Ricorso per la regione Trentino-Alto Adige, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore dott. Tarcisio
Andreolli, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n.
1039 del 27 giugno 1991 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 27 giugno 1991 (rep. n. 2772) rogata
dall'ufficiale rogante avv. Franco Visetti, segretario della giunta
regionale (all. 2) - dagli avv.ti Giandomenico Falcon di Padova e
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
del secondo, via Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio
dei Ministri per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
della legge 6 giugno 1991, n. 175, recante "Revisione della normativa
in materia di credito fondiario, edilizio ed alle opere pubbliche", e
precisamente delle seguenti disposizioni:
art. 2, secondo comma, secondo il quale l'autorizzazione
all'esercizio del credito "e' rilasciata dalla Banca d'Italia alle
condizioni da essa stabilite";
art. 3, secondo comma, secondo il quale "gli statuti e le rela-
tive modifiche vengono approvati con decreto del Ministro del tesoro,
sentito il comitato interministeriale per il credito e il risparmio";
art. 3, terzo comma, secondo il quale, quando si tratti di enti
costituiti nella forma della societa' per azioni, gli statuti e le
relative modifiche "sono approvati dalla Banca d'Italia";
art. 25, primo comma, il quale estende a tutti gli istituti e
sezioni di credito fondiario i poteri amministrativi ex art. 14 della
legge 10 febbraio 1981, n. 23;
in quanto tali disposizioni assegnano le competenze di cui si tratta
allo Stato, senza far salve le specifiche attribuzioni della regione
Trentino-Alto Adige, in violazione degli artt. 5, punto 3, e 16,
primo comma, dello statuto speciale, cosi' come attuati dall'art. 3,
primo e terzo comma, del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234.
F A T T O
La legge 6 giugno 1991, n. 175, qui impugnata, concerne, come
enunciato dal suo titolo "Revisione della normativa in materia di
credito fondiario, edilizio ed alle opere pubbliche". La revisione
riguarda sia la normativa sostanziale del credito fondiario, edilizio
ed alle opere pubbliche, sia le procedure relative alla costituzione
ed alla operativita' degli istituti di credito, e le relative
competenze.
Conviene ricordare che secondo la speciale disciplina del d.P.R.
21 gennaio 1976, n. 7 (ora espressamente abrogato) l'"autorizzazione
all'esercizio del credito fondiario ed edilizio" era rilasciata - in
ambito nazionale - al termine di una complessa procedura, con decreto
del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro per il
tesoro, udito il Consiglio di Stato e sentito il comitato
interministeriale per il credito ed il risparmio (art. 1, primo
comma).
Similmente, gli statuti degli enti e le relative modifiche,
venivano approvati con decreto del Ministro per il tesoro, sentito il
comitato interministeriale per il credito ed il risparmio (terzo
comma).
Nel Trentino-Alto Adige, invece, in virtu' della particolare
situazione di autonomia stabilita per essa dallo statuto speciale, i
poteri corrispondenti a quelli ora esaminati spettavano alla regione.
Infatti, secondo gli artt. 5, n. 3), e 16, primo comma, dello
statuto speciale, spetta alla regione potesta' legislativa e
amministrativa in materia di "ordinamento degli enti di credito
fondiario e di credito agrario, delle casse di risparmio e delle
casse rurali, nonche' delle aziende di credito a carattere
regionale". Ed in relazione a cio', il d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234,
ha disposto (art. 3, primo comma) che rientrano nella competenza
regionale i provvedimenti riguardanti gli enti e le aziende di
credito regionali, e, tra l'altro, quelli aventi ad oggetto:
"la istituzione, l'autorizzazione alla costituzione e alla
fusione" (lett. a));
"l'autorizzazione all'inizio delle operazioni" (lett. b));
"l'approvazione delle modifiche statutarie" (lett. d));
"l'amministrazione straordinaria nonche' la revoca
dell'autorizzazione e la messa in liquidazione delle aziende di
credito" (lett. f)).
Dunque, tale disciplina della normativa di attuazione, successiva
a quella del d.P.R. 21 gennaio 1976, n. 7, dava realta' e certezza ai
poteri regionali in materia, rimanendo la competenza degli organi
statali soltanto in relazione ai provvedimenti che non riguardassero
gli enti di credito regionali in quanto tali, ma fossero
"provvedimenti di carattere generale adottati per tutto il territorio
dello Stato" (art. 1, terzo comma, del d.P.R. n. 234/1977).
Su tale realta' normativa - di ambito nazionale e regionale -
interviene ora la disciplina della legge 6 giugno 1991, n. 175, la
quale procede ad una generale revisione dell'intero settore, in parte
disciplinando la materia ex novo, in parte riattribuendo ed
estendendo poteri gia' previsti da precedenti leggi.
