, le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dai due ricorsi nei confronti
degli artt. 5, primo, secondo, quinto e settimo comma; 7, terzo
comma; 9 e 10 della legge n. 30 del 1991 si prospettano infondate nei
termini che verranno di seguito precisati.
In proposito, va innanzitutto rilevato che il settore della
riproduzione animale ha formato oggetto di un'ampia normativa degli
organi comunitari: in particolare, vanno ricordate le direttive del
Consiglio n. 504 del 1977 e n. 328 del 1987, sulla riproduzione dei
bovini di razza pura; n. 661 del 1988, sulla riproduzione suina; n.
361 del 1989, sulla riproduzione ovina e caprina di razza pura; nn.
427 e 428 del 1990, sulla riproduzione equina.
Questa normativa comunitaria, anche se prevalentemente orientata
verso il fine della libera circolazione nell'ambito della Comunita'
degli animali e del materiale destinati alla riproduzione, ha assunto
tra i propri obbiettivi fondamentali il controllo sulla qualita' dei
soggetti riproduttori delle diverse specie e razze: controllo da
attuare attraverso l'iscrizione degli animali impegnati nella
riproduzione in appositi libri, registri, schedari o altri supporti
informativi, destinati a documentare le caratteristiche, le
ascendenze e le attitudini riproduttive dei soggetti iscritti.
Sotto questo profilo, la disciplina posta dall'art. 5, primo
comma, della legge in esame - nel prevedere l'obbligo di iscrizione
nei libri genealogici o nei registri anagrafici dei soggetti maschi
delle diverse specie impiegati nella riproduzione - risulta
espressiva di un principio di carattere generale desumibile dalla
stessa normativa comunitaria e direttamente correlato all'adempimento
di obblighi comunitari gravanti sullo Stato in conseguenza di tale
normativa: di talche' da tale disciplina non puo' non farsi derivare
un limite di ordine generale suscettibile di vincolare (pur con la
deroga espressa nel secondo comma dello stesso articolo, che attenua,
in relazione a specifiche esigenze locali, il rigore del principio
stesso) anche la competenza esclusiva delle Regioni e delle Province
a speciale autonomia, che, nell'adottare la propria legislazione in
materia, saranno tenute ad "adeguarsi" alla disciplina posta dalla
norma in esame.
A diverse conclusioni si puo', invece, giungere per quanto
concerne le disposizioni formulate nell'art. 5, quinto e settimo
comma, nell'art. 7, terzo comma (che e' meramente ripetitivo
dell'art. 5, settimo comma), e negli artt. 9 e 10, i cui contenuti
non si presentano ne' espressivi di principi di carattere generale
ne' attuativi di specifici obblighi assunti in sede comunitaria. Di
conseguenza, tali disposizioni - almeno allo stato attuale della
normativa comunitaria - non appaiono suscettibili di determinare, con
riferimento ai limiti previsti dallo Statuto speciale, un obbligo di
"adeguamento" a carico delle Province ricorrenti, in relazione
all'esercizio della competenza esclusiva in materia di patrimonio
zootecnico, nel cui ambito va ricompreso anche il potere di delineare
e sanzionare le fattispecie costituenti illecito amministrativo (v.
sentt. n. 1034 del 1988; n. 729 del 1988; n. 192 del 1987; n. 97 del
1987; n. 62 del 1979).
In concreto, le disposizioni in questione potranno operare, in via
suppletiva, soltanto nell'ambito della Provincia di Bolzano, che non
ha sinora adottato una propria legislazione in tema di riproduzione
animale, restando, invece, salva la diversa disciplina gia' adottata,
sugli stessi oggetti, dalla Provincia di Trento.
6. - Va, infine, dichiarata l'inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale prospettata nei confronti dell'art. 8,
primo comma, lettere a), b) e c), dove si prevede un potere
regolamentare del Ministro dell'agricoltura - da esercitare di
concerto con il Ministro della sanita' - in tema di istituzione ed
esercizio delle stazioni di monta naturale e degli impianti per
l'inseminazione artificiale, dei requisiti sanitari per il prelievo e
l'impiego del materiale di riproduzione, nonche' per la
certificazione degli interventi fecondativi.
Tale disposizione, limitandosi a conferire all'organo ministeriale
una potesta' normativa di rango secondario (nelle forme del
regolamento esecutivo), non appare di per se' idonea a produrre
effetti lesivi nei confronti di una competenza, quale quella in tema
di patrimonio zootecnico, spettante alle Province ricorrenti,
suscettibile di esprimersi attraverso la posizione di norme che, per
la loro stessa natura primaria, sono, comunque, destinate, nel
settore in esame, a risultare prevalenti.