In tale contesto, tuttavia, gli articoli della legge n. 175/1991
qui impugnati, e sopra specificamente identificati, risultano
costituzionalmente illegittimi in quanto lesivi dell'autonomia
costituzionale della regione Trentino-Alto Adige, cosi' come definita
dallo statuto speciale e dalle disposizioni di attuazione per le
seguenti ragioni di
D I R I T T O
Illegittimita' costituzionale delle impugnate disposizioni, in
quanto - omettendo di far salve le attribuzioni che lo statuto e le
disposizioni di attuazione garantiscono alla regione Trentino-Alto
Adige - assegnano tali funzioni allo Stato.
Le impugnate disposizioni sono illegittime per un motivo
fondamentale e comune, che deve percio' essere esposto unitariamente.
In effetti, esse attribuiscono allo Stato (ed in concreto alla
Banca d'Italia o al Ministro del tesoro) determinati poteri e
funzioni, relativi agli enti di credito fondiario ed edilizio, senza
far salvi i poteri spettanti statutariamente alla regione Trentino-
Alto Adige, e percio' illegittimamente incidono sulla sua autonomia
costituzionale.
L'invasione e' particolarmente evidente in relazione ai poteri
previsti dall'art. 3, primo e secondo comma, della legge n. 175/1991.
In effetti, tale articolo dispone che gli statuti e le relative
modifiche siano approvati dal Ministro del tesoro o dalla Banca
d'Italia, a seconda che l'istituto non abbia o abbia forma di
societa' per azioni. Ma tale disposizione urta evidentemente contro
lo statuto di autonomia della ricorrente regione (art. 5, punto 3),
ed in particolare contro le disposizioni attuative del d.P.R. 26
marzo 1977, n. 234, secondo le quali rientrano nella competenza
regionale i provvedimenti riguardanti gli enti e le aziende di
credito regionale, e, tra l'altro, quelli aventi ad oggetto "la
istituzione, l'autorizzazione alla costituzione e alla fusione" (art.
3, primo comma, lett. a)) e "l'approvazione delle modifiche
statutarie" (lett. d)).
Non meno evidente e' poi il carattere invasivo dell'art. 2,
secondo comma, che attribuisce allo Stato (Banca d'Italia) la
competenza ad autorizzare l'esercizio del credito, a fronte della
disposizione del predetto d.P.R. n. 234/1977, che sancisce, in
attuazione statutaria, l'appartenenza alla regione Trentino-Alto
Adige del compito di rilasciare "l'autorizzazione all'inizio delle
operazioni" (art. 3, primo comma, lett. b)).
Infine, benche' sia meno esplicita e diretta, non e' meno lesiva
la disposizione dell'art. 25 della legge n. 175/1991, secondo la
quale agli enti di credito fondiario "si applica l'art. 14 della
legge 10 febbraio 1981, n. 23".
Infatti, l'art. 14 della legge 10 febbraio 1981, n. 23, innovando
sulle originarie previsioni della legge bancaria, stabiliva che "agli
istituti o enti che hanno per oggetto la raccolta del risparmio a
medio o a lungo termine" si applicassero "le disposizioni dei titoli
V, VI, VII e VIII" della stessa legge bancaria, eccettuati solo gli
artt. 32, 33 e 35. Dunque, secondo la legge n. 23/1981 anche agli
istituti di credito a medio o lungo termine si sarebbe applicato il
complesso degli istituti della legge bancaria (come le autorizzazioni
dell'art. 28, l'amministrazione straordinaria, la liquidazione,
ecc.).
Tuttavia, gli istituti di credito fondiario, che qui in
particolare interessano, rimanevano retti (cfr. G. Molle, Manuale di
diritto bancario, 3 ed., Milano 1987, p. 207) dalla speciale
disciplina del 1976.
La nuova legge n. 175/1991 interviene profondamente su tale
situazione, da una parte estendendo (con l'art. 25) anche agli
istituti di credito fondiario ed edilizio l'art. 14 della legge n.
23/1981, dall'altra (a completamento dell'operazione), espressamente
abrogando (all'art. 23, terzo comma) il d.P.R. 21 gennaio 1976, n. 7.
Ora, la regione Trentino-Alto Adige, titolare in materia di
potesta' legislativa concorrente, non ha nulla da obiettare
all'estensione agli istituti di credito fondiario del regime della
legge bancaria, che costituisce un nuovo principio fondamentale della
materia. Ma sembra evidente che anche tale estensione deve avvenire
nel quadro di poteri legislativi e amministrativi definito dallo
statuto, e percio' facendo salve le competenze della regione per
tutti quegli atti che abbiano a specifico oggetto istituti operanti
in ambito esclusivamente regionale. Si tratta di poteri del resto
espressamente, anche se esemplificativamente, considerati dalla
normativa di attuazione: si consideri, accanto alle competenze gia'
prima illustrate, la competenza a disporre "l'amministrazione
straordinaria nonche' la revoca dell'autorizzazione e la messa in
liquidazione delle aziende di credito" (art. 3, primo comma, lett.
f), del d.P.R. n. 234/1977).
Dunque, anche con riferimento all'art. 25, primo comma, la mancata
salvezza della competenza regionale per i poteri "locali" si traduce
in una illegittima lesione e compressione dell'autonomia
costituzionale della ricorrente regione.
Diversamente si potrebbe dire soltanto se si potesse ritenere che
il silenzio serbato dal legislatore statale sulle competenze
statutariamente spettanti alla regione Trentino-Alto Adige non va
inteso - secondo quanto qui prospettato - come volonta' di
soppressione di tali competenze, e quindi come illegittima invasione,
ma come semplice limitazione del legislatore ai profili generali
della materia, senza alcuna volonta' di intaccare le competenze
"speciali", che rimarrebbero percio' conservate anche nel nuovo re-
gime.
In effetti, la ricorrente regione non ignora che codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha piu' volte ribadito che "l'assenza nelle
leggi statali di un'espressa clausola di salvezza delle competenze
legislative delle regioni ad autonomia differenziata o delle province
autonome non preclude di giungere in via interpretativa alla medesima
conclusione" (cosi' in particolare la sentenza 25 febbraio 1988, n.
213, con espresso richiamo alle sentt. nn. 219/1984 e 214/1985). Ed
e' ovvio che la regione Trentino-Alto Adige non potrebbe certo
dolersi di una pronuncia che richiamasse siffatto principio, che
farebbe comunque salvo il suo interesse sostanziale.
Senonche', codesta stessa ecc.ma Corte costituzionale ha avuto
modo di precisare, nella sentenza del 22 dicembre 1988, n. 1133, che
"la possibilita' di giungere in via interpretativa a ritenere salve
le attribuzioni legislative e amministrative delle regioni ad
autonomia differenziata o delle province autonome - anche in assenza
di apposita clausola -.. .. .. richiede che la volonta' di rispetto
delle competenze regionali e provinciali emerga con chiarezza, anche
ai fini di evitare incertezze o ambiguita'".
Alla stregua di tale piu' recente pronuncia, dunque, l'autonomia
regionale delle regioni differenziate viene tutelata non solo nella
sua consistenza "quantitativa", ma anche sotto il profilo, che
diremmo qualitativo, della certezza del diritto: alle autonomie
differenziate deve percio' essere assicurato non solo il rispetto
delle loro attribuzioni, ma anche un ragionevole grado di certezza su
tale rispetto.
Commisurata la legge n. 175/1991 con tale parametro, occorre dire
che nessuna volonta' di far salve le attribuzioni delle regioni
speciali sembra emergere.
Infatti, la nuova normativa ridisciplina le operazioni e gli enti
di credito agrario in modo del tutto generale, con disposizioni che
paiono ovviamente destinate a trovare applicazione anche nelle
regioni speciali, che hanno in tale materia potesta' legislativa
concorrente (cfr., oltre al gia' illustrato art. 5, n. 3, dello
statuto per il Trentino-Alto Adige, l'art. 17, primo comma, lett. e)
dello Statuto siciliano): sicche' non si vede su quale base scindere
dalle disposizioni di carattere generale altre disposizioni che, nel
prevedere i poteri amministrativi, farebbero implicitamente salvi i
corrispondenti poteri delle regioni differenziate.
Cio' si dica a maggior ragione per i poteri derivanti
dall'estensione agli enti di credito fondiario dell'art. 14 della
legge 10 febbraio 1981, n. 23 - e conseguentemente della quasi
totalita' della legge bancaria - disposta dall'art. 25 della nuova
legge. Tali poteri, infatti, pur essendo anch'essi suscettibili di
rientrare nell'ampia definizione dell'ambito del trasferimento
operato verso la regione Trentino-Alto Adige posta dall'art. 3, primo
comma, del d.P.R. n. 234/1977, sono in un certo senso "nuovi" (in
quanto prima non esercitabili in relazione agli enti di credito
fondiario): e per essi l'esigenza di chiarezza nell'attribuzione si
pone in modo peculiare